生態(tài)轉(zhuǎn)移支付對地方政府環(huán)境治理的激勵效應(yīng)——基于東部六省46個地級市的經(jīng)驗證據(jù)

劉 炯

（1.浙江財經(jīng)大學 財政與公共管理學院，浙江 杭州 310018；2.上海財經(jīng)大學 公共經(jīng)濟與管理學院，上海 200433）

一、研究背景與問題提出

生態(tài)環(huán)保是關(guān)乎人類生存和社會進步的全局性問題。我國“十二五”規(guī)劃提出要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式作為我國未來發(fā)展的主要途徑。作為發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的一個重要組成部分，加強保護環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為一種普遍性共識。黨的十八屆三中全會進一步確立了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略性地位，強調(diào)“用制度保護生態(tài)環(huán)境”。從國際經(jīng)驗看，在政府間轉(zhuǎn)移支付中設(shè)計針對地方政府環(huán)境治理行為的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度，已成為一個普遍性做法。我國也不例外，自2006年以來，遼寧、河北、浙江等省份陸續(xù)制定了省對市縣進行生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的制度，這些省份試圖通過財政激勵以提高市縣治理環(huán)境的努力程度。

生態(tài)轉(zhuǎn)移支付緣起于生態(tài)補償理論，目的是通過財政撥款補償生態(tài)富集地區(qū)因保護生態(tài)減少開發(fā)而發(fā)生的利益損失，但是其他地區(qū)同樣承擔著生態(tài)環(huán)保職責，因而也有必要依托垂直的財政關(guān)系來提升環(huán)境治理的積極性。不同于其他類型的環(huán)境政策，這項制度創(chuàng)新直接作用于地方政府而非企業(yè)或居民，借助財政撥款和環(huán)境指標考核激勵下級政府嚴格執(zhí)行環(huán)境政策，以扭轉(zhuǎn)環(huán)境政策完備但執(zhí)行乏力的局面。經(jīng)驗研究表明，這一制度目標并非天然可以實現(xiàn)。例如，巴西是最早建立州與市縣間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度的國家，①1992年巴西Parana州率先引入以生態(tài)增值稅（ICMS－E）分享為主要內(nèi)容的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度，這項制度依據(jù)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)保護區(qū)面積來決定市縣政府獲得返還增值稅的多寡。目前，巴西23個州中已有16個州仿效了這項制度。早期研究顯示這項制度實施后的第一個10年，市縣政府的決策反應(yīng)是增加生態(tài)環(huán)境支出，擴張生態(tài)保護區(qū)數(shù)量與面積。但后續(xù)研究發(fā)現(xiàn)，2000年之后，Parana等州的生態(tài)保護區(qū)面積幾乎沒有增加，甚至有4個市縣退出生態(tài)轉(zhuǎn)移支付計劃，將部分生態(tài)保護區(qū)恢復為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟區(qū)（Saugquet等，2012）。Ring（2002、2008）的研究顯示，德國各城市在接受州政府生態(tài)轉(zhuǎn)移支付后增加了那些容易顯現(xiàn)效果的環(huán)境支出，如污染終端治理，而對難以直接顯現(xiàn)績效的支出，如水土涵養(yǎng)和森林養(yǎng)護則依然投入乏力。由此可見，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度能否改善環(huán)境狀況主要取決于轉(zhuǎn)移支付接受地政府的響應(yīng)行為；目標不兼容或制度設(shè)計不當會誘使下級政府的策略性響應(yīng)，這可能會削弱其制度功能，從而導致上級撥款難以轉(zhuǎn)化為治理努力的提升。因此，提高地方政府對生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)程度不僅是一個理論問題，更是一個經(jīng)驗性問題。

目前，國內(nèi)學術(shù)界對生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的研究集中在必要性分析、制度設(shè)計和制度實證描述方面。在必要性分析方面，研究普遍認為財政分權(quán)體制塑造的利益格局和競爭格局導致了跨界轉(zhuǎn)移污染、庇護污染企業(yè)和以降低環(huán)境標準吸引外部資本等扭曲性環(huán)境決策，而生態(tài)轉(zhuǎn)移支付有助于矯正這些弊端，協(xié)調(diào)上下級政府間環(huán)境治理目標與利益的沖突，推進市縣政府環(huán)境治理職能歸位（孫新章等，2006；王金南等，2006；王昱等，2010；余敏江，2011a、2011b）。在制度設(shè)計方面，俞海和任勇（2008）認為應(yīng)根據(jù)環(huán)境公共品的屬性以及外溢范圍構(gòu)建多層次生態(tài)補償政策體系，其中生態(tài)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)發(fā)揮主導功能；孔凡斌（2010）強調(diào)應(yīng)從厘清環(huán)境事權(quán)責任、拓寬資金來源和強化環(huán)境支出預算管理等環(huán)節(jié)入手來完善生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度；賈康（2009）結(jié)合主體功能區(qū)戰(zhàn)略，提出根據(jù)不同區(qū)域的功能定位來構(gòu)建差異化的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。在制度實證描述方面，王軍鋒等（2011）從基本思路、政策框架和監(jiān)管體系等方面剖析了河北省子牙河流域生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度；孫澤生（2009）、隋春花（2010）分別深入研究了浙江和廣東省生態(tài)轉(zhuǎn)移支付實施情況；《中國環(huán)境報》（2010、2013）對福建省九龍江流域財政生態(tài)補償進行了連續(xù)報道。此外，馮雪梅（2009）和禹雪中等（2011）從推進方式和資金分配方法角度對各省生態(tài)轉(zhuǎn)移支付實踐進行了比較分析。

