特大型城市公共安全的巨大挑戰(zhàn)與戰(zhàn)略應(yīng)對

周漢民

導(dǎo)讀：鑒于已經(jīng)發(fā)生的各類公共安全事件，城市公共安全的責(zé)任重大。如何應(yīng)對時代的新變化、社會的新形態(tài)，做好特大型城市的安全管理和服務(wù)工作，則是上海后世博時代急需著力“破題”的管理核心。很大程度上，在城市基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計和建設(shè)中必須充分考慮未來的極限需求，著力提高物理空間的設(shè)計容量，重點區(qū)域和地段的市政設(shè)施建設(shè)應(yīng)采用開放式的、可變化的空間布局。

關(guān)鍵詞：特大型城市；公共安全；分級預(yù)警；法治建設(shè)

特大型城市的綜合管理關(guān)系千家萬戶，隨著上海人口規(guī)模持續(xù)擴大，對城市公共安全帶來巨大挑戰(zhàn)。城市公共安全責(zé)任重大，去年外灘踩踏事件及新近國外恐襲事件更是警醒我們要痛定思痛。如何應(yīng)對時代的新變化、社會的新形態(tài)，做好特大型城市的安全管理和服務(wù)工作，上海需要著力“破題”。

一、系統(tǒng)化視角下的特大型城市安全管理機制

（一）結(jié)合智慧城市建設(shè)，以信息技術(shù)推進公共安全即時預(yù)警

上海正在加快建設(shè)智慧城市，高性能計算、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)等技術(shù)水平均處于全國前列，全國網(wǎng)速排行第一。此外，從當(dāng)前大規(guī)模人流聚集時的特點看，手機攜帶率接近100%。因此，在重大節(jié)慶活動、大型會展場所、大規(guī)模文體與旅游活動等人流密集區(qū)域，應(yīng)結(jié)合視頻監(jiān)控、通訊設(shè)備基站服務(wù)人群分析、基于地理位置的大數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)實時監(jiān)測人群集聚程度，根據(jù)人群集聚的階段特征，設(shè)置對應(yīng)的危險等級，用電子信息屏顯示、手機即時推送、音響設(shè)備提醒等相結(jié)合的方式，對特定范圍內(nèi)的公眾及早提醒、實時顯示特定區(qū)域擁堵情況，即人群集聚區(qū)域的每個子區(qū)域內(nèi)，都標(biāo)注擁堵與危險等級。

（二）結(jié)合數(shù)據(jù)挖掘分析，以科學(xué)模型實現(xiàn)人流分級預(yù)警管控

建立重大節(jié)假日人流歷史數(shù)據(jù)庫，提前綜合各種因素進行預(yù)判分析，確立各種管理方案的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。啟動公共安全預(yù)警等級專項研究，重點是利用現(xiàn)代信息技術(shù)回顧、分析相關(guān)事件，尤其是運用大數(shù)據(jù)技術(shù)對事件本身、周邊環(huán)境及其他各項因素進行研究分析與充分挖掘，找出其中具有共性特征的規(guī)律性因素，運用現(xiàn)代研究手段建立客觀的災(zāi)難性事件誘發(fā)機制與誘發(fā)模型，并據(jù)此科學(xué)確定各項因素的風(fēng)險指數(shù)、公共安全檢查的優(yōu)先級和重點，從而有針對性地加強安全排查，并快速、科學(xué)地確定預(yù)警等級。同時，應(yīng)對流動人員短時間聚集在某一區(qū)域，對人流密度進行量化分級，并在分級基礎(chǔ)上進行相應(yīng)操作。

（三）結(jié)合管理機制創(chuàng)新，以部門聯(lián)動提高綜合管理能力

建立整合所有部門、市區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)動的公共信息服務(wù)平臺，結(jié)合當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變和信息化技術(shù)手段，整合各個政府部門及下屬機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、事業(yè)機構(gòu)的資源，并與相關(guān)的社會資源結(jié)合，把自身對公共安全的管理與服務(wù)功能充分整合、資源充分共享，集行業(yè)監(jiān)管、宣傳引導(dǎo)、統(tǒng)計分析、安全評估、事項咨詢、人才服務(wù)、其他專業(yè)服務(wù)等于一體，涵蓋事前、事中、事后的各管理環(huán)節(jié)有效連接，提升綜合管理和服務(wù)的水平。

（四）結(jié)合服務(wù)型政府建設(shè)，堅持以人為本防治懶政思維

隨著對政府工作問責(zé)的增加，要防止出現(xiàn)“多做多錯”的被動消極、得過且過的處事方式，防止形成放任自流的“懶政思維”。上海外灘踩踏事件的發(fā)生，和安保措施級別過低、力量配置不足有直接聯(lián)系。應(yīng)盡快梳理相關(guān)節(jié)假日安保措施的相關(guān)預(yù)案，形成節(jié)日安保措施和安保力量配置標(biāo)準(zhǔn)的地方性法規(guī)，避免人為地降低節(jié)日安保標(biāo)準(zhǔn)，確保安保力量的足額配置；應(yīng)梳理城市管理中的封閉式管理瓶頸，城市人流集中區(qū)域的道路建筑設(shè)計必須體現(xiàn)開放性原則，以最大限度提升空間容量。

（五）結(jié)合公共安全預(yù)警等級，以常態(tài)化機制強化公眾安全意識

把城市公共安全教育納入政府日常管理考核之中，通過公益廣告（比如防踐踏擁擠類的、地鐵逃生類的、火災(zāi)逃生類的等）、定期講座、演練等，提高民眾安全意識，強化日常安全教育。上海世博會期間，建立了一個較完備的應(yīng)急醫(yī)療體系，不僅進行急救技能的培訓(xùn)，還包括現(xiàn)代急診醫(yī)學(xué)理念、災(zāi)害醫(yī)學(xué)理念、急診醫(yī)療體系理念的培訓(xùn)。要借鑒世博會經(jīng)驗，形成應(yīng)對大客流事件的定期培訓(xùn)機制，特別是在學(xué)生安全課程里配備相應(yīng)的應(yīng)急課程和安全教育。

