水庫移民城鎮(zhèn)化安置規(guī)劃設(shè)計(jì)初步探索
——以浙江省Y縣A水庫工程為例

徐　智　凌　晨

（浙江省水利水電勘測設(shè)計(jì)院，浙江杭州 310002）

水庫移民城鎮(zhèn)化安置規(guī)劃設(shè)計(jì)初步探索
——以浙江省Y縣A水庫工程為例

徐智凌晨

（浙江省水利水電勘測設(shè)計(jì)院，浙江杭州 310002）

十八大以來，國家提出走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，這無疑將對(duì)水利水電工程移民安置產(chǎn)生新的指導(dǎo)性影響。根據(jù)國內(nèi)已經(jīng)和正在實(shí)施的水利、電力項(xiàng)目移民安置方案的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，本文結(jié)合浙江省Y縣A水庫工程中移民安置存在的突出問題——耕地資源稀缺，以及安置地Y縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)二三產(chǎn)占主導(dǎo)地位的實(shí)際情況，創(chuàng)新性的提出了就業(yè)安置（二三產(chǎn)用地安置）和社會(huì)保障安置相結(jié)合的城鎮(zhèn)化生產(chǎn)安置方案。本文提出的城鎮(zhèn)化安置方案一方面解決了水庫移民外遷城鎮(zhèn)后生產(chǎn)生活安置的方向問題，另一方面仍存在著諸如國家政策障礙和資金籌措等問題需在可行性研究乃至初步設(shè)計(jì)、技術(shù)實(shí)施各個(gè)階段進(jìn)行更深入的理論與政策研究。

水庫移民 城鎮(zhèn)化安置 土地稀缺

城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008--2013年我國城鎮(zhèn)化率由45.9%提高到53.73%，但離發(fā)達(dá)國家80%的平均水平還有較大差距，因此城鎮(zhèn)化一直是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢。

水庫移民是由于興建水庫而造成的人口遷移和社會(huì)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)重建活動(dòng)，是水利水電工程建設(shè)的重要組成部分，因水庫建設(shè)特點(diǎn)等原因，水庫移民大多為農(nóng)業(yè)人口。2006年國務(wù)院頒布的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》規(guī)定，“對(duì)農(nóng)村移民安置進(jìn)行規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主”，“有條件的地方，可以結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行”。限于上述規(guī)定，我國水庫移民基本以農(nóng)業(yè)安置為主，與中國城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢存在一定的矛盾。同時(shí)，隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大調(diào)整，有土安置的重要性逐步降低，水庫移民安置由農(nóng)業(yè)安置轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)安置的基礎(chǔ)條件已基本具備。

本文通過對(duì)Y縣A水庫項(xiàng)目建議書階段移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作中所面臨困難進(jìn)行調(diào)研與分析，對(duì)水庫移民城鎮(zhèn)化安置規(guī)劃設(shè)計(jì)的新思路進(jìn)行了初步探索。

1　水庫移民安置研究與實(shí)踐現(xiàn)狀

1.1理論研究

我國作為水庫建設(shè)數(shù)量及水庫移民數(shù)量最多的國家，對(duì)水庫移民農(nóng)業(yè)安置的研究與實(shí)踐非常多，而非農(nóng)化的專門研究及工程實(shí)踐均相對(duì)較少。

國內(nèi)水庫移民非農(nóng)化安置研究主要集中在移民非農(nóng)化概念上，許濤（2002年）認(rèn)為非農(nóng)化安置可行的主要形式是工業(yè)安置，即就近安置移民到工業(yè)［1］；蔡依平（2005年）認(rèn)為非農(nóng)業(yè)安置是指庫區(qū)移民在遷移后不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、不占用農(nóng)業(yè)用地、從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展生產(chǎn)進(jìn)行安置［2］；鄭瑞強(qiáng)（2011年）實(shí)證探討了水庫移民“城市樓房安置”模式［3］；孫海兵（2014年）提出了尊重移民自主選擇、關(guān)注移民就業(yè)創(chuàng)業(yè)、加強(qiáng)移民教育培訓(xùn)、保障移民基本生活的綜合措施［4］。