以上研究對認知生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的制度功能，為環(huán)境政策改革提供方向性指導具有重要啟示，但是也存在著一些問題。首先，對制度績效的分析限于單個省份，缺乏對不同省份的量化對比，從而難以提煉出可供各省參考借鑒的共同經(jīng)驗；其次，對制度績效的測度采用生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標，改善這些指標固然是生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的最終目的，但其直接作用對象畢竟是環(huán)境治理行為，因此這些指標難以準確捕捉制度意圖——提升地方政府對生態(tài)建設(shè)的執(zhí)行程度。鑒于此，本文以政策運行相對成熟的東部六?。ㄟ|寧、河北、山東、江蘇、浙江和福建）為研究對象，從解讀各省制度規(guī)則入手，實證分析各省制度實踐對地級城市環(huán)境行為的影響，揭示影響制度運行效果的各種因素，從而探究提高制度績效的有效實踐。與已有文獻相比，本文的主要貢獻是：一是對各省生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的激勵方式進行了歸納區(qū)分；二是構(gòu)建了地方政府環(huán)境決策響應(yīng)函數(shù)，通過這個函數(shù)將生態(tài)轉(zhuǎn)移支付和相關(guān)因素納入到一個統(tǒng)一的分析框架；三是采用空間計量技術(shù)，以環(huán)境治理行為作為被解釋變量，識別出生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的激勵效應(yīng)，并與其他相關(guān)因素的作用效果進行量化比較。全文余下的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分從區(qū)分激勵方式入手來描述各省生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的政策設(shè)置；第三部分構(gòu)建市縣政府對生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)函數(shù)；第四部分采用空間計量技術(shù)識別激勵效應(yīng)和分析相關(guān)影響因素；第五部分是結(jié)論與政策建議。

二、“獎勵”與“懲罰”：生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的兩種激勵方式

從邏輯上看，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付能否產(chǎn)生激勵效果首先與激勵方式有關(guān)，正是激勵方式的差異使地方政府面臨著不同的成本收益權(quán)衡，從而引致不同的決策響應(yīng)。就轉(zhuǎn)移支付而言，其激勵方式總是蘊含在資金的支付依據(jù)、分配標準、撥款方式以及指定用途之中。據(jù)此可以將6個樣本省份的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付激勵方式概括為“獎勵型”和“懲罰型”，見表1。

表1 六省生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的兩種激勵方式

“獎勵型”激勵方式是基于“補助貢獻者”原則，以省級政府作為全省環(huán)境受益者的利益代言人，統(tǒng)籌對生態(tài)環(huán)境改善作出貢獻的地區(qū)進行財力補助，目標是鼓勵轄區(qū)間環(huán)境正外部性的供給。在樣本省份中，山東省、浙江省和福建省采取了“獎勵型”激勵方式，所不同的是山東省以地級城市流域治理實際成本作為資金分配標準，以配套補助來激勵環(huán)境治理投入；浙江省和福建省則以市縣轄區(qū)生態(tài)資源存量和環(huán)境治理指標作為資金分配標準，以一般性補助緩解轄區(qū)間因環(huán)境資源稟賦差異和生態(tài)功能定位導致的利益沖突，激發(fā)欠發(fā)達地區(qū)保護環(huán)境的積極性。

在樣本省份中，遼寧省、河北省和江蘇省都面臨著主要河流污染嚴重、飲用水安全和居民健康受到威脅的局面，因此采用 “懲罰型”生態(tài)轉(zhuǎn)移支付激勵方式。這種激勵方式基于“懲罰污染者，補償受損者”原則，將地方政府界定為流域水質(zhì)惡化的第一責任人，通過直接扣繳地方財政來形成橫向轉(zhuǎn)移支付資金以補償下游地區(qū)的受損居民和企業(yè)，由此遏制轄區(qū)間負外部性的產(chǎn)生，強化地方政府環(huán)境治理的責任。

“獎勵型”與“懲罰型”兩種激勵方式雖然在如何激勵上存在差異，但本質(zhì)特征都是借助轉(zhuǎn)移支付實施“獎懲”來影響地方政府的環(huán)境治理決策，提升地方政府對生態(tài)環(huán)保的責任感，矯正分權(quán)治理帶來的負面激勵。至于這兩種激勵方式是否存在效果差異則有賴于客觀數(shù)據(jù)的檢驗。

