應(yīng)對居住環(huán)境適老化的法規(guī)基礎(chǔ)建設(shè)

于一凡+彭震偉+田菲

編者按：

本期特別策劃的主題是“建設(shè)城鄉(xiāng)均衡受益的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系”，這是當(dāng)前城市內(nèi)涵建設(shè)的聚焦重心，為此本刊約請了12位專家學(xué)者分別從居住環(huán)境適老化法規(guī)、老齡社會(huì)環(huán)境規(guī)劃管理、特大城市養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展短板、社區(qū)養(yǎng)老供需矛盾化解、破解老人失能危機(jī)、醫(yī)學(xué)人文語境下老齡護(hù)理等角度對老齡化社會(huì)進(jìn)行了基于統(tǒng)計(jì)數(shù)字的問題剖析，為當(dāng)前突破城鄉(xiāng)養(yǎng)老瓶頸提供了多元化的解決渠道。

導(dǎo)讀：城市居住環(huán)境是老年人居家養(yǎng)老的重要空間載體。然而由于對人口老齡化問題的認(rèn)識和準(zhǔn)備不足，我國城市居住環(huán)境的適老化水平普遍較低，相關(guān)的法律法規(guī)體系建設(shè)基礎(chǔ)薄弱。根據(jù)預(yù)測，我國人口老齡化的高峰將于2050年左右到來，亟待通過建立、健全科學(xué)的政策和法規(guī)體系為建設(shè)老年宜居環(huán)境做出積極的應(yīng)對。

老齡化的增速之快與程度之深是21世紀(jì)初中國人口結(jié)構(gòu)的重要現(xiàn)象。2013年底，中國60歲以上的老年人口已突破2億，占人口總數(shù)的14.8%。預(yù)計(jì)至2050年左右，我國的老年人口將達(dá)到4億，占人口總數(shù)的1/3，全面進(jìn)入深度老齡化階段（中國財(cái)政政策報(bào)告，2011）。人口結(jié)構(gòu)的變化不僅對我國的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和持續(xù)發(fā)展具有重大影響，也對城市住房和人居環(huán)境的建設(shè)提出了新的要求。

然而從我國的實(shí)際情況來看，由于以往認(rèn)識和準(zhǔn)備不足，無論是基本的法律法規(guī)，還是具體的住房政策與環(huán)境建設(shè)技術(shù)規(guī)定等條件均未發(fā)展成熟，政策法規(guī)體系建設(shè)和基礎(chǔ)研究均滯后于人口老齡化的發(fā)展。

一、建成環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)體系綜述

（一）國家法律和政府行動(dòng)

《老年人權(quán)益保障法》（1996）是“為保障老年人合法權(quán)益，發(fā)展老年事業(yè)”制定，為老年公民享受所有社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的基本權(quán)益提供法律依據(jù)和制度保障。2012年，“宜居環(huán)境”建設(shè)內(nèi)容首次出現(xiàn)在國家經(jīng)修訂頒布的《老年人權(quán)益保障法》中，針對城市建設(shè)中的公共服務(wù)設(shè)施、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系、城市環(huán)境無障礙建設(shè)、老年宜居社區(qū)建設(shè)四個(gè)方面，明確提出了老年宜居環(huán)境建設(shè)的責(zé)任主體和建設(shè)原則。這一年，中國60歲以上的老年人口規(guī)模已逼近2億，全國60歲及以上人口占總?cè)丝诘?4.3%，比全國預(yù)期進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)間（1999年）遲了12年。部分較早步入老齡化的中國城市在居住環(huán)境方面出現(xiàn)的適老化矛盾早已凸顯，如老年人的住房困難、居住條件惡劣、出行困難、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏等。