1.2實(shí)踐探索

實(shí)踐中，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人地矛盾日益突出，水庫移民傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)安置模式的局限性也日漸凸顯，單一的農(nóng)業(yè)安置已經(jīng)難以滿足社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和移民生活的需求。在我國西部地區(qū)、西南地區(qū)多個(gè)省市，由于移民安置需調(diào)劑土地的數(shù)量不足或質(zhì)量不濟(jì)，移民非農(nóng)化安置的實(shí)踐探索較多。在我國西部地區(qū)，主要是針對(duì)生態(tài)移民城鎮(zhèn)化安置的探索。例如青海省三江源地區(qū)、黃河中上游地區(qū)、寧夏中南部地區(qū)均有這方面的實(shí)踐。在我國西南地區(qū)，水電開發(fā)資源較多，水電移民城鎮(zhèn)化安置的探索也較為豐富。例如四川省、云南省金沙江流域水電開發(fā)項(xiàng)目在移民生產(chǎn)安置和生活安置方面均有城鎮(zhèn)化安置的實(shí)踐。具體包括移民“產(chǎn)業(yè)為先”規(guī)劃理念，城市住房安置實(shí)踐等。

然而，水庫移民城鎮(zhèn)化安置的實(shí)踐探索還比較少。目前，云南省楚雄州青山嘴水庫提供“城市樓房安置模式”供移民選擇，并給予20年生活補(bǔ)助金，幫助有需求的移民在城市安家落戶。但是，移民居住在原農(nóng)村，其宅基地使用的獲取無償性和無期限的特征與搬遷到城市后，其房屋產(chǎn)權(quán)的獲得有償性、有期限性相互矛盾。此外，這種生活補(bǔ)助并未解決移民就業(yè)問題，無法從根本上實(shí)現(xiàn)移民全方位的城鎮(zhèn)化。移民從農(nóng)村到城市“市民化”的過程中，僅實(shí)現(xiàn)了住房城鎮(zhèn)化，移民應(yīng)該享受的市民待遇，如城鎮(zhèn)社會(huì)保障待遇并未享受。移民搬遷到城鎮(zhèn)后原庫區(qū)線上資源的權(quán)屬和處理存在爭議等等都是青山嘴水庫移民城鎮(zhèn)化安置尚未解決的問題?？梢?，青山嘴水庫移民城鎮(zhèn)化在水庫移民安置中具有先創(chuàng)性，但也存在一些問題有待進(jìn)一步解決。

2　A水庫移民安置困境分析

A水庫工程地處浙江省民營經(jīng)濟(jì)最活躍地區(qū)Y縣，水庫壩址以上集水面積311.9km2，水庫正常蓄水位170.0m，正常蓄水位以下庫容29220萬m3，工程等別為Ⅱ等，水庫規(guī)模為大（2）型。水庫在移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中遇到了以下困難。

2.1當(dāng)?shù)馗刭Y源稀缺

工程所在地Y縣面積2698km2，其中山地面積為2308.5km2，平原面積為277.0km2，素有“八山一水一分田”之稱。根據(jù)2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全縣總?cè)丝?2.24萬人（其中農(nóng)業(yè)人口81.22萬人），縣域范圍內(nèi)人均耕地為0.31畝，A水庫涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀人均耕地僅為0.34畝和0.76畝，且周邊基本無可開墾耕地。由于耕地資源稀缺，有土安置的生產(chǎn)安置方案存在耕地開墾不可行，調(diào)劑耕地難度大的困難。