三、識別激勵效應(yīng)的理論模型與實證策略

為了識別生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的激勵效應(yīng)，我們首先構(gòu)建地方轄區(qū)對生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)函數(shù)，通過響應(yīng)函數(shù)將地方轄區(qū)的環(huán)境治理決策與生態(tài)轉(zhuǎn)移支付以及影響激勵效應(yīng)實現(xiàn)的相關(guān)因素聯(lián)系起來，在此基礎(chǔ)上將響應(yīng)函數(shù)轉(zhuǎn)換為可以進行效應(yīng)識別的計量方程，并選擇恰當?shù)膶嵶C策略。

（一）構(gòu)建地方轄區(qū)對生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)函數(shù)

根據(jù)中位選民理論，①“中位選民”是指其偏好落在所有選民偏好序列的中間?！爸形贿x民理論”是指，在多數(shù)裁定原則下，若假定選民偏好的分布為“單峰”，則選擇結(jié)果由中位選民的偏好決定，即公共政策代表了多數(shù)人的選擇偏好，而政府為無私人利益的政府。假設(shè)一個追求本地居民福利最大化的地方轄區(qū)i的效用函數(shù)為U（X，G，E），其中X表示轄區(qū)i消費的私人物品，G表示轄區(qū)i消費的公共物品，E表示轄區(qū)i工業(yè)污染物排放水平。進一步假設(shè)轄區(qū)i的經(jīng)濟產(chǎn)出為y，其中污染產(chǎn)業(yè)比重為φ，相應(yīng)產(chǎn)出份額為φy，這部分產(chǎn)出與污染物排放水平有關(guān)，其偏導數(shù)?φy／?E＞0，這意味著污染產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出是排污量的增函數(shù)，源自清潔產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出則與排污量無關(guān)；轄區(qū)i為居民供給公共物品面臨的預算約束為G＝tφy＋t（1－φ）y＋tr，其中tφy和t（1－φ）y分別是來自污染產(chǎn)業(yè)和清潔產(chǎn)業(yè)的稅賦，tr表示轄區(qū)i接受的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付；轄區(qū)i的污染物排放水平取決于自身環(huán)境治理力度ai以及同一省份毗鄰轄區(qū)環(huán)境治理力度a－i，即E＝E（ai，a－i），排污量對環(huán)境治理水平的偏導數(shù)?E／?ai＜0，表示排污量隨著環(huán)境治理水平的提升而減少；對所有轄區(qū)而言，提升環(huán)境治理水平的單位成本均為c，因而轄區(qū)i消費的私人物品量為（1－t）y－cai。

將以上假設(shè)代入原效用函數(shù)得到：U＝U（（（1－t）y－cai），tφy＋t（1－φ）y＋tr，E（ai＋a－i）），對這個函數(shù)中的自變量ai求導，得到滿足效用最大化的一階條件：

這個一階必要條件刻畫了污染物排放的均衡水平，也就是環(huán)境治理的均衡水平。在均衡狀態(tài)，轄區(qū)i選擇環(huán)境治理水平使污染排放量的“邊際支付意愿”等于污染排放量對私人品產(chǎn)出的“邊際貢獻”（（1－t）（φy）E）與對公共品供給的“邊際貢獻”（（UG／UX）t（φy）E）之和再減去提高環(huán)境治理產(chǎn)生的“邊際成本”（－c／Eai）。通過對上式進行比較靜態(tài)分析就可以得到環(huán)境治理決策與生態(tài)轉(zhuǎn)移支付之間的隱函數(shù)為：②對（1）式運用隱函數(shù)定理，可以得到?ai／?tr＝（UXGc－UGGt（φy）EEai－UEGEai）／｜D｜，其中｜D｜是目標函數(shù)對ai 的二階導數(shù)。

（2）式為轄區(qū)i對生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的響應(yīng)函數(shù)，該式意味著地方轄區(qū)的環(huán)境治理決策受到以下因素影響：本地的經(jīng)濟產(chǎn)出y、污染產(chǎn)業(yè)比重φ、供給公共品而面臨的課稅壓力t、毗鄰轄區(qū)的環(huán)境治理決策a－i、環(huán)境治理成本c以及生態(tài)轉(zhuǎn)移支付tr。值得注意的是，根據(jù)均衡條件，轄區(qū)i對公共品的“主觀評價”（UG／UX）越高，其對污染物排放的支付意愿（－UG／UX）就越高，也就是說，如果一個轄區(qū)公共品供給不足，因而對之“主觀評價”越高，那么降低環(huán)境治理水平的“主觀意愿”也就越低。因此，可以將課稅壓力t理解為轄區(qū)i為提供公共品而在本地區(qū)籌集資金的充裕程度，根據(jù)相關(guān)文獻，地方政府自有資金的充裕程度可以借助財政自給率來表示（周黎安和陳燁，2005；傅勇，2010）。

