轉移支付形式會影響地方政府的收支行為嗎？——理論研究和經驗分析

楊龍見，徐琰超，尹 恒

（1.北京大學 光華管理學院，北京 100871；2.云南大學 經濟學院，云南 650091；3.北京師范大學 經濟與工商管理學院，北京 100875）

一、引 言

財政分權是理解轉型期中國社會經濟現(xiàn)狀的重要制度背景，分權日益凸顯了地方政府在縱向結構中的地位和作用，形成了推動地區(qū)經濟乃至中國經濟發(fā)展的激勵機制（Qian和Weingast，1996；張晏和龔六堂，2005；周黎安，2007）。然而，財政分權下的利益紛爭也引致了愈演愈烈的地方政府財政競爭。無論是收入還是支出的調整，都會從區(qū)域間的財政競爭影響到整個國家的經濟走向甚至社會秩序。過度的地方保護、扭曲的稅收競爭、膨脹的政府規(guī)模以及頻發(fā)的土地沖突事件都與分權下的地方政府收支行為有著莫大的關系（沈坤榮和付文林，2006；王永欽等，2007；張軍和高遠，2007；郭慶旺和賈俊雪，2009）。于是，校正地方政府的激勵機制、規(guī)范地方政府尤其是省級以下政府的收支行為，成為中央政府亟須解決的一項重大問題。轉移支付作為中央政府的一項重要政策工具，在保障基層財力、促進公共服務均等化和落實國家民生政策方面發(fā)揮了重要的歷史作用；同時，從引導地方政府行為來看，也理應是一種有效的地方政府治理手段。隨著財政體制改革的深化，逐漸形成了完善轉移支付制度的共識。①例如，2010年國務院部署了推進縣級財力保障機制建設，制定了“保工資、保運轉、保民生”的政策目標；黨的十八屆三中全會提出深化財稅體制改革的要求；2014年1月10日，財政部下發(fā)的《深化財稅體制改革，調整完善縣級基本財力保障機制》中明確提到，“完善省以下財政體制和轉移支付制度，……優(yōu)化財力分布格局，……為根本解決縣級財政困難問題創(chuàng)造條件”?？梢灶A見，財力與事權匹配思路下的轉移支付將扮演著越來越重要的角色。中國縣級政府的區(qū)域發(fā)展很不平衡，對來自上級轉移支付的依賴性更大，同時又承載著廣大居民基本公共物品的供給責任。因此，從理論和經驗上研究縣級政府轉移支付的收支效應，從而最小化轉移支付對地方政府收支決策的負面影響，對中國具有特殊的現(xiàn)實意義。

中國自分稅制改革以來，政府間財政關系經歷了財力集中、支出分權的變化過程。這種財權、事責的不匹配，為轉移支付制度的出臺奠定了現(xiàn)實基礎，甚至于在某些年份，中央給予省的轉移支付平均規(guī)模一度超過了50%。雖然省級以下財政關系的調整權留給了地方，各省的“?。兀ㄊ校h”間財政關系也是簡單地模仿上級政府，很多政府間的支出責任卻沒有明確的劃分，這是日后轉移支付規(guī)模大、形式日益復雜的直接動因：一方面，在實踐中，地方各級政府對支出責任互相推諉，妨礙了公共物品的有效提供；另一方面，受稅基競爭的影響，地方政府間掀起了基礎建設的熱潮，出現(xiàn)了生產性支出偏向問題（Li和Zhou，2005；尹恒和朱虹，2011），導致教育、醫(yī)療、社會保障等軟性公共物品的缺失（喬寶云等，2005；丁菊紅和鄧可斌，2008），有違中央政府公共財政轉型的理念。為解決基層政府財力不足、軟性公共物品缺失等日益凸顯的問題，中央政府給予地方政府大規(guī)模、多樣化的轉移支付；然而，這種格局也同時改變了地方政府的收入與支出激勵。如果財政入不敷出與轉移支付的類型和規(guī)模是掛鉤的，那么，地方政府普遍存在的財政窘況很可能與目前的轉移支付制度有關，進而阻礙財政資源的有效分配和公共職能的發(fā)揮。那么，大規(guī)模和多樣化的轉移支付是否會對地方政府收支行為產生影響？

