尋找“放管結(jié)合”的均衡點：壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革研究

摘 要：十八屆三中全會首度提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，并清晰界定政府職責(zé)，即宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、保護環(huán)境。壟斷行業(yè)政府監(jiān)管①是重要的政府職能，在我國新興加轉(zhuǎn)軌的背景下，表現(xiàn)為對以前的嚴(yán)格管制的放松過程，又是新的監(jiān)管政策與制度的建立和實施過程，是推進法治政府建設(shè)、實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化進程中的重要一環(huán)。當(dāng)前必須完善壟斷行業(yè)政府監(jiān)管的法治環(huán)境，在法治基礎(chǔ)上以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橥黄瓶冢剿骱喺艡?quán)、放管結(jié)合的均衡點，根據(jù)不同行業(yè)、不同環(huán)節(jié)的壟斷性質(zhì)，確定不同的監(jiān)管目標(biāo)和措施，強化監(jiān)管能力、創(chuàng)新監(jiān)管模式、建立完善的監(jiān)管效果評價體系，使得政府監(jiān)管成為一項高效的政府治理工具。

關(guān)鍵詞：放管結(jié)合；均衡；壟斷行業(yè)；政府監(jiān)管

中圖分類號：F011 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）11-0074-03

一、問題的提出

對壟斷行業(yè)的政府監(jiān)管是市場經(jīng)濟國家的一項重要政府職能，主要是在自然壟斷和信息不對稱的領(lǐng)域，為了防止發(fā)生資源配置低效和確保利用者的公平利用，政府機關(guān)用法律權(quán)限，通過許可和認(rèn)可手段，主要采取行政審批的形式，對企業(yè)的進入和退出、價格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財務(wù)會計等有關(guān)行為加以規(guī)制，②實現(xiàn)社會福利的最大化。與西方政府監(jiān)管不同，我國壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的歷史進程中實施的。計劃經(jīng)濟時代，政府通過市場準(zhǔn)入限制、價格規(guī)制、數(shù)量限制等規(guī)制方式直接對微觀經(jīng)濟活動進行全面、深入的干預(yù)，指導(dǎo)和調(diào)控企業(yè)的經(jīng)濟活動。③壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革以來，我國基本建立了相關(guān)行業(yè)的政府監(jiān)管體系和若干行業(yè)法，走上了依法行政的軌道。但我國對壟斷行業(yè)的監(jiān)管還不成熟，存在規(guī)則實用性差、監(jiān)管過程不透明、監(jiān)管缺乏法律依據(jù)等諸多問題，與此同時，壟斷產(chǎn)業(yè)部分環(huán)節(jié)管制過多過嚴(yán)，市場競爭不足，產(chǎn)品和服務(wù)資費高，透明度低的問題仍然是社會反映強烈的熱點問題之一。現(xiàn)代監(jiān)管制度的建立，關(guān)鍵在于政府職能的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)“放松經(jīng)濟管制、加強社會性管制”的原則，大幅度減少政府對企業(yè)微觀活動的直接干預(yù)和自由裁量權(quán)。④

順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求，政府應(yīng)以自身職能轉(zhuǎn)變?yōu)橥黄瓶冢冒l(fā)揮政府作用，完善壟斷行業(yè)政府監(jiān)管的法治基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)規(guī)則公平、合理預(yù)期、自負(fù)其責(zé)、事后追懲的法治方式，放管結(jié)合、善治善管，從事前審批轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管，從微觀干預(yù)轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，從分配資源轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，從創(chuàng)造財富轉(zhuǎn)向創(chuàng)造環(huán)境，更好地發(fā)揮服務(wù)作用，還權(quán)于市場、放權(quán)于企業(yè)。切實把政府職能轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、保護環(huán)境上來，減少行政審批和公共權(quán)力對資源配置的主導(dǎo)，充分體現(xiàn)服務(wù)型政府和規(guī)制型政府要求。

二、我國壟斷行業(yè)政府監(jiān)管現(xiàn)狀和存在的主要問題

當(dāng)前亟待從我國壟斷行業(yè)政府監(jiān)管現(xiàn)狀出發(fā)，堅持問題導(dǎo)向，深入研究存在的主要問題，著力轉(zhuǎn)變政府職能、提高監(jiān)管效能。