2.2其他農(nóng)業(yè)安置方式困難

A水庫功能以防洪、供水為主，對(duì)水庫水質(zhì)有著嚴(yán)格的管理要求，擬通過水庫水域進(jìn)行漁業(yè)、旅游業(yè)或通過開發(fā)當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)、經(jīng)濟(jì)林業(yè)來安置大量的搬遷移民也殊不可行。

2.3移民城鎮(zhèn)化安置意愿強(qiáng)烈

該地區(qū)素有中國民營企業(yè)之都美譽(yù)，地區(qū)內(nèi)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)。截至2013年，Y縣第一、二、三產(chǎn)業(yè)占生產(chǎn)總值的比重為3.8:61.5:34.7，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入基本以二三產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)收入占比極低。由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本不依賴土地作為其主要生計(jì)來源，所以水庫移民城鎮(zhèn)化安置意愿較為強(qiáng)烈。根據(jù)項(xiàng)目建議書階段初步意愿調(diào)查，大多數(shù)移民提出要求安置點(diǎn)選擇于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)最繁榮的城區(qū)，并要求按城區(qū)居民標(biāo)準(zhǔn)享受社區(qū)配套建設(shè)及醫(yī)療教育設(shè)施。

3　A水庫工程移民安置初步方案

鑒于水庫移民農(nóng)業(yè)安置存在上述無法解決的問題，設(shè)計(jì)單位會(huì)同Y縣有關(guān)部門根據(jù)十八屆三中全會(huì)“ 積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化”的相關(guān)精神，組織研究A水庫移民城鎮(zhèn)化的可行性，并最終形成了城鎮(zhèn)化安置的初步方案。

3.1搬遷安置初步方案

根據(jù)Y縣實(shí)際情況并充分結(jié)合移民意愿，搬遷安置初步方案擬定Y縣縣域規(guī)劃經(jīng)濟(jì)中心城區(qū)作為移民搬遷安置去向。G104國道、S10省道穿境而過，對(duì)外交通便捷；區(qū)域內(nèi)有二級(jí)甲等醫(yī)院1所，社區(qū)醫(yī)院5所，私立醫(yī)院1所；區(qū)域內(nèi)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)完備，各大銀行均有服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)；區(qū)內(nèi)已有大型超市7家，三星級(jí)以上酒店18家。

同時(shí)，搬遷安置初步方案擬定了安置區(qū)內(nèi)房屋均為多層框架結(jié)構(gòu)準(zhǔn)商品房，除較庫區(qū)原有房屋結(jié)構(gòu)有一定的提高外，其房屋潛在商業(yè)價(jià)值更是遠(yuǎn)超庫區(qū)；擬定居民點(diǎn)的對(duì)外連接道路、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施納入市政基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一規(guī)劃，并設(shè)置必要的消防、綠化、環(huán)境衛(wèi)生等設(shè)施；擬定庫區(qū)移民按Y縣城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行社區(qū)建設(shè)，并提供就學(xué)扶持、建立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)文化活動(dòng)中心和社區(qū)文化站等措施，提高移民的文化、衛(wèi)生、教育等水平。

3.2生產(chǎn)安置初步方案

城鎮(zhèn)化安置的核心和難度是農(nóng)民的生產(chǎn)安置問題，為避免移民陷入“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無”困境［5］。生產(chǎn)安置初步方案擬定為就業(yè)安置（二三產(chǎn)用地安置）和社會(huì)保障安置相結(jié)合的城鎮(zhèn)化生產(chǎn)安置方案，對(duì)于城鎮(zhèn)化生產(chǎn)安置方案所產(chǎn)生的資金缺口（生產(chǎn)安置費(fèi)用與土地補(bǔ)償費(fèi)用差額）由工程全部承擔(dān)。

3.2.1就業(yè)安置

（1）就業(yè)技能培訓(xùn)。工程規(guī)劃對(duì)未達(dá)到法定退休年齡的移民進(jìn)行有組織的技能培訓(xùn)。由專門機(jī)構(gòu)組織符合移民特點(diǎn)和用工崗位的各類職業(yè)技能培訓(xùn)班，通過培訓(xùn)提高移民的整體素質(zhì)和就業(yè)能力，增加其就業(yè)競爭力。