理論上，在無其他動機的情形下，轉移支付只會使地方政府的預算約束線發(fā)生平移，并不會扭曲地方政府的收支決策。Bradford和Oates（1971）認為來自上級政府的補助與地方政府的收入沒有區(qū)別，原因在于不同類型的收入是可“替代”的。因此，地方政府對于自有收入與一次性補助有著相同的支出傾向，這種現(xiàn)象被稱為“面紗假說”，即來自上級的轉移支付可以等價為中央政府的稅收折扣。也有學者認為轉移支付不存在“替代性”，轉移支付會完全轉化為政府的額外支出，即轉移支付對地方政府的支出效應大于自有收入的效應（Hines和Thaler，1995；范子英和張軍，2010）。有研究發(fā)現(xiàn)，均等化轉移支付反而會導致更高的稅率（Sam，1998；Kothenburgen，2002）。Smart（2007）對這一現(xiàn)象進行了解釋，他認為當?shù)胤秸岣叨惵蕦е露愒赐饬髋c財力減少時，均等化的轉移支付制度會導致該地區(qū)得到更多的財政補貼，即轉移支付制度實際上是造成了稅率的提高。可是，Leith和Lewis（2013）發(fā)現(xiàn)，地方人均轉移支付的增加將降低地方稅收征管效率，地方政府將轉移支付看作免費品，轉移支付制度設計不能對地方政府形成有效激勵。我國學者基于省一級的研究發(fā)現(xiàn)，總量轉移支付會抑制地方政府的稅收努力程度（平新喬和白潔，2006；張恒龍和陳憲，2007）。實際上，轉移支付并非嚴格外生的，而且地方政府對不同類型的轉移支付的反應也存在差異。Rodden（2003）認為，中央和地方在財政領域的序貫博弈使地方政府產生了預算軟約束問題，尤其是在均等化轉移支付的動態(tài)博弈中，地方政府作為“先行者”首先決定收支策略，而作為“跟隨者”的中央政府通過財政補貼達到財政均等化的目的。此外，以GDP為中心的考核制度會激發(fā)地方政府利用稅務部門稅收征管“松緊度”進行財政競爭（郭杰和李濤，2009；楊龍見和尹恒，2014），從而擴大了預算軟約束的效應。在這一格局下，預算軟約束問題與財政競爭產生的外溢效應交織在一起，使財政垂直不平衡對地方政府收支行為的扭曲變得更為明顯（汪沖，2014）。Koethenbuerger（2011）的研究表明，地方政府的占優(yōu)化行為既可以是過度支出，又可以降低籌資水平。

總之，無論是支出還是收入決策，轉移支付對地方政府行為的影響還沒有定論。首先，不同層級的政府在經濟周期中具有不同的行為激勵（Andrew Abbott，2012），很多學者把視角都集中在省一級水平，而缺乏對中國縣級政府行為的觀察。其次，依據(jù)平等和效率原則，目前的轉移支付制度大體可分為一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還三類，不同類型轉移支付對地方政府收支決策的影響可能是不同的。現(xiàn)有文獻對此缺乏系統(tǒng)比較。有鑒于此，本文以稅收競爭框架為基礎，從理論和實證兩個層面，對我國資本自由流動條件下不同類型轉移支付與地方政府收支行為之間的關系進行了系統(tǒng)的研究。其主要貢獻體現(xiàn)在以下三個方面：一是構建了理論模型，闡述了在稅基流動格局下，不同類型轉移支付對地方政府財政決策產生的影響；二是研究視角聚焦到了縣級政府層面，豐富了轉移支付制度的研究；三是同時考察了地方政府的收支，為轉移支付如何影響地方政府的財政決策提供了更全面的證據(jù)。本文余下內容安排如下：第二部分是轉移支付對地方政府收支決策的理論分析；第三部分是計量模型和數(shù)據(jù)介紹；第四部分是實證結果；第五部分是總結性評論。

二、轉移支付對地方政府收支決策的理論分析

我們借鑒Zodrow和Mieszkowski（1986）的分析框架，在資本完全流動的條件下，融入中國特殊的財政分權制度，研究政府間轉移支付對地方政府收支決策的影響。

模型分析分為四個部分：首先，介紹各個經濟主體面臨的經濟環(huán)境；其次，考慮廠商決策，廠商在給定生產函數(shù)、私人資本回報率和資本稅稅率的條件下最大化利潤，決定資本雇傭量；第三，考慮消費者的決策，得到消費者的間接效用函數(shù)；最后，地方政府在給定轉移支付和財政分權的條件下，決定稅率和公共支出規(guī)模。