（二）識別激勵效應(yīng)的計量方程及實證策略

將（2）式轉(zhuǎn)化為可估計的面板模型：

由于數(shù)據(jù)可得性問題，式（3）中tr被設(shè)為一個虛擬變量，表征生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度實施與否，tr的系數(shù)β7是識別激勵效應(yīng)的關(guān)鍵參數(shù)，如果β7顯著大于零，則可以認為生態(tài)轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生了環(huán)境治理激勵效應(yīng)。考慮到毗鄰轄區(qū)的異質(zhì)性，式（3）中毗鄰轄區(qū)環(huán)境治理決策a－i被賦予不同權(quán)重，W即為不同毗鄰轄區(qū)的權(quán)重矩陣。因此，式（3）成為一個空間計量方程。根據(jù)空間相關(guān)性的差異，空間計量方程可分為空間滯后模型（SAR）和空間誤差模型（SEM），這兩類模型可以借助LM和RobustLM檢驗統(tǒng)計量加以對比篩選。但是，由于方程（3）引入了空間相關(guān)性，這會帶來內(nèi)生性問題。這里，內(nèi)生性主要來自兩類原因：第一類是由遺漏變量引致的，在隨機誤差項εit中包含了同時影響本地區(qū)和相鄰地區(qū)環(huán)境決策的不可觀測因素，這些因素可能是不隨時間發(fā)生變化的（例如地區(qū)個體性特征），也可能是隨時間發(fā)生變化的（例如全局性環(huán)境政策、地方居民偏好等）；第二類是由反向干擾引發(fā)的，本地區(qū)環(huán)境決策不僅受到毗鄰地區(qū)影響，而且通過空間因素（例如可流動的環(huán)境污染）對毗鄰地區(qū)產(chǎn)生影響，而這會帶來聯(lián)立性偏誤（simultaneousbias），導致空間參數(shù)β5估計有偏。綜合考慮以上情形，我們除了采用固定效應(yīng)模型和增加更多控制變量來剔除地區(qū)個體特征和共同外部政策產(chǎn)生的內(nèi)生影響外，還引入更加穩(wěn)健的估計方法——空間滯后誤差面板（SAC）模型，即方程（4）。在空間滯后誤差模型中，不但存在環(huán)境決策的空間相關(guān)性，考慮到由于相鄰地區(qū)環(huán)境質(zhì)量相互影響而導致隨機誤差項εit中還可能存在空間滯后序列相關(guān)，因而能抑制環(huán)境外部性產(chǎn)生的本地區(qū)環(huán)境決策對毗鄰地區(qū)造成的反向影響（Elhorst，2003、2010），緩解內(nèi)生性問題。

與方程式（4）相關(guān)的另一個重要問題是空間權(quán)重矩陣的設(shè)置。根據(jù)轄區(qū)間空間相關(guān)性特征和轄區(qū)間的競爭行為，W可以有不同定義?？紤]到轄區(qū)間環(huán)境決策具有群分特征，即環(huán)境決策競爭更多地發(fā)生在經(jīng)濟發(fā)展水平相近似的轄區(qū)，因而我們對同一個省份內(nèi)不同轄區(qū)的人均GDP進行加權(quán)定義經(jīng)濟地理矩陣如下：

式（5）中，分子是同一省份內(nèi)兩個轄區(qū)i和j的人均GDP之差的絕對值的倒數(shù)，分母是轄區(qū)i與所有其他轄區(qū)人均GDP之差的絕對值倒數(shù)的總和。根據(jù)式（5），除了地理上的鄰近性，同一省份兩個轄區(qū)間人均GDP越接近，彼此間環(huán)境決策賦予的權(quán)重也就越大。