2013年以來，養(yǎng)老問題得到了國家和地方的普遍重視?！蛾P(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見（國發(fā)﹝2013﹞35號）》、《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)工作的通知（建標(biāo)﹝2014﹞23號）》等文件明確要求建立“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”。為此，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2013年專門將“涉老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)鍵技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)體系研究”列為標(biāo)準(zhǔn)研究課題，著手對我國養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理、修訂和補(bǔ)充，以期形成相對完整的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范并指導(dǎo)我國各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和居住環(huán)境的規(guī)劃建設(shè)。從具體行動(dòng)上看，2010年以來，北京、上海、廣州、成都、杭州等地開始編制“城市養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃”，將民政、醫(yī)療衛(wèi)生和規(guī)劃管理部門的聯(lián)動(dòng)和管理加以機(jī)制上的創(chuàng)新，并關(guān)注社區(qū)平臺(tái)上多項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)的有效整合。但在具體行動(dòng)中，缺乏相應(yīng)技術(shù)指導(dǎo)和依據(jù)的問題逐漸暴露出來。

（二）相關(guān)法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

老年人的各種機(jī)能隨著年齡的增加而退化，活動(dòng)空間不斷縮小，對居住環(huán)境和社區(qū)服務(wù)的依賴性日益增強(qiáng)。[1]然而由于長期缺乏重視，我國城市住區(qū)在環(huán)境的彌補(bǔ)性建設(shè)和服務(wù)設(shè)施的支持性供給方面普遍欠賬較多，相應(yīng)的法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)幾近空白。

從表1所列部門規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系中不難看出，現(xiàn)有國家和地方有關(guān)老年人居住環(huán)境的技術(shù)規(guī)范與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)主要關(guān)注養(yǎng)老院、敬老院和福利院等特殊老年建筑，對居家養(yǎng)老政策主導(dǎo)下大眾性養(yǎng)老基地建設(shè)的技術(shù)準(zhǔn)備不足。這不僅導(dǎo)致存在大量適老化改造需求的既有住區(qū)更新改造工作無法得到有效指導(dǎo)，也難以為新建居住環(huán)境的規(guī)劃建設(shè)提供必要的引導(dǎo)和技術(shù)支持。

二、相關(guān)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)分析

（一）規(guī)范類別

現(xiàn)行的國家技術(shù)規(guī)范中，主要有四類規(guī)范涉及到老年人居住與服務(wù)的設(shè)施和環(huán)境建設(shè)，分別是：無障礙設(shè)計(jì)老年人建筑設(shè)計(jì)、居住區(qū)規(guī)劃和老年人設(shè)施規(guī)劃（表2）。2012年，新版無障礙設(shè)計(jì)規(guī)范對城市廣場綠地、道路、居住區(qū)、居住建筑的無障礙建設(shè)提出精細(xì)化的技術(shù)規(guī)定，是迄今與城市居住環(huán)境適老舉措關(guān)系最為密切的行動(dòng)。

（二）技術(shù)內(nèi)容

從目前施行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)看，《住宅建筑規(guī)范》（GB50368-25）、《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（B50180-93）（2002年版）等規(guī)范內(nèi)容中對老年人的需求雖有一定涉及，但無論是內(nèi)容的完善程度方面還是相關(guān)規(guī)定的深度方面均明顯不足。[2]而專門為老年人的建筑設(shè)計(jì)與實(shí)施規(guī)劃因?yàn)橛忻鞔_的適用對象，在規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的制定上有較為深入的考慮。[3]迄今為止，尚無相關(guān)國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對大眾性居住環(huán)境的適老性能提出明確的規(guī)范化要求。

1.場地規(guī)劃

相關(guān)技術(shù)規(guī)范關(guān)于老年人的相關(guān)規(guī)定涉及規(guī)模配置、布局選址、道路交通和場地設(shè)施四個(gè)方面，主要來自對老年人居住建筑的相關(guān)規(guī)定。

在規(guī)模配置、布局選址方面，針對老年人居住建筑的設(shè)施配套、建筑密度、規(guī)劃結(jié)構(gòu)等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，還針對基地地質(zhì)的選擇、遠(yuǎn)期發(fā)展余地、周邊環(huán)境要求做出了說明。道路交通方面，對居住建筑物、居住道路環(huán)境的無障礙設(shè)計(jì)范圍和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)提出要求，例如坡道、出入口、老年人停車位寬度、坡度和路面材料的細(xì)化。場地設(shè)施部分則要求居住建筑周邊為老人提供安全、舒適的活動(dòng)場地、休憩設(shè)施及綠化。