（一）我國壟斷行業(yè)政府監(jiān)管現(xiàn)狀

1.政府監(jiān)管體系逐漸建立

通過逐漸放松進入和價格管制，我國壟斷行業(yè)政府監(jiān)管經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟時期的行政性管制到目前市場化監(jiān)管改革轉(zhuǎn)變的過程，政府監(jiān)管體系逐漸在壟斷行業(yè)建立起來，并初步形成了競爭性的市場結(jié)構(gòu)。以代表性壟斷行業(yè)監(jiān)管為例，如表1所示，中國電信業(yè)經(jīng)歷了從政企不分到引入競爭、多次拆分重組的過程，形成了中國電信、中國移動、中國聯(lián)通三家運營商的競爭格局，監(jiān)管機構(gòu)是工業(yè)和信息化部。中國電力產(chǎn)業(yè)在2002年電力體制改革后，形成發(fā)電側(cè)由五大發(fā)電公司⑤組成的發(fā)電市場競爭格局，以及供電側(cè)由國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩大電網(wǎng)公司組成的產(chǎn)業(yè)組織格局，并成立了監(jiān)管結(jié)構(gòu)即國家電力監(jiān)管委員會（以下簡稱“電監(jiān)會”）。中國民航業(yè)形成了中國航空、東方航空和南方航空三大航空企業(yè)和民營航空公司并存的競爭性市場結(jié)構(gòu)，監(jiān)管機構(gòu)是民航總局。我國證券市場初步建立起以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，集中監(jiān)管和市場自律相結(jié)合的市場監(jiān)管框架，并成立了監(jiān)管機構(gòu)即證券監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“證監(jiān)會”）。

2.逐漸走向依法行政的軌道

如表1所示，在壟斷行業(yè)監(jiān)管改革過程中，代表壟斷行業(yè)相繼頒布行業(yè)法，結(jié)束了壟斷行業(yè)政府監(jiān)管無法可依的歷史。隨著相關(guān)行業(yè)法律、法規(guī)及規(guī)章的逐步建立，中國壟斷行業(yè)政府監(jiān)管開始走向依法行政的軌道。

（二）存在的主要問題

1.政府監(jiān)管的法治環(huán)境尚不完善

放松進入和價格審批事項和創(chuàng)建監(jiān)管機構(gòu)后，我國壟斷行業(yè)政府監(jiān)管體系已經(jīng)基本建成，但相關(guān)的監(jiān)管法律和法規(guī)建設(shè)卻滯后于我國政府監(jiān)管的改革實踐。

（1）政府監(jiān)管缺乏立法依據(jù)

有些壟斷行業(yè)未出臺基本法，法律的缺失直接導(dǎo)致政府監(jiān)管的法治化、制度化程度低。即使已頒布的行業(yè)法，也由于立法的歷史背景和立法思想等方面的原因，實際上并沒有對市場經(jīng)濟條件下政府監(jiān)管的目的、原則、程序、基本方針和監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)限做出系統(tǒng)、有效的規(guī)定，⑦政府監(jiān)管缺乏法治基礎(chǔ)。如我國尚未出臺《電信法》，電信行業(yè)往往以政策文件的形式對改革過程進行規(guī)范，影響了監(jiān)管的透明性和可監(jiān)督性，制約了電信市場公平、公正、合理地開展競爭。已頒布行業(yè)法的，如我國《電力法》沒有就成本、收益的合理范圍做出明確的規(guī)定，導(dǎo)致我國輸配電環(huán)節(jié)沒有形成獨立的價格，是我國電力行業(yè)體制改革的主要難點所在。

（2）監(jiān)管機構(gòu)法律地位不明確

此外，西方國家壟斷行業(yè)政府監(jiān)管的一項重要經(jīng)驗是通過行業(yè)立法，授權(quán)專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)對壟斷行業(yè)依法行使監(jiān)管職能，從而保證監(jiān)管機構(gòu)法律上的獨立性。我國壟斷行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的法律地位不明確，難以保障依法獨立實施行業(yè)監(jiān)管。如《電力法》未明確國家電監(jiān)會的法律地位，電監(jiān)會成立以后，很多電力監(jiān)管職能仍分散于國家發(fā)改委、財政部、國資委等政府機構(gòu)。監(jiān)管職能的分散勢必造成監(jiān)管職責(zé)不清等問題，⑧不利于政府監(jiān)管職能的發(fā)揮。