（一）經濟環(huán)境。

假設國家內部存在n個地方政府，每個地方政府內的轄區(qū)居民擁有相同數(shù)量的資本稟賦，資本可以完全自由流動。①資本可以完全流動的含義在于私人可以將資本投資于任何地區(qū)的任何企業(yè)，并且資本流動的成本為0。勞動力是附著在土地上的不可流動生產要素。每個轄區(qū)的企業(yè)不僅需要資本這樣的流動性要素，還需要其他固定在土地上的非流動性要素（如土地、勞動力等）。企業(yè)實現(xiàn)生產之后，支付給私人資本回報，繳納政府稅收，并且將剩余的租金（利潤）平均分配給地區(qū)的每一個居民。②我們可以將此看成地區(qū)居民平均擁有地區(qū)企業(yè)的股份，通過勞動力和資本入股，在廠商獲得利潤之后，本地居民平均分配租金，即獲得“股份紅利”。每一個地區(qū)只有一個生產廠商，且所有生產廠商生產的產品均為同質，商品可以自由流通。地方政府負責對本地區(qū)企業(yè)所使用的資本進行征稅，并決定稅率τ。③現(xiàn)實中，地方政府沒有稅收立法權，但會利用稅收征管空間影響實際稅率（高培勇，2006；周黎安等，2011）。資本稅由中央政府和地方政府共享，中央政府的分成比例為1－θ，負責轉移支付。地方政府根據(jù)自有財政收入和中央的轉移支付進行支出決策以最大化地區(qū)居民的福利。

（二）廠商行為。

假設廠商的生產函數(shù)為：

其中，K表示廠商使用的資本，L表示廠商雇傭的勞動力，A表示地區(qū)所擁有的土地等固定生產要素。除此之外，我們還假設生產函數(shù)是規(guī)模報酬不變的，且滿足以下新古典生產函數(shù)的假設前提：

在經濟環(huán)境中，假設除資本之外的生產要素都是固定的，為了方便分析，將非流動性要素標準化為1，并且將式（1）中的總量生產函數(shù)轉化為人均生產函數(shù)形式：

由于資本可完全自由流動，假設私人的資本邊際回報為常數(shù)ρ。廠商所面臨的問題可以歸納為通過選擇資本雇傭量以最大化企業(yè)利潤：

對上述問題（P1）求一階條件，可以得到：

根據(jù)上述一階條件，我們可以得到企業(yè)對資本的需求函數(shù)（隱函數(shù)）為：

將式（4）兩邊同時對稅率τ求導數(shù)，可以得到：

根據(jù)式（2），我們可以知道f″k（）＜0，從而得知：隨著某一地區(qū)稅率的不斷提高，該地區(qū)企業(yè)對資本的需求水平持續(xù)下降。

（三）消費者行為。

根據(jù)經濟環(huán)境的描述和上面的廠商分析，我們可以知道：當生產廠商完成生產之后，將ρkρ＋τ（）支付給投資者，將τkρ＋τ（）的稅收繳納給政府，剩余的利潤（租金）平均地分配給地區(qū)居民。從而i地區(qū)代表性居民的收入水平為：

其中，f（ki）－（ρ＋τ）ki表示本地居民從地區(qū)企業(yè)所獲得的利潤分紅，即除資本回報之外的不可流動性要素的回報水平 表示私人的資本回報。值得注意的是，無論地區(qū)居民是否投資于本地區(qū)的企業(yè)，都將獲得資本回報。

假設居民的效用函數(shù)為：

其中，ci表示i地區(qū)消費者的消費量，gi表示地方政府提供的公共物品。由于我們設定的模型為靜態(tài)，消費者不存在儲蓄行為，因此理性消費者會將自己的收入完全用于消費，滿足如下等式：

通過式（8）和式（9），可以得到消費者的間接效用函數(shù)為：

（四）政府行為。

地方政府在保持政府預算約束平衡的條件下，最大化地方居民的福利水平。根據(jù)經濟環(huán)境中中央和地方財政分權的描述，可以知道地方政府的自有收入為θτik（ρ＋τi），中央政府從i地區(qū)分得的稅收為（1－θ）τik（ρ＋τi）。中央政府從所有地方政府分享收入分成后，通過轉移支付的方式重新分配給地方政府。為了使分析更加細致且符合中國現(xiàn)實，我們將轉移支付分為一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還。由于這三種轉移支付所產生的制度背景與承載的功能各不相同，下面我們根據(jù)這三類轉移支付的基本特征分別進行描述。