四、變量選擇、數(shù)據(jù)來源與計量結(jié)果

（一）變量選擇與數(shù)據(jù)來源

選擇恰當?shù)谋唤忉屪兞勘碚鳝h(huán)境治理行為是識別激勵效應(yīng)的一個難點。從各國實踐看，環(huán)境規(guī)制和環(huán)保投入是改善生態(tài)環(huán)境的主要手段，兩者均不可偏廢。因此應(yīng)從這兩個方面完整地刻畫地方環(huán)境治理行為。對環(huán)境規(guī)制強度，考慮到污染收費制度是我國目前規(guī)制企業(yè)排污的主要經(jīng)濟手段（李永友，2008），且排污費實際征收率對企業(yè)污染行為影響顯著（Wang和Wheeler，2000、2005）①他們的研究表明，我國污染收費對污染強度的影響彈性平均高達0.65，對水污染強度的影響彈性為0.27，后續(xù)經(jīng)驗研究同樣認為我國排污收費制度既非武斷也非缺乏效率，問題在于能否得到地方政府的有效執(zhí)行。，而且在地區(qū)間存在較大差異，這種差異正凸顯了各地環(huán)境規(guī)制的強弱程度（張友國和鄭玉歆，2005；包群和彭水軍，2006）。況且，各省生態(tài)轉(zhuǎn)移支付文件均將嚴格執(zhí)行排污收費制度作為主要制度目標。②例如，浙江省生態(tài)補償政策中第一部分規(guī)定：“進一步規(guī)范排污費征收、使用和管理，確保排污費應(yīng)收盡收，排污費使用在確保重點污染源防治資金需要的同時，加大對區(qū)域性、流域性污染防治?！币虼?，我們以排放每噸工業(yè)廢水實際征收的排污費作為環(huán)境規(guī)制強度的代理變量，將其定義為regulateit。目前環(huán)保部門對排污費征收數(shù)據(jù)只披露到省級層面和重點城市，對此我們查閱了東部六個樣本省份所有地級城市2005年以后的統(tǒng)計年鑒和環(huán)境公報，搜集到46個城市2005－2010年的排污收費數(shù)據(jù)，③這些城市分別是：遼寧省的鞍山、撫順、本溪、遼陽、盤錦、鐵嶺、朝陽；河北省的石家莊、唐山、邯鄲、邢臺、保定、張家口、承德、滄州、廊坊、衡水；山東省11個試點地級市中的東營、濰坊、濟寧、泰安、萊蕪、德州；江蘇省的無錫、徐州、常州、蘇州、南通、連云港、揚州、鎮(zhèn)江、泰州；浙江省的溫州、嘉興、紹興、湖州、金華、衢州、臺州、麗水；福建省的福州、莆田、泉州、南平、龍巖、寧德。這個時間段恰好覆蓋各省實施生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的前后3年，經(jīng)過價格平減后得到各地污染收費的實際征收率。對另外一個環(huán)境治理維度——環(huán)保投入，我們采用預算內(nèi)人均環(huán)境保護支出作為代理變量。在財政部的預算科目中，環(huán)境保護支出包括污染防治、自然生態(tài)保護、天然林保護和退耕還林等。這些支出方向正是生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度試圖引導地方政府提升努力的目標。同樣經(jīng)過價格平減后，人均環(huán)保支出在時間序列上的變化能較好測度生態(tài)轉(zhuǎn)移支付對地級城市環(huán)保投入的激勵效應(yīng)，我們將其定義為spendingit。

在式（3）和式（4）中，影響激勵效應(yīng)實現(xiàn)的各控制變量選擇也非常重要。經(jīng)濟產(chǎn)出y，以經(jīng)過價格平減后的人均GDP表征；污染產(chǎn)業(yè)比重φ，根據(jù)歷年全國環(huán)境公報，以工業(yè)廢水排放量和二氧化硫排放量較大的紡織業(yè)、造紙業(yè)、化學原料業(yè)和化學制品制造業(yè)、黑色金屬加工業(yè)以及電力行業(yè)在地區(qū)工業(yè)產(chǎn)值中的比重來表示；④根據(jù)2011年《中國工業(yè)經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》，這5個工業(yè)部門應(yīng)交增值稅占所有39個工業(yè)部門的3.2%、1.3%、6%、5.8%和7.2%，其中，電力、化學工業(yè)、黑色金屬加工業(yè)和紡織業(yè)增值稅貢獻率分別位于第2位、第4位、第5位和第11位；江蘇、浙江、山東三省造紙業(yè)產(chǎn)值占全國造紙業(yè)產(chǎn)值的38.69%，應(yīng)交增值稅的39.1%。因此，地級城市環(huán)境治理必然考慮對這些稅收源泉產(chǎn)生的沖擊。財政自給率t用地級城市稅收收入占預算內(nèi)財政支出比重來計算，這個指標越大說明稅源越充裕，地方政府越有能力供給包括環(huán)境治理在內(nèi)的公共品，稅源充裕也可能導致環(huán)境規(guī)制趨向嚴格；環(huán)境治理成本c以滯后一期的人均工業(yè)廢水排放量表示。除了在響應(yīng)函數(shù)中出現(xiàn)的影響因素外，根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗研究，我們增加公眾環(huán)境訴求、人口密度和人均預算內(nèi)財政支出作為控制變量，其中，公眾環(huán)境訴求用各地級城市環(huán)境信訪數(shù)量表示。⑤與相關(guān)研究以接受高等教育的人口比例來間接反映公眾環(huán)境參與度相比，環(huán)境信訪數(shù)量直接反映了公眾對環(huán)境治理的訴求，況且信訪數(shù)量本身也是上級部門考核地級城市環(huán)境治理努力水平的重要指標之一。以上所有變量數(shù)據(jù)均來自46個地級城市2005－2010年的統(tǒng)計年鑒和城市年鑒，構(gòu)成了一個空間面板數(shù)據(jù)集。經(jīng)過上述分析，式（4）轉(zhuǎn)化為待估計方程（6）和方程（7），這兩個方程的變量描述見表2所示。

表2 估計模型中變量的定義及描述性統(tǒng)計說明

（二）空間計量分析結(jié)果

表3和表4是計量模型（6）和（7）的估計結(jié)果，我們首先對生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的政策效果進行評估，然后對相關(guān)解釋變量進行分析。