（2）新建工業(yè)園區(qū)安置。工程擬為外遷移民在移民安置區(qū)周邊新建總用地規(guī)模1000多畝的工業(yè)園區(qū)，并通過定向招聘、廠房租賃補(bǔ)貼等形式安置外遷移民。

1）定向招聘。在新建工業(yè)園區(qū)招商時(shí)，通過引資條件設(shè)置的方式，將定向招聘本工程移民作為企業(yè)入駐的前置條件，并通過政策支持、園區(qū)租賃費(fèi)用優(yōu)惠等措施鼓勵(lì)企業(yè)在移民技能水平達(dá)到用工水準(zhǔn)時(shí)優(yōu)先招聘移民，解決移民的就業(yè)問題。

2）租賃補(bǔ)貼。在新建工業(yè)園區(qū)招商時(shí)，對(duì)于租賃廠房及工業(yè)用地的企業(yè)，其租金設(shè)立專項(xiàng)基金用于本工程移民安置。該專項(xiàng)基金可采用年度分紅、困難補(bǔ)助等各種適宜的形式對(duì)本工程移民進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)貼，提高移民收入。

3.2.2社會(huì)保障安置

初步生產(chǎn)安置方案規(guī)劃將外遷移民中達(dá)到退休年齡的人口納入Y縣城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系中，主要包括基本養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療保障。

（1）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。規(guī)劃通過一次性繳納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金的方式，將工程涉及老齡移民全部納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，達(dá)到老有所養(yǎng)的安置效果。

（2）城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。規(guī)劃通過一次性繳納城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)金的方式，將工程涉及老齡移民全部納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系，使其衛(wèi)生醫(yī)療保障水平達(dá)到與安置區(qū)居民相當(dāng)?shù)乃健?/p>

4　結(jié)語

水庫移民安置作為遷移人口的社會(huì)經(jīng)濟(jì)重建活動(dòng)是一項(xiàng)漫長的系統(tǒng)性工作，能夠檢驗(yàn)移民安置方案是否合理、成功的標(biāo)準(zhǔn)是移民能否安居樂業(yè)。A水庫工程目前尚處于可行性研究階段，本文擬定的移民安置初步方案仍存在較大的不確定性，也面臨著一系列的問題有待解決，如國家政策障礙（包括移民政策和土地管理政策）、移民安置資金籌措問題、工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位問題、經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)（造成二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)困難）、商品房價(jià)調(diào)整等等。這就需要在可行性研究乃至初步設(shè)計(jì)、技術(shù)實(shí)施等各個(gè)階段進(jìn)行更深入的理論與政策研究，才能實(shí)現(xiàn)A水庫工程城鎮(zhèn)化安置的藍(lán)圖。

［1］許濤.大中型水利水電工程移民安置的非農(nóng)化方式初探［J］.水利發(fā)展研究，2002，2（6）：15—17.

［2］蔡依平，陳靖.水利水電工程移民非農(nóng)業(yè)安置模式經(jīng)濟(jì)學(xué)探討［J］.特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2005，（11）：294--296.

［3］鄭瑞強(qiáng)，張春美，施國慶.水庫移民“城市樓房安置”模式創(chuàng)新機(jī)理思考——以青山嘴水庫工程移民安置實(shí)踐為例［J］.中國農(nóng)村水利水電，2011，（6）：169—172.

［4］孫海兵.新型城鎮(zhèn)化背景下水庫移民非農(nóng)化研究［J］.中國農(nóng)村水利水電，2014，（3）：123—125.

［5］镕周基，羅文，陳夢月.城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中被征地農(nóng)民的困境與對(duì)策—以湖南衡陽市白沙洲工業(yè)園為例［J］ 安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010，38（7）：3773—3775.