中央對一般性轉移支付的支出用途和方向沒有明確的規(guī)定，地方政府雖然可以自由支配，但是無法在年初進行預算時將此類轉移支付準確計算出來。專項轉移支付由中央政府規(guī)定用途，地方政府不能夠自由使用。稅收返還類似于地方政府的自有財政收入，1994年分稅制改革之初，中央就明確規(guī)定了稅收返還的計算方法，稅收返還在很大程度上依賴于地方政府上繳給中央的財政收入，如果上繳數(shù)額較多，那么返還數(shù)額也相應較多。

假設地方政府的約束條件為：

式（11）中的Ti表示一般性轉移支付；η（0＜η＜1）刻畫了稅收返還的比例，即i地區(qū)上繳給中央的稅收為（1－θ）τik（ρ＋τi），中央將其中的份額η返還給地方政府。在有專項轉移支付的條件下，地方政府的目標函數(shù)變?yōu)椋?/p>

其中，Si表示中央政府的專項轉移支付。①專項轉移支付一般是中央政府對地方特定公共物品的供給，且并不能夠被地方政府預期，因此可以假設其不在地方政府預算約束內，但可以進入本地消費者的效用函數(shù)。本文主要考慮專項轉移支付對支出總量和稅率的影響，因此式（12）的假定是合理的。地方政府在約束條件式（11）下，最大化式（12）。此問題的一階條件為：

通過式（13）可以知道，0＜θ＋η（1－θ）＜1（由于0＜η＜1）。根據(jù)式（6），可知k′＜0。從而得到：

式（14）表明，在資本自由流動的狀態(tài)下，如果地方政府提高稅率導致資本外流，那么將引起產出和消費水平下降；如果降低稅率則會導致政府財政支出低于最優(yōu)水平。因此，最優(yōu)狀態(tài)下的稅率保證了私人消費與政府財政支出的邊際效用相等。

（五）比較靜態(tài)分析。為便于計算和比較分析，我們對效用函數(shù)和生產函數(shù)進行常規(guī)性的設定。假定居民的效用函數(shù)為可加可分的擬線性效用函數(shù)：

其中，α為居民對政府支出偏好的參數(shù)。生產函數(shù)設定為柯布－道格拉斯函數(shù)形式，資本產出彈性為φ，滿足0＜φ＜1。人均生產函數(shù)為：