1.對政策運行績效的評估。表3是對所有樣本城市進行估計的結(jié)果，借助LM和RobustLM檢驗，表明方程（6）和方程（7）的空間滯后項和空間誤差項在統(tǒng)計上都是顯著的，因而有必要采用空間滯后誤差模型（SAC）同時考慮兩類空間相關(guān)性。在對兩種環(huán)境治理行為的SAC模型估計中，政策變量的系數(shù)雖然為正，但統(tǒng)計均不顯著，這意味著生態(tài)轉(zhuǎn)移支付對地級城市環(huán)境治理決策在總體上并沒有產(chǎn)生顯著的激勵效應(yīng)。進一步考察表4的分省估計結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)：實施“懲罰型”激勵方式的遼寧省、河北省和江蘇省各城市環(huán)境規(guī)制水平分別在統(tǒng)計上顯著提高了0.604元、0.307元和0.723元，但這些城市的人均環(huán)境支出并沒有顯著提高；實施“獎勵型”激勵方式的浙江省和福建省樣本城市的人均環(huán)境支出分別增加了51.29元和73.28元，但這種激勵模式下的3個省份中只有福建省樣本城市的規(guī)制強度在制度實施后提升了0.265元，浙江省和山東省樣本城市的規(guī)制強度都沒有顯著提高。以上估計結(jié)果在一定程度上表明：“懲罰型”激勵方式有助于提升地方政府環(huán)境規(guī)制水平，而“獎勵型”激勵方式有助于促進地方政府增加對環(huán)境治理的投入。

值得注意的是，山東省各樣本城市在政策實施后環(huán)境規(guī)制強度和治理投入均沒有顯著增加，且環(huán)境規(guī)制強度甚至有所下降。對此，一個可能的解釋是：山東省采取配套補助的撥款方式，資金分配則依據(jù)各地級城市上年度環(huán)境治理成本的20%，這種激勵方式取決于下級政府在政策實施前的努力程度，沒有與環(huán)境質(zhì)量狀況或生態(tài)資源存量相掛鉤，難以對地級城市環(huán)境決策產(chǎn)生實質(zhì)性影響。福建省樣本城市無論是在規(guī)制強度還是在投入水平上均有顯著提升，這與福建省生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金籌集方式有關(guān)。福建省生態(tài)轉(zhuǎn)移資金的一部分源于江河下游城市（福州、泉州、漳州）根據(jù)用水量而籌集的生態(tài)補償基金，這意味著下游城市需要直接承擔上游城市環(huán)境治理的部分成本，“倒逼”上游城市（南平、龍巖、莆田、寧德）需要對流域水質(zhì)清潔承擔責任，強化對污染物排放的控制。同樣采取“獎勵型”模式的浙江省，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金全部來自省級財政收入的增量，對下級政府而言，這部分轉(zhuǎn)移支付資金是“意外之財”，環(huán)境支出有了更多的財力支持，但對環(huán)境規(guī)制而言，即便放松規(guī)制強度導致環(huán)境考核指標下降也不會損害原有的財政利益，特別是對接受生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金量小的地級城市來說，提高環(huán)境規(guī)制水平缺乏足夠的外部驅(qū)動力。

表3 所有樣本城市環(huán)境決策響應(yīng)函數(shù)的估計結(jié)果

續(xù)表3 所有樣本城市環(huán)境決策響應(yīng)函數(shù)的估計結(jié)果

表4 分省各地級城市環(huán)境決策響應(yīng)函數(shù)的估計結(jié)果

2.對相關(guān)解釋變量的分析。首先，從空間結(jié)構(gòu)看，在控制住空間誤差序列相關(guān)之后，表3中估計方程（7）的空間滯后系數(shù)為負，雖然在統(tǒng)計上還不夠顯著，但表明東部地區(qū)地級城市的環(huán)境投入決策可能存在“逐劣競爭”。表4分省估計結(jié)果顯示，浙江省和遼寧省樣本城市環(huán)境投入的空間滯后系數(shù)分別為－0.308和－0.636，且在統(tǒng)計上顯著，這意味著這兩個省份的地級城市在觀察到毗鄰地區(qū)增加環(huán)境投入后，會策略性地降低本地區(qū)環(huán)境治理投入，轉(zhuǎn)移本地區(qū)應(yīng)擔當?shù)沫h(huán)境責任。而江蘇省樣本城市則在環(huán)境規(guī)制決策中呈現(xiàn)惡性競爭現(xiàn)象（空間滯后系數(shù)為－0.525，在5%水平上顯著）。這使得我國東部地區(qū)本已不協(xié)調(diào)的環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系更加扭曲。

其次，從經(jīng)濟發(fā)展水平和財政變量看，在表3和表4中，多數(shù)模型中人均GDP變量對兩種環(huán)境決策都有顯著的正效應(yīng)，這意味著經(jīng)濟發(fā)展水平越高，地方政府就越重視改善環(huán)境質(zhì)量。財政自給率的系數(shù)在表3的環(huán)境規(guī)制估計模型中顯著為正，這意味著供給本地公共產(chǎn)品的自有財力越充裕，環(huán)境規(guī)制就越嚴格；反之，放松環(huán)境規(guī)制越有可能成為轄區(qū)間經(jīng)濟博弈的手段。人均財政支出的系數(shù)在表3的環(huán)境投入估計方程中顯著為正，這說明無論是擴大自有財源還是來自上級轉(zhuǎn)移支付，提高財政支出能力都會促進地方政府對環(huán)境投入的增加。