（3）政府監(jiān)管過剩和監(jiān)管缺位并存

諸如電力發(fā)電、售電，電信長途和移動電話業(yè)務(wù)等競爭性環(huán)節(jié)存在政府進入、定價管制過嚴(yán)的問題，同時我國證券發(fā)行環(huán)節(jié)管制過多過嚴(yán)，上述現(xiàn)象不適應(yīng)壟斷行業(yè)技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)變化，不利于相關(guān)行業(yè)體制改革的持續(xù)推進。與此同時，在應(yīng)當(dāng)強化監(jiān)管的領(lǐng)域，如輸配電、本地電話業(yè)務(wù)等自然壟斷環(huán)節(jié)，以及證券新股發(fā)行中出現(xiàn)的造假行為、利益輸送、財務(wù)粉飾，以及各種破壞市場公平博弈特征的市場操縱行為的監(jiān)管、執(zhí)法力度不足，存在監(jiān)管缺位現(xiàn)象。

2.政府監(jiān)管工具單一

根據(jù)西方國家政府監(jiān)管改革經(jīng)驗，隨著壟斷行業(yè)的技術(shù)進步，某些行業(yè)或環(huán)節(jié)會表現(xiàn)出競爭性特征，如電力行業(yè)的發(fā)電和售電環(huán)節(jié)、電信行業(yè)的長途和移動通信業(yè)務(wù)等，對這些競爭性環(huán)節(jié)需要取消行政審批。與此同時，不宜于引入競爭的自然壟斷環(huán)節(jié)如輸電和配電環(huán)節(jié)、電信業(yè)本地通話服務(wù)則仍需要保留行政許可，這要求政府區(qū)分不同行業(yè)和不同環(huán)節(jié)采取不同的監(jiān)管工具，激勵和引導(dǎo)企業(yè)加大技術(shù)投入、提高生產(chǎn)效率。但當(dāng)前我國壟斷行業(yè)政府監(jiān)管工具較為單一，對激勵性監(jiān)管工具運用較少，監(jiān)管激勵性效應(yīng)不足。如搶占未來低碳經(jīng)濟制高點，我國電力行業(yè)亟待實施分布式發(fā)電和智能電網(wǎng)技術(shù)開發(fā)，但當(dāng)前我國電力定價模式缺乏科學(xué)性與合理性，突出表現(xiàn)在利潤基數(shù)的形成缺乏合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)，線性的定價模式缺乏對企業(yè)提高效率和改善經(jīng)營績效的激勵。我國電信行業(yè)開發(fā)也面臨類似的問題，開發(fā)下一代電信技術(shù)網(wǎng)是改變我國電信基礎(chǔ)設(shè)施落后的局面，提高網(wǎng)絡(luò)帶寬、降低電信服務(wù)價格的必然要求，但我國現(xiàn)行的定價基本方法是合理回報定價，利潤率的確定缺乏依據(jù)，對運營商激勵效能不足。

3.政府監(jiān)管能力不足

政府監(jiān)管能力不足是提高壟斷行業(yè)政府監(jiān)管效能的主要障礙，一方面表現(xiàn)在監(jiān)管機構(gòu)和壟斷企業(yè)之間的信息不對稱問題，如我國電力行業(yè)監(jiān)管的主要難點是電價監(jiān)管，由于歷史成本數(shù)據(jù)的缺失、輸配售一體化體制下公共成本分?jǐn)偟睦щy以及專業(yè)監(jiān)管人才的匱乏，電力企業(yè)比監(jiān)管機構(gòu)擁有明顯的信息優(yōu)勢，使得監(jiān)管者很難掌握電力企業(yè)的真實成本信息而進行有效定價。另一方面表現(xiàn)在政府事中事后監(jiān)管能力不足，簡政放權(quán)后政府監(jiān)管的重點后移，后端監(jiān)管能力不足的現(xiàn)象必須改變。如我國證券行業(yè)將取消股票發(fā)行上市審批制度，實施注冊制改革，但當(dāng)前監(jiān)管方式基本停留在手工階段，電子取證等科技監(jiān)管手段尚未充分運用，監(jiān)管信息分散化、碎片化，⑨不利于發(fā)揮事中事后監(jiān)管的風(fēng)險控制和事后懲戒作用。