將上述結果代入式（7）和式（9），可以得到：

地方政府的預算約束式（11）變?yōu)椋?/p>

將式（17）至式（19）代入式（13），可以得到：

將式（20）兩邊分別對Ti、Si、η求導數(shù)，可以得到：①具體推導過程見附錄。

由此可以得到如下定理：

定理一：隨著一般性轉移支付和專項轉移支付的增加，地方政府設定的實際稅率將下降；而隨著稅收返還的增加，地方政府設定的實際稅率反而上升。

定理二：隨著一般性轉移支付和專項轉移支付的增加，地方政府設定的支出總量將上升；隨著稅收返還的增加，地方政府的支出總量也將上升。

三、數(shù)據(jù)、變量和計量模型

（一）數(shù)據(jù)來源。

本文所有的財政數(shù)據(jù)來源于各年《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》，社會經濟數(shù)據(jù)來源于《中國縣（市）社會經濟統(tǒng)計年鑒》。市轄區(qū)政府與農村縣政府雖然行政級別相同，但在職能上差別很大，市轄區(qū)是以城市管理和服務為主，農村縣是以管理農村以及向農村居民提供公共服務為首要責任。因此，本文的討論限制在2001－2006年的農村縣（包括縣級市），不包括地級市以上的轄區(qū)。②縣級政府層面的社會經濟數(shù)據(jù)始于2001年，《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》數(shù)據(jù)更新到了2009年，但是財政數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑自2007年起有了較大變化，2008年和2009年更是缺乏分類的財政收入數(shù)據(jù)。囿于數(shù)據(jù)，文章最終采用了2001－2006年縣級面板。這也是目前國內關于縣級財政研究中常用的樣本區(qū)間。我們通過百度百科逐一查找每一個縣的行政規(guī)劃歷史變動情況，將它們分為3種情況進行處理。③第一種情況：名稱變更或者行政隸屬關系變化，但縣級單位行政轄區(qū)無實質變化，我們把這樣的縣級單位視為同一地區(qū)；第二種情況：名稱無變化，但縣級單位行政轄區(qū)發(fā)生實質改變，我們將這種情形視為不同地區(qū)，原編碼中止，設立新編碼；第三種情況：名稱變化，縣級單位行政轄區(qū)也發(fā)生實質改變，我們也將原編碼中止，設立新的編碼。此外，出于行政體制的考慮，我們刪除了直轄市、西藏自治區(qū)以及海南共6個省的樣本，刪除了全國范圍內的副地級縣市樣本。

（二）變量選取。

地方政府的收支行為包括支出規(guī)模和稅收努力程度。不少文獻采用人均財政支出水平來衡量政府支出規(guī)模（李永友和沈玉平，2009；范子英和張軍，2010），然而，這不僅會產生用“增長解釋增長”的問題，而且會因為變量的波動性較大，導致估計結果容易受到極端值的影響。因此，我們采用政府總支出占GDP的比重來度量政府規(guī)模（Rodrik，1998）。中國自改革開放以來，中央政府幾乎擁有所有稅種的立法權、解釋權和修訂權，而且分稅制改革后，中央政府增設了國稅局，用來征收中央稅種和共享稅收，這意味著地方政府通過調整稅率來降低稅負的空間非常小（范子英和張軍，2010）。鑒于地方政府在管轄區(qū)內稅收政策比較靈活的稅種上反應比較靈敏，我們選擇城市維護建設稅為研究對象，用城市維護建設稅占GDP的比重來度量本地政府的稅收努力程度。相對于其他稅種，城市維護建設稅代表政府稅收行為具有以下根據(jù)：其一，城市維護建設用稅屬于地方政府稅種，且地方政府擁有稅收征管權力；其二，稅率范圍有彈性，免稅政策比較靈活；①城市維護建設稅根據(jù)納稅人所在地的不同，分為1%、5%和7%三檔，同時可以根據(jù)從業(yè)人員、從業(yè)時間、營業(yè)范圍、營業(yè)機構等不同而有選擇地減免，比如下崗失業(yè)人員從事個體經營者、新辦服務型和商貿企業(yè)3年內免征，銷售“非典”捐贈物資免征，轉制科研機構自用土地5年內免征，機關后勤服務收入從2001－2005年免征，等等。其三，在地方財力構成中的比重較小。在樣本考察期間，城市維護建設稅占地方預算收入的4.6%，“船小好調頭”，該稅種對轉移支付的規(guī)模和結構會更加敏感。

1.自變量。依據(jù)李永友和沈玉平（2009）、范子英和張軍（2010和2013）的做法，我們采用人均值度量各轉移支付變量，包括轉移支付總量、一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還。②轉移支付科目繁多，2006年一級科目就有20多種，其中很多一般性轉移支付也帶有“定向支出”性質，如農村義務教育補助雖然不屬于專項轉移支付，但其具有特定的支出范圍。為更好地區(qū)分轉移支付類別，我們采用財政科目中的“一般性資金補助”衡量一般性轉移支付，科目中的“專項資金補助”代表專項轉移支付，“消費稅和增值稅稅收返還”與“所得稅基數(shù)返還”的加總代表稅收返還。

2.控制變量。我們考慮了經濟發(fā)展情況、人口結構情況和其他反映支出特點的指標。經濟發(fā)展情況包括人均GDP水平、第一產業(yè)比重和第二產業(yè)比重。人口結構情況包括人口密度、農村人口比例?？紤]到不同縣之間的異質性和財政支出動機，我們還控制了其他一些社會指標，包括小學人數(shù)比例、初中人數(shù)比例、每萬人床位數(shù)、城鄉(xiāng)居民人均儲蓄存款余額等。