再次，從工業(yè)部門結(jié)構(gòu)看，高污染產(chǎn)業(yè)在地方經(jīng)濟中的構(gòu)成比例對環(huán)境決策有著顯著影響。在表3和表4中，5個污染產(chǎn)業(yè)中化學工業(yè)、黑色金屬加工業(yè)和電力行業(yè)對環(huán)境規(guī)制決策的影響系數(shù)在統(tǒng)計上顯著為負，這意味著通過放松環(huán)境規(guī)制來“包容”污染產(chǎn)業(yè)成為地方政府獲取經(jīng)濟增長的一種策略性工具。有趣的是，雖然高污染產(chǎn)業(yè)比重對環(huán)境投入決策的影響沒有呈現(xiàn)一致性規(guī)律；但是在一些地區(qū)，污染產(chǎn)業(yè)比重對規(guī)制決策的影響為負，而對投入決策的影響為正。一個可能的解釋是：地方政府對污染產(chǎn)業(yè)采取“一邊放縱污染，一邊增加治理投入”的策略組合，這更加劇了企業(yè)對環(huán)境資源的扭曲性配置。

最后，從公眾環(huán)境訴求看，在所有估計模型中，公眾環(huán)境訴求無論對規(guī)制決策還是對治理投入的影響盡管在統(tǒng)計上都顯著，但其系數(shù)都非常小。這說明利用公眾參與來改善環(huán)境質(zhì)量的意識在我國還很薄弱，公眾環(huán)境訴求并沒有真正納入到地方政府的環(huán)境決策之中。

五、結(jié)論與政策建議

分權(quán)化治理為中國地方政府創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮提供了充沛動力和機會，但也帶來了環(huán)境持續(xù)惡化的后果，各省嘗試的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付正是對這一弊端的矯正。自上而下財政撥款、生態(tài)環(huán)境指標考核以及轉(zhuǎn)移資金籌集方式構(gòu)成了這項制度創(chuàng)新的激勵結(jié)構(gòu)。那么，這些激勵措施能否對地方環(huán)境治理產(chǎn)生促進作用呢？本文的經(jīng)驗證據(jù)顯示，如果將環(huán)境規(guī)制和財政投入視為改善環(huán)境的有機整體，那么目前生態(tài)轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的效果在整體上并不明顯，進行制度嘗試的各省大多只有單方面的效果。具體說，以“財政扣款＋環(huán)境指標考核”為特征的“懲罰型”激勵有助于推動環(huán)境規(guī)制，以“財力補助＋環(huán)境指標考核”為特征的“獎勵型”激勵有助于提升對環(huán)境治理的財政投入。不僅如此，如果轉(zhuǎn)移資金直接而非間接籌措于地方政府，與地方財政利益直接掛鉤，那么激勵效應(yīng)會更加顯著；如果缺乏嚴格的環(huán)境指標考核，或者依據(jù)以往治理努力程度采取匹配式撥款就難以發(fā)揮制度作用。我們的經(jīng)驗證據(jù)還表明，地區(qū)間的惡性環(huán)境競爭、“污染型”工業(yè)部門結(jié)構(gòu)和財政能力不足對地方環(huán)境治理的負面作用往往要超過上級政府生態(tài)撥款的正面影響。這表明傳統(tǒng)分權(quán)體制所塑造的地方政府扭曲性環(huán)境競爭行為、產(chǎn)業(yè)選擇行為和財政支出行為都不同程度地限制了生態(tài)轉(zhuǎn)移支付激勵效果的產(chǎn)生，甚至可能導致這項制度創(chuàng)新流于形式上的運行。此外，本文也證實了已有文獻所揭示的結(jié)論，即公民環(huán)境訴求沒有在地方環(huán)境治理中得到體現(xiàn)。

上述結(jié)論說明目標兼容和制度設(shè)計對提升生態(tài)轉(zhuǎn)移支付績效的重要性。前文所述扭曲性行為源于地方政府對經(jīng)濟增長的片面追求，顯然這個目標和生態(tài)轉(zhuǎn)移支付所追求的環(huán)境保護相沖突，但是如果簡單地將這兩個目標相互對立，迫使地方政府做出“非此即彼”的選擇同樣也不現(xiàn)實，可能的選擇是兼顧經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)保，實現(xiàn)可持續(xù)的清潔增長。當前融合這兩者的契合點是借助生態(tài)文明建設(shè)，擴大地方政府的生態(tài)服務(wù)職能，同時優(yōu)化生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計，使之更好地融入分權(quán)體制框架之中。

要加強地方政府的生態(tài)服務(wù)職能，深化財稅體制改革是重要的著力點。新一輪財稅體制改革應(yīng)重視厘清各級政府的生態(tài)環(huán)保職責，疏解地方政府的財政壓力，弱化將環(huán)境政策執(zhí)行視為競爭工具的動機，為地方環(huán)境治理營造良好的體制氛圍。同時，財稅體制改革應(yīng)協(xié)同綠色GDP核算，引導地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式。從長期看，只有加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級，使地方經(jīng)濟擺脫對高污染工業(yè)部門的依賴，才能從根本上扭轉(zhuǎn)“高產(chǎn)出、高污染”局面。此外，推進環(huán)境公民社會建設(shè)、公眾環(huán)境滿意度考核和環(huán)境責任追究制度建設(shè)也是促動生態(tài)服務(wù)職能的重要途徑。