三、壟斷行業(yè)政府監(jiān)管改革的主要方向

（一）依法監(jiān)管

我國政府監(jiān)管改革歷程是在逐步放松嚴(yán)格的進入和價格審批的基礎(chǔ)上，逐漸構(gòu)建法治基礎(chǔ)的過程。今后的改革中應(yīng)當(dāng)更多地借鑒國外政府監(jiān)管的成功經(jīng)驗，以監(jiān)管立法為先導(dǎo)工作，明確政府監(jiān)管的范圍、監(jiān)管依據(jù)和明確的實施程序，從夯實法治基礎(chǔ)層面為實現(xiàn)我國壟斷行業(yè)的簡政放權(quán)、有效監(jiān)管的動態(tài)均衡奠定重要的基礎(chǔ)。

1.制定、完善壟斷行業(yè)法，夯實政府監(jiān)管的法治基礎(chǔ)

我國壟斷行業(yè)改革已經(jīng)進入攻堅階段，壟斷行業(yè)涉及面廣，是一項復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，亟待夯實政府監(jiān)管的法治基礎(chǔ)。當(dāng)前應(yīng)抓緊修改和完善已經(jīng)頒布的行業(yè)法，如《電力法》、《民用航空法》、《證券法》、《鐵路法》等。加快新的行業(yè)立法，包括《電信法》等。以規(guī)制立法為先導(dǎo)從而使規(guī)制改革有法可依，通過法律來界定政府的職能與改革實施程序，從法律層面規(guī)范壟斷行業(yè)發(fā)展。對于可以由市場實現(xiàn)資源配置的競爭性環(huán)節(jié)，可減少一批行政許可事項，取消部分限制性、禁止性規(guī)定，同時充分發(fā)揮監(jiān)管部門的作用，回應(yīng)社會關(guān)切、強化監(jiān)管執(zhí)法和法律責(zé)任。同時要根據(jù)變化的行業(yè)特征適時地對監(jiān)管政策做出調(diào)整，引導(dǎo)企業(yè)的健康發(fā)展。

2.明確監(jiān)管機構(gòu)的法律地位

首先明確政府、壟斷企業(yè)和監(jiān)管機構(gòu)三者在政府監(jiān)管體系中的相應(yīng)職能和責(zé)任，必須確保監(jiān)管機構(gòu)獨立于政府和壟斷企業(yè)的相關(guān)決策職能之外。同時探索建立政府監(jiān)管權(quán)力清單制度，明確政府監(jiān)管的權(quán)力實施范圍和監(jiān)管流程，推進依法行政、依法監(jiān)管。

3.監(jiān)管改革于法有據(jù)

在行業(yè)立法中應(yīng)根據(jù)壟斷行業(yè)及各環(huán)節(jié)的技術(shù)特征，對可引入競爭的環(huán)節(jié)和需保持政府行政許可的環(huán)節(jié)進行科學(xué)的分類，在競爭性環(huán)節(jié)減少一批行政許可事項，取消部分限制性、禁止性規(guī)定，同時強化事中事后監(jiān)管執(zhí)法和法律責(zé)任。在自然壟斷環(huán)節(jié)采取適合的政府監(jiān)管工具，營造競爭環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)強化科技創(chuàng)新、提高產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)效率。做到重大改革于法有據(jù)，推動行政監(jiān)管向依法監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

（二）豐富政府監(jiān)管工具箱

在梳理壟斷行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)和自然壟斷環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變政府職能、提高監(jiān)管效能要改變政府監(jiān)管工具單一的局面，創(chuàng)新監(jiān)管手段，根據(jù)監(jiān)管領(lǐng)域的特點安排具體的監(jiān)管手段和方式，⑩豐富政府監(jiān)管工具箱。首先，對于競爭性的業(yè)務(wù)，如發(fā)售電環(huán)節(jié)、長途和移動通訊，要在簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上，充分運用負(fù)面清單工具創(chuàng)建公平競爭的市場環(huán)境，強化事中事后監(jiān)管、凈化市場秩序和引導(dǎo)市場行為。對于不宜引入競爭的自然壟斷環(huán)節(jié)，要大力采取激勵性監(jiān)管工具，如模仿競爭機制的特許權(quán)投標(biāo)、區(qū)域標(biāo)尺競爭及拍賣機制等，價格監(jiān)管方面可采取激勵性的上限價格監(jiān)管等，激勵壟斷企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量和生產(chǎn)效率，實現(xiàn)健康和可持續(xù)的發(fā)展。