需要說明的是，以往研究中提到的GDP平減指數(shù)僅能消除時間序列上價格波動的影響，并不能消除地區(qū)間價格水平差異帶來的生活成本差別。我們根據(jù)Brandt和Holz（2006）構建的一套物價水平調整指數(shù)對相關的名義變量進行平減，其中，2005－2006年的平減指數(shù)按照Brandt的物價水平調整方法，根據(jù)當年的CPI外推得到。表1給出了所用變量的統(tǒng)計性描述。

表1 變量的統(tǒng)計性描述

續(xù)表1 變量的統(tǒng)計性描述

（三）計量模型。

本文采用的基礎模型如下：

其中，yit為政府規(guī)模或者稅收努力程度，Trit代表各種類型的轉移支付變量，Xjt為其他控制變量；μi代表縣的固定效應，用來控制各縣不易被觀測且不隨時間變化的因素；vt是時間虛擬變量，代表了宏觀政策等時變效應；εit是隨機誤差項，假定E（εit）＝0。

我們采用了兩種不同的估計方法。首先，我們采用了常規(guī)固定效應估計方法，該方法通過差分剔除了不隨時間變化的不可觀測因素。但如果存在隨時間變化的不可觀測因素，該模型就無法有效地處理計量方程中的內生性問題。比如，政府收支行為會受到一些觀測不到的異質性因素影響，一個地區(qū)的政府收支行為往往與當?shù)厣鐣幕⒘曀椎纫蛩叵⑾⑾嚓P。固定效應可以剔除這些無法測度的因素。其次，我們采用了動態(tài)面板的估計方法，主要是基于兩方面的考慮：一是在考察轉移支付對政府支出規(guī)模的影響時，必須要正視的現(xiàn)實是中國財政預算中“基數(shù)＋增長”的傳統(tǒng)，①一方面，財政支出中存在支出慣性，即以前的支出對當期的支出存在影響。這也符合中國的預算傳統(tǒng)，地方政府的預算通常以上一年的實際支出水平為基數(shù)，外加一個額外的增長率，也即我們經常聽到的“基數(shù)＋增長”的預算方法。這會導致本年度的政府支出規(guī)模與上一年度高度相關。另一方面，在我國缺乏一套行之有效的認定“應收盡收”的標準和能夠約束稅務機關行為的制度，各級政府一直通過“稅收計劃”來促使稅務部門提高征稅能力和稅收努力，這種稅收計劃導致地方政府在稅收方面也存在“基數(shù)＋增長”的方式，如在稅源充足即納稅能力強的地區(qū)，稅務部門在完成稅收任務后，為避免抬高未來稅收計劃基數(shù)，往往采取消極征稅政策；在稅源不充足即納稅能力弱的地區(qū)，稅務部門會加大稅收努力來完成上級部門制定的稅收計劃。這會導致本年度的稅率與上一年度高度相關。本期的收支行為與上期政府收支的關聯(lián)較大，如果忽略這種因素會對我們的估計產生偏誤；二是同期的轉移支付可能與政府收支決策互為因果?；诖?，我們把基礎模型設置如下：

其中，yit－1為政府規(guī)模或者稅收努力程度的滯后一期。將式（22）看成是一個動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型，采用系統(tǒng)GMM對其進行估計將會更加精確（Arellano和Bond，1991；Blundell和Bond，1998）。

四、實證結果分析

根據(jù)以上討論，我們首先采用固定效應估計方法對式（21）進行估計。表2考察的是轉移支付對政府支出行為的影響。列（1）中，總量轉移支付對地方政府支出存在正向影響，這表明轉移支付將導致縣級政府支出規(guī)模的擴大。進一步地，我們細分了轉移支付類型，估計結果見列（2）－列（4）：一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還對地方政府支出規(guī)模的影響顯著為正，而且地方政府的支出決策對不同類型轉移支付的反應存在較大差異，專項轉移支付的支出效應最大，稅收返還次之，一般性轉移支付的支出效應相對較弱。

表2 政府支出的固定效應模型

表3列出了轉移支付對稅收努力程度影響的估計結果。列（1）中，總轉移支付對政府稅收努力程度存在顯著的負向影響，表明轉移支付降低了縣級政府的稅收努力程度。列（2）－列（4）是細分了轉移支付類型后的估計結果：專項和一般性轉移支付對地方政府稅收努力程度的影響顯著為負，而稅收返還的影響為正?？傮w而言，專項和一般性轉移支付對地方政府收入決策的影響沒有明顯區(qū)別。