二、法制化視野下的特大型城市安全保障體系

（一）人防和技防的協(xié)同性與匹配性

上海去年外灘踩踏事件的發(fā)生，說明我們現(xiàn)有城市安全保障體系的可靠性和法制化還存在問題?，F(xiàn)有城市管理體制實行的是分工負(fù)責(zé)制，但各個層級之間缺乏互動和有機銜接，表現(xiàn)為什么情況下由街道負(fù)責(zé)、什么情況下由區(qū)級負(fù)責(zé)、什么情況下由市級負(fù)責(zé)，缺乏指標(biāo)引導(dǎo)體系和法定升級依據(jù)?！叭朔馈焙汀凹挤馈钡膮f(xié)同性和匹配性存在缺陷。面對特定時段、特定區(qū)域出現(xiàn)的特殊情況，缺乏相匹配的安全保障力量和技術(shù)手段，而過于謹(jǐn)慎和嚴(yán)格的行政管理，又壓抑了全社會參與節(jié)慶活動的主動性和積極性，導(dǎo)致生活娛樂資源的極度短缺和稀有，加大了人流聚集的不確定性和不均衡性。此外，我國現(xiàn)有義務(wù)教育體系中缺乏系統(tǒng)的風(fēng)險防范和急救知識技能的教育培訓(xùn)課程，導(dǎo)致群體性的風(fēng)險意識和救助能力的缺乏。

（二）監(jiān)控和估測的可控性與均衡性

鑒于已經(jīng)發(fā)生的公共安全事件，城市基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計和建設(shè)中必須充分考慮未來的極限需求，著力提高物理空間的設(shè)計容量，重點區(qū)域和地段的市政設(shè)施建設(shè)應(yīng)采用開放式、可變化的空間布局。根據(jù)現(xiàn)有“兩級政府，三級管理”體系，設(shè)立多級安保戒備等級。當(dāng)單位區(qū)域客流總量和密集度達(dá)到設(shè)定的指標(biāo)時，由值守者和監(jiān)控儀器共同發(fā)出安保級別升級報告，及時啟動相應(yīng)的安保程序升級。節(jié)慶活動既是民眾心理、文化、生活的客觀需要，又是城市經(jīng)濟生活的重要內(nèi)容，應(yīng)營造全社會積極參與節(jié)慶活動的良好氛圍，形成經(jīng)濟、文化、藝術(shù)、體育、娛樂等多元化活動載體，增加節(jié)慶客流的確定性、可控性、均衡性。因此，還要充分運用現(xiàn)代科技手段和技術(shù)，建立客流密集度指數(shù)和安保級別相對應(yīng)的“技防”監(jiān)控體系，以及中心城區(qū)以街道為單位建立節(jié)假日人流估測報告制度，同時建立常態(tài)化防災(zāi)防險培訓(xùn)和演練制度。

三、戰(zhàn)略性視野下的特大型城市安全防范策略

（一）全面開展排查，責(zé)任認(rèn)定，打造服務(wù)型政府

要以開展人口普查的力度來進行排查，避免走過場的形式主義。以2010年“世博會”經(jīng)驗為基礎(chǔ)（世博會發(fā)放市民大禮包的基礎(chǔ)就是實有人口排查，并在實踐中取得良好效果），以國際和國內(nèi)的規(guī)范為指導(dǎo)，科學(xué)排查，實事求是。排查之后，就要有責(zé)任認(rèn)定，權(quán)責(zé)明確，才能真正建立服務(wù)型政府形象。責(zé)任認(rèn)領(lǐng)，有助于分清責(zé)任邊界，也能看清楚盲點和空白在哪里，更有助于政府提高協(xié)調(diào)和服務(wù)能力。我們應(yīng)該跨前一步而不是退縮。各級公務(wù)員應(yīng)當(dāng)有十分明確的崗位職責(zé)，而且要消除部門與部門、崗位與崗位、人與人之間的“三不管”現(xiàn)象。

（二）開展全民教育，修訂法規(guī)，實現(xiàn)管治常態(tài)化

要汲取外灘事件教訓(xùn)，需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部高度重視，以身作則，帶頭抓安全問題。學(xué)習(xí)是一個重要環(huán)節(jié)，特別是應(yīng)急事件處置的常識，每個人都需要學(xué)一點急救、自救的“招數(shù)”，將安全意識深深烙在每個人的腦海中。此外，上海相關(guān)的地方立法還不夠，需要有緊迫感。公共場所人流量只是公共安全的一個方面，霧霾、水污染、土壤污染以及食品藥品問題、安全生產(chǎn)問題，都與老百姓生活息息相關(guān)，也都與城市公共安全緊密相連。針對這些問題，有的法規(guī)已經(jīng)不相適應(yīng)，有的則無法可依，上海需要對現(xiàn)有法規(guī)進行梳理，要廢掉一批、修改一批，也要新設(shè)立一批，法治建設(shè)力度應(yīng)大大加強，應(yīng)當(dāng)面面俱到，不留空白。僅以煙花爆竹為例，春節(jié)期間就應(yīng)嚴(yán)禁燃放煙花爆竹，這是特大型城市安全防范的一大抓手。應(yīng)積極借鑒國內(nèi)外城市公共安全管理法制與機制保障經(jīng)驗，制定相關(guān)規(guī)章制度和實施細(xì)則，實現(xiàn)特大城市公共安全常態(tài)管理法治化。

責(zé)任編輯：葉治安