2.配套設(shè)施

配套設(shè)施方面主要是對各類老年服務(wù)設(shè)施提出布局選址、層級劃分、指標(biāo)配置等要求（表3），《城市公共設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》（GB50442-2008）、《老年人居住建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（B/T50340-2003）、《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB/50180-93）（2002年版）、《城鎮(zhèn)老年人設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》（GB50437-2007）、《社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)143-2010）等都對老年配套設(shè)施有所設(shè)計(jì)，包括在居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施各項(xiàng)目的設(shè)置中對養(yǎng)老院和托老所進(jìn)行的規(guī)定，并強(qiáng)調(diào)居住區(qū)內(nèi)的老年人設(shè)施宜靠近其他生活服務(wù)設(shè)施，統(tǒng)一布局，但應(yīng)保持一定的獨(dú)立性。

3.建筑設(shè)計(jì)

涉及建筑設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容可以歸納為面積配置、交通通道、房間設(shè)計(jì)和室內(nèi)環(huán)境。面積配置方面，主要對老年人住宅、公寓和養(yǎng)老院的居室設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)定，同時(shí)也給出了配套服務(wù)用房的配置標(biāo)準(zhǔn)。室內(nèi)交通方面，對居室內(nèi)部空間的設(shè)計(jì)進(jìn)行了較詳細(xì)的說明，例如應(yīng)建設(shè)符合老年體能心態(tài)特征的緩坡樓梯、電梯，設(shè)計(jì)尺寸必須保證輪椅和急救擔(dān)架進(jìn)出方便等。老年人居住建筑對基本功能空間，包括老年人日常生活使用最頻繁的起居室、臥室、衛(wèi)生間、廚房和陽臺(tái)等的尺寸和設(shè)計(jì)要求進(jìn)行了規(guī)定。裝修部分在選用裝修材質(zhì)的色彩、采光、通風(fēng)、隔聲、隔熱保溫方面均有所考慮，強(qiáng)調(diào)細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)要配合老年人日益衰退的感官知覺。

三、地方行動(dòng)

近年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一些城市在推進(jìn)居住環(huán)境適老化方面做出了有益的嘗試。以上海為例，為了響應(yīng)國家發(fā)展居家養(yǎng)老的政策，以市民政局和市老齡辦為核心，陸續(xù)出臺(tái)一系列旨在促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)的地方政策（表4）。其中，2013年之后出臺(tái)的尤以老年宜居環(huán)境為重點(diǎn)的相關(guān)政策，進(jìn)一步推進(jìn)居家養(yǎng)老工作的階段性落實(shí)和完善。

與此同時(shí)，上海地方標(biāo)準(zhǔn)《城市居住地區(qū)和居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》（DGJ08–55–2006）對居住區(qū)內(nèi)不同級別的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施提出指標(biāo)要求（表5）。為推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的落實(shí)與土地供應(yīng)，2014年上海市出臺(tái)《上海市養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃（2013-2020）》，對于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃原則與配建標(biāo)準(zhǔn)提出要求（表6），進(jìn)一步規(guī)范引導(dǎo)全市居住區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與居住環(huán)境建設(shè)。

四、我國老年宜居環(huán)境法規(guī)體系亟待完善

對老齡化程度較高的發(fā)達(dá)國家的觀察無一例外地表明，在發(fā)展過程中逐步形成完善的老年宜居環(huán)境建設(shè)的政策和制度體系是應(yīng)對老齡化趨勢的基本舉措。這個(gè)體系由不同的部門和機(jī)構(gòu)相互配合，并由前后銜接的系列政策逐步推進(jìn)。