表3 稅收努力程度的固定效應模型

考慮到轉移支付與政府收支決策之間存在內生性，我們采用了系統(tǒng)GMM的方法對式（26）進行估計。模型的有效性需要滿足兩個假設：首先是自相關檢驗，由估計結果可知，AR（1）拒絕了原假設，AR（2）不能拒絕原假設，即差分方程的隨機誤差項存在一階相關，但不存在二階相關；其次是過度識別約束檢驗，用來檢驗所使用工具變量的有效性，由各列中的Hansen檢驗可知，所使用的工具變量與誤差項是不相關的。上述結果得到了動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型的進一步支持。

表4是縣級政府支出的動態(tài)面板估計結果。支出規(guī)模的滯后一期對當期的影響顯著為正，且模型通過了自相關和過度識別檢驗，這為我們選用動態(tài)面板模型提供了有利支持。與固定效應的回歸結果一致，不同類型轉移支付對政府支出規(guī)模的影響顯著為正。專項轉移支付、稅收返還和一般性轉移支付的支出效應依次減弱。

表4 政府支出的動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型

表5是縣級政府稅收努力程度的動態(tài)面板估計結果。同樣，稅收努力程度的滯后一期對當期的影響顯著為正，且模型通過了自相關和過度識別檢驗。與表3的回歸結果一致，轉移支付降低了縣級政府的稅收努力程度。專項和一般性轉移支付對地方政府稅收努力程度的影響顯著為負，而稅收返還的影響為正。

表5 稅收努力程度的動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型

（1）（2）（3）（4）AR（2）0.707 0.309 0.655 0.618 Hansen test 0.283 0.117 0.223 0.19觀測樣本 6 085 5 455 6 085 6 085

綜上所述，專項、一般性轉移支付和稅收返還對地方政府收支行為都存在顯著影響。基于此，我們把這三個核心變量納入一個方程，運用逐步回歸法考察自變量估計值的變動范圍，進一步驗證估計結果的穩(wěn)健性。具體地，在基準回歸模型中，我們選擇與支出規(guī)模、稅率直接相關的變量，包括人口密度、農村人口比重、人均GDP等變量。潛在的解釋變量包括第一、二產業(yè)比重，中、小學人數(shù)比例，年末人均儲蓄存款和萬人病床位數(shù)。把這些潛在的解釋變量逐步加入到基準方程中，考察核心變量估計值的穩(wěn)定性。根據(jù)表6和表7的結果，通過對比核心變量估計值的最大值和最小值，表明結論是穩(wěn)健的。這進一步支持了我們關于轉移支付收支效應的假說。

表6 政府支出規(guī)模的穩(wěn)健性檢驗

表7 稅收努力程度的穩(wěn)健性檢驗

綜上所述，本文針對縣級政府轉移支付規(guī)模及其結構的經驗分析主要有以下發(fā)現(xiàn)：第一，總體而言，對上級轉移支付的依賴程度越高，地方政府的支出規(guī)模就越大，稅收努力程度也就越低。大規(guī)模的轉移支付導致了地方政府的財政投機行為，在稅基競爭的格局下，地方政府有擴大支出與降低稅率的動機。第二，專項轉移支付和一般性轉移支付具有相同方向的收支效應，支出決策對前者的反應要強于后者。一個可能的解釋是：政府收支行為可以看作公共物品的供給決策，專項轉移支付對地方公共物品供給兼具收入效應和價格效應，而一般性轉移支付僅僅產生了收入效應。在現(xiàn)實中，專項轉移支付存在雙重扭曲：一是缺乏嚴格的審批程序，導致“跑步錢進”現(xiàn)象頻發(fā)，往往是那些有“政治關聯(lián)”的地區(qū)獲得了專項補助，而這些地區(qū)可能并不是最需要補貼的地區(qū)，其支出行為隨意性較大（范子英和張軍，2010）；二是某些專項轉移支付具有配套性條款，地方政府有時是“被動支出”。第三，轉移支付對地方政府收支行為的影響大小也存在差異，支出決策的敏感程度要大于收入決策，這種對收支影響程度的差異表明針對縣級政府的轉移支付確實存在“粘蠅紙效應”。具體地，“先行者”地方政府與“跟隨者”上級政府的預算行為、地方政府的收入與支出決策都存在“時間不一致性”。一方面，在轉移支付的動態(tài)博弈中，地方政府先做出收支決策，通過擴大財力缺口或者公共物品供給缺位來“爭取”中央政府的轉移支付；另一方面，我國的財政政策缺乏剛性，地方政府的預算決策在年初，而接受轉移支付時可能是在年中或者年末，稅收政策調整的靈活度不及支出政策的調整，導致在年中或年末接受轉移支付時出現(xiàn)“突擊”、“過度”花錢現(xiàn)象。這是“粘蠅紙效應”形成的關鍵原因所在。第四，與其他類型轉移支付有所區(qū)別，稅收返還不僅推動了地方政府支出規(guī)模的擴大，而且對地方政府稅收努力程度有正向激勵作用。一方面，相對于其他類型的轉移支付來說，稅收返還可以看作是地方政府的自有收入，地方政府在可自由支配收入增加的情況下，必然會擴大支出規(guī)模；另一方面，1994年分稅制改革時明確了稅收返還是建立在增值稅和消費稅征收的基礎上，其返還額度有嚴格的計算公式可循，從而激勵地方政府提高了稅收努力程度。