（三）強化政府監(jiān)管能力

在政府監(jiān)管實踐中，要采取新的監(jiān)管技術(shù)和思路，盡量減少信息不對稱帶來的劣勢，強化政府事中事后監(jiān)管能力、提高監(jiān)管效能。如運用大數(shù)據(jù)處理技術(shù)，依托日常監(jiān)管中形成的壟斷行業(yè)質(zhì)量、成本、價格和收益等數(shù)據(jù)，建立科學(xué)的數(shù)據(jù)分析模型，開展大數(shù)據(jù)監(jiān)管實踐。特別是在證券行業(yè)，可以采取大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，監(jiān)控、收集、分析市場數(shù)據(jù)，預(yù)警異常的市場交易行為，實現(xiàn)精準(zhǔn)的現(xiàn)代化監(jiān)管，提高執(zhí)法精度和效率，全面提高監(jiān)管效能。

（四）強化社會性監(jiān)管

根據(jù)發(fā)達國家政府規(guī)制改革的經(jīng)驗，放松規(guī)制和實施激勵性規(guī)制政策往往帶來產(chǎn)品質(zhì)量下降的風(fēng)險，政府管制缺位也會引發(fā)風(fēng)險，如使得原本壟斷行業(yè)內(nèi)生性的公共產(chǎn)品屬性被破壞，{11}政府應(yīng)當(dāng)強化社會性監(jiān)管，加強壟斷行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，切實保障普遍服務(wù)。另一方面，應(yīng)當(dāng)積極引入社會這一治理維度，鼓勵廣泛的社會參與，如建立更為完善的壟斷行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價格的聽證會制度，以及在信息不對稱的領(lǐng)域如證券業(yè)加強證券業(yè)協(xié)會等自律組織建設(shè)，從社會廣泛參與的角度提高政府監(jiān)管的效能。

（五）建立完善的監(jiān)管效果評價體系

目前，我國還沒有建立完善的監(jiān)管效果評價制度，缺乏系統(tǒng)、統(tǒng)一的監(jiān)管效果評價方法，{12}實現(xiàn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合的高效政府監(jiān)管體系客觀上要求建立完善的監(jiān)管效果評價體系，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)體系客觀全面地對壟斷行業(yè)政府監(jiān)管的成效進行評價，并采取適當(dāng)?shù)姆治黾夹g(shù)研究影響政府監(jiān)管效果的各種因素及其作用機制等，為完善政府監(jiān)管體系、壟斷行業(yè)體制改革提供必要依據(jù)。

注 釋：

①文獻中監(jiān)管又稱為規(guī)制或管制。

②〔日〕植草益，朱紹文，胡欣欣，等.微觀規(guī)制經(jīng)濟學(xué)[M].中國出版社，1992.27.

③⑦張紅鳳，楊慧，等.西方國家政府規(guī)制變遷與中國政府規(guī)制改革[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2007.4，381.

④{12}肖興志，齊鷹飛.郭曉丹，等.中國壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制效果的實證研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2010.8，8.

⑤中國華能集團公司，中國大唐集團公司，中國華電集團公司，中國國電集團公司，中國電力投資集團公司。

⑥2013年3月，為統(tǒng)籌推進能源發(fā)展和改革，加強能源監(jiān)督管理，國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案將國家能源局、國家電監(jiān)會的職責(zé)整合，重新組建國家能源局。

⑧王含春.自然壟斷產(chǎn)業(yè)價格規(guī)制改革研究[D].北京交通大學(xué)博士論文，2011.17.

⑨肖鋼.推進股票發(fā)行注冊制改革 探索事中事后監(jiān)管機制[N].證券時報，2015-1-16（4）.

⑩楊偉東.行政監(jiān)管模式變革[J].廣東社會科學(xué)，2015（1）.

〔11〕雷德雨.我國深化政府規(guī)制改革的理論依據(jù)、行業(yè)經(jīng)驗和政策選擇[J].中共貴州省委黨校學(xué)報，2014（1）.

（責(zé)任編輯 徐陽）