（一）建立、健全保障老年人居住生活質(zhì)量的法規(guī)體系

首先，通過立法、設(shè)立國家層面或地區(qū)層面的建設(shè)戰(zhàn)略或目標(biāo)等方式，將物質(zhì)空間建設(shè)納入到政府管理的范圍內(nèi)，從國家和地方層面制定相應(yīng)政策，鼓勵(lì)探索以居家養(yǎng)老為主導(dǎo)、社區(qū)養(yǎng)老為基礎(chǔ)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老住房機(jī)制。通過政府投入、老年住房開發(fā)的政策支持和建設(shè)指導(dǎo)，形成老年住房的良性供應(yīng)體系。以居家養(yǎng)老為重點(diǎn)，提高住房的可支付性。[4]對中低收入的老年居民提供住房補(bǔ)助或動(dòng)遷安置政策。向收入偏低的老年人家庭提供技術(shù)服務(wù)和社會(huì)志愿者服務(wù)，以改善環(huán)境的適老性能。[5]

其次，將養(yǎng)老服務(wù)與老年人居住環(huán)境在政策實(shí)踐層面進(jìn)行銜接。例如，向老年人密集的社區(qū)提供日常生活輔助幫助和社區(qū)醫(yī)療費(fèi)用的減免服務(wù)。通過提供針對需求的為老服務(wù)，令老年人切身感受到生活質(zhì)量提高，同時(shí)給未來的老年人提供安心原居安老的社區(qū)基礎(chǔ)，為整體社會(huì)住房體系的穩(wěn)定發(fā)揮積極作用。

（二）完善老年宜居環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

對老年人的居住和社區(qū)環(huán)境進(jìn)行全面而深入的考慮。首先，引導(dǎo)和強(qiáng)化住宅建設(shè)中的通用設(shè)計(jì)和適老化設(shè)計(jì)，規(guī)范房地產(chǎn)市場的開發(fā)，加大對新建房地產(chǎn)項(xiàng)目的監(jiān)管，從源頭做好適應(yīng)老齡化需求的政策與技術(shù)準(zhǔn)備。其次，從社區(qū)居住環(huán)境的適應(yīng)性、合適住宅的選擇性、服務(wù)設(shè)施的可達(dá)性、道路等的可識別性和新技術(shù)的應(yīng)用等方面，以老年人生活的角度提出建設(shè)要求。[6]其三，探索在既有住宅區(qū)中為老年人創(chuàng)造彌補(bǔ)性、支援性環(huán)境的途徑，維持老年人獨(dú)立生活的能力和讓老年人參與更大范圍的社會(huì)活動(dòng)。[7]其四，在通用性設(shè)計(jì)推動(dòng)下，適老化從專為老年人使用或服務(wù)的設(shè)施舉措擴(kuò)大到面向普通住宅和住區(qū)的廣義居住環(huán)境，為今天和未來的老年人構(gòu)建適老環(huán)境的保障空間。

（三）創(chuàng)新老年社區(qū)研究與管理模式

適宜老年人的居住環(huán)境，不僅需要體現(xiàn)在硬件措施方面的相應(yīng)舉措，也需要通過改善社區(qū)管理模式提高整體適老化水平。為了確保社區(qū)與各項(xiàng)老年服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、管理及運(yùn)作順暢，需要民政、衛(wèi)生及計(jì)劃生育、規(guī)劃及土地管理等多個(gè)部門相互協(xié)作。[8]同時(shí)，面對巨大的需求和資金壓力，相關(guān)責(zé)任部門應(yīng)引入創(chuàng)新機(jī)制，逐步開放老年住房、養(yǎng)老社區(qū)、養(yǎng)老服務(wù)市場，采取公建民營、民辦公助、補(bǔ)助貼息等多種途徑，引導(dǎo)和支持社會(huì)力量參與。

五、結(jié)語

根據(jù)預(yù)測，我國人口老齡化的高峰將于2050年左右到來，亟待通過建設(shè)、健全科學(xué)的政策和法規(guī)體系加以統(tǒng)籌應(yīng)對。建立一個(gè)具有前瞻性的法規(guī)系統(tǒng)，不僅有助于擺脫當(dāng)前局部、應(yīng)急式的政策困境，也是養(yǎng)老事業(yè)健康發(fā)展的重要前提，更承載著人們對未來的信心。

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責(zé)任編輯：王 縉