五、總結性評論

在轉移支付占據(jù)地方政府收入大半比重的格局下，轉移支付的制度設計尤為重要。無論是平衡地區(qū)間財政能力還是解決地區(qū)間公共物品的供給，轉移支付制度首先起到的是一種激勵作用，通過這種激勵作用來引導資源的有效配置，從而實現(xiàn)中央政府的宏觀調控目標。然而，本文在財政分權制度內建立的政府間轉移支付與地方政府收支決策的理論模型表明，轉移支付產生的預算軟約束與稅基流動產生的外溢性交織在一起，影響了地方政府的收支決策，而且不同類型的轉移支付收支效應存在差異。利用2001－2006年中國縣級政府數(shù)據(jù)的計量分析表明，總體上，轉移支付越多，地方政府支出規(guī)模就越大，稅收努力程度也就越低。文章就轉移支付的類型作了細分研究：專項轉移支付、一般性轉移支付和稅收返還都會擴大地方政府的支出規(guī)模，并且專項轉移支付的影響要遠大于一般性轉移支付；地方政府稅收努力程度對專項轉移支付和一般性轉移支付的反應為負，對稅收返還的反應為正。中央政府通過轉移支付調控地方財力或者公共物品供給的效果在地方政府的稅基競爭中打了折扣。面對專項和一般性的轉移支付，地方政府通過讓渡部分稅收收入來獲取競爭優(yōu)勢，從而出現(xiàn)了“轉移支出—支出膨脹、讓渡稅收—轉移支付”的惡性循環(huán)，這必然會侵蝕中國的財政資源。相對而言，稅收返還雖然也提高了地方政府的支出規(guī)模，但是有利于提高地方政府稅收努力的積極性。這些證據(jù)表明，在針對縣級層面的轉移支付設計中，必須警惕預算軟約束和財政競爭帶來的雙重扭曲，從制度上保障地方政府收支行為的正規(guī)化。在“營改增”觸發(fā)了政府間收入分配、地方政府財權大幅度減少的背景下，匹配地方政府財力與事權的同時，更要謹慎地看待轉移支付的整體規(guī)模和結構。短期看，應該降低專項轉移支付的比重。一方面，考慮到收支效應上的差異，甚至可以嘗試將轉移支付的轉出地和轉入地區(qū)別對待，增加凈轉入地一般性轉移支付或者稅收返還的比重，用不具備指向性的轉移支付代替專項類；另一方面，制度設計中可以通過在轉移支付中加入稅收努力程度、支出規(guī)模的權重來避免地方政府的道德風險。長期看，一般性轉移支付制度只是增加了地方政府的財力，但并不一定能促使地方政府回歸公共服務職能。因此，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以此提高地方財政對本地居民偏好的回應性（尹恒和楊龍見，2014），是完善中國財政分權體制的關鍵。

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附錄：

將式（20）兩邊分別對Ti、Si、η求導數(shù)，可以得到：

同理，將式（20）兩邊同時對Si求導數(shù)，可以得到：

我們考慮一般性轉移支付和專項轉移支付的變化將如何影響政府總支出變化：

最后，我們考慮稅收返還對地方政府稅率和支出總量的影響。將式（20）兩邊同時對η求導數(shù)，可以得到以下兩式：