本文的實證結(jié)論對生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計也有直接的借鑒意義。首先，激勵方式上應(yīng)融合“獎勵”和“懲罰”兩種機制，實現(xiàn)對環(huán)境治理的整體性激勵，不能只側(cè)重治理活動的某個方面；其次，政策力度上需要擴大其在一般性轉(zhuǎn)移支付中的比重，整合各類生態(tài)環(huán)保專項資金，使地方政府切實感受到環(huán)境改善產(chǎn)生的財政收益，以及環(huán)境惡化帶來的利益損失；再次，在考核指標上應(yīng)盡可能全面地反映生態(tài)質(zhì)量、污染排放和治理進度，防止地方政府采取“轉(zhuǎn)移污染”、“集中排放”等機會主義行為扭曲制度效果；最后，籌資渠道上應(yīng)由政府為主轉(zhuǎn)向政府和市場并重，將污染成本真正內(nèi)化為企業(yè)的生產(chǎn)成本，“倒逼”企業(yè)采用更清潔的生產(chǎn)技術(shù)。

［1］包群，彭水軍.經(jīng)濟增長與環(huán)境污染：基于面板數(shù)據(jù)的聯(lián)立方程估計［J］.世界經(jīng)濟，2006，（11）：48－58.

［2］傅勇.財政分權(quán)、政府治理與非經(jīng)濟性公共物品供給［J］.經(jīng)濟研究，2010，（8）：4－15.

［3］賈康.推動我國主體功能區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的財稅政策［J］.經(jīng)濟學動態(tài)，2009，（7）：54－58.

［4］孔凡斌.建立和完善我國生態(tài)環(huán)境補償財政機制研究［J］.經(jīng)濟地理，2010，（8）：1360－1366.

［5］李永友，沈坤榮.我國污染控制政策的減排效果——基于省際工業(yè)污染數(shù)據(jù)的實證分析［J］.管理世界，2008，（7）：7－17.

［6］王軍鋒，侯超波，閆勇.政府主導型流域生態(tài)補償機制研究——對子牙河流域生態(tài)補償機制的思考［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2011，（7）：101－106.

［7］王昱，丁四保，王榮成.區(qū)域生態(tài)補償?shù)睦碚撆c實踐需求及其制度障礙［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2010，（7）：74－80.

［8］王金南，萬軍，張惠遠.關(guān)于我國生態(tài)補償機制與政策的幾點認識［J］.環(huán)境保護，2006，（19）：24－28.

［9］余敏江.生態(tài)治理中的中央與地方府際間協(xié)調(diào)：一個分析框架［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2011a，（2）：148－156.

［10］余敏江.論生態(tài)治理中的中央與地方政府間利益協(xié)調(diào)［J］.社會科學，2011b，（9）：23－32.

［11］俞海，任勇.流域生態(tài)補償機制的關(guān)鍵問題分析——以南水北調(diào)中線水源涵養(yǎng)區(qū)為例［J］.資源科學，2007，（2）：28－33.

［12］禹雪中，馮時.中國流域生態(tài)補償標準核算方法分析［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2011，（9）：14－19.

［13］周黎安，陳燁.中國農(nóng)村稅費改革的政策效果：基于雙重差分模型的估計［J］.經(jīng)濟研究，2005，（8）：44－53.

［14］曾文慧.流域越界污染規(guī)制：對中國跨省水污染的實證研究［J］.經(jīng)濟學（季刊），2008，（2）：447－464.

［15］張友國，鄭玉歆.中國排污收費征收標準改革的一般均衡分析［J］.數(shù)量經(jīng)濟技術(shù)經(jīng)濟研究，2005，（5）：3－16.

［16］Elhorst J P.Specification and estimation of spatial panel data models［J］.International Regional Science Review，2003，26（3）：244－268.

［17］Elhorst J P.Applied spatial econometrics：Raising the bar［J］.Spatial Economic Analysis，2010，5（1）：9－28.

［18］Irene Ring.Ecological public functions and fiscal equalization at the local level in Germany［J］.Ecological Economics，2008，42：415－427.

［19］Ring I.Integrating local ecological services into intergovernmental fiscal transfers：The case of the ecolog－ical ICMS in Brazil［J］.Land Use Policy，2008，25（4）：485－497.

［20］Sauquet A，Marchand S，F(xiàn)eres G.Ecological fiscal incentives and spatial strategic interactions：The case of the ICMS－E in the Brazilian state of Paraná［R］.CERDI Working Paper No.19，2012.

［21］Wang H.Pollution charges，community pressure，and abatement cost of industrial pollution in China［R］.World bank Working Paper No.2337，2005.

［22］Wang H，Wheeler D.Financial incentives and endogenous enforcement in China’s pollution levy system［J］.Journal of Environmental Economics and Management，2005，49（1）：174－196.