我國(guó)非營(yíng)利組織公信力缺失的法律問(wèn)題探究

李小玲

摘要：

公信力是非營(yíng)利組織生存與發(fā)展的生命線，根據(jù)目前我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的現(xiàn)狀，構(gòu)建出一套符合我國(guó)國(guó)情和文化背景的公信力提升對(duì)策，公眾對(duì)非營(yíng)利組織的信任度必定會(huì)得到提高。隨著“小政府、大社會(huì)”社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的形成，具有高度公信力的非營(yíng)利組織必將能夠發(fā)揮更為重要的作用。本文試圖從法律法規(guī)方面分析制約我國(guó)非營(yíng)利組織公信力提升的因素，進(jìn)而從優(yōu)化法律政策環(huán)境方面提出提升我國(guó)非營(yíng)利組織公信力的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織;公信力;提升;法律環(huán)境

非營(yíng)利組織公信力（又稱公信度）表示政府、公眾、媒體、輿論、獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)可及信任程度，公信力被視為是我國(guó)非營(yíng)利組織的生命線。“NPO信息咨詢中心”董事長(zhǎng)商玉生認(rèn)為“公信力是指獲得公眾（或利益相關(guān)者）信任的能力”。英文詞是Accountability，意指為某事進(jìn)行報(bào)告、解釋和辯護(hù)的責(zé)任以及要為自己的行為負(fù)責(zé)任，并接受質(zhì)詢，所以也用“誠(chéng)信”、“問(wèn)責(zé)制”等來(lái)表達(dá)。

非營(yíng)利組織在國(guó)家——市場(chǎng)——社會(huì)的三元模式中，與政府、企業(yè)形成了良好互補(bǔ)的關(guān)系，并且通過(guò)獨(dú)立自治、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)與志愿參與的機(jī)制，為社會(huì)進(jìn)行公益性服務(wù)的提供，從而保證非營(yíng)利組織公信資源的獲取，以上這些均需要政府的信任和支持，同時(shí)還需要完善的法制來(lái)保證。目前，我國(guó)的非營(yíng)利組織大多作為政府的附屬機(jī)構(gòu)而存在，普遍存在先天自主性不足，法律法規(guī)方面不健全（包括雙重管理體制和“非競(jìng)爭(zhēng)”原則的制約），政府給予信任和支持不夠的問(wèn)題，這些都導(dǎo)致我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展環(huán)境不成熟，很大程度上制約了非營(yíng)利組織公信力的提升。

一、我國(guó)非營(yíng)利組織公信力缺失的表現(xiàn)

（一）管理者瀆職腐敗

管理者的瀆職腐敗是我國(guó)非營(yíng)利組織公信力缺失的典型行為，非營(yíng)利組織主要管理者利用自己手中的權(quán)力，貪污挪用組織公共財(cái)產(chǎn)、詐取組織基金、過(guò)度消費(fèi)、濫發(fā)工資和薪金的現(xiàn)象比比皆是。由于非營(yíng)利組織在我國(guó)的發(fā)展時(shí)間較短，相關(guān)的法律政策還不是很完善，政府、社會(huì)公眾和媒體輿論監(jiān)督不力，問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全，外部評(píng)估制度不完善等等，這些因素都為管理者的瀆職腐敗創(chuàng)造了條件。

（二）違背組織公益性宗旨

公益性是非營(yíng)利組織的一項(xiàng)重要特征，組織成立初衷是為了更好地致力于公益事業(yè)。為了拓展資金來(lái)源，保證非營(yíng)利組織的健康發(fā)展，非營(yíng)利組織可以在一定范圍內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，但它不能作為非營(yíng)利組織的主要業(yè)務(wù)來(lái)開(kāi)展。可以獲利，但其所獲得的營(yíng)業(yè)性收入必須全部用于組織的擴(kuò)展和輔助公益事業(yè)的發(fā)展，而不能進(jìn)行分配，更不能徇私舞弊，為自己謀取私利。但部分組織由于缺乏公共責(zé)任、內(nèi)部管理機(jī)制不健全以及相關(guān)法規(guī)政策的不完善，違背組織公益性的宗旨，將組織的公益目標(biāo)置換成為為個(gè)人謀取私利，對(duì)非營(yíng)利組織的社會(huì)公信力造成了沉重的打擊。

（三）組織項(xiàng)目運(yùn)作效率低

“非營(yíng)利組織的特征決定它具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，能夠接受公眾捐贈(zèng)，有志愿者的積極參與，沒(méi)有行政部門(mén)中等級(jí)森嚴(yán)的官僚體制。因此，公眾對(duì)非營(yíng)利組織的要求更高，希望它們能夠提供成本更低，質(zhì)量更高的社會(huì)公共產(chǎn)品和公益服務(wù)。但是，由于現(xiàn)實(shí)中自身能力的不足和受服務(wù)對(duì)象的狹隘性，我國(guó)非營(yíng)利組織提供的服務(wù)與捐贈(zèng)者的期望還有一段距離。”總體來(lái)講，我國(guó)非營(yíng)利組織項(xiàng)目運(yùn)作效率都不高，效果也不佳。一些全國(guó)性的慈善機(jī)構(gòu)項(xiàng)目運(yùn)作效率很低，用于籌資和內(nèi)部日常管理的費(fèi)用很高，支出中只有不足50%的部分是用于公眾公益服務(wù)的，很難圓滿完成組織的使命。

二、我國(guó)非營(yíng)利組織公信力缺失的法律制約因素

目前，我國(guó)政府一直在積極構(gòu)建非營(yíng)利組織相關(guān)的法律制度框架，但相比非營(yíng)利組織的快速發(fā)展與變遷，法律制度的建設(shè)與非營(yíng)利組織健康、有序發(fā)展還存在很大一段距離。依據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，健全的法律法規(guī)環(huán)境是非營(yíng)利組織發(fā)展的重要保障，而不夠健全的法制框架會(huì)使非營(yíng)利組織陷入“合法性困境”，使非營(yíng)利組織的“社會(huì)合法性”受到來(lái)自“法律合法性”制約。非營(yíng)利組織公信力需要依靠“社會(huì)合法性”來(lái)維持，因此，不合理與不完善的法律環(huán)境是非營(yíng)利組織公信力不足的重要因素。

（一）非營(yíng)利組織立法不完善

首先，立法缺失。我國(guó)目前的非營(yíng)利組織法律體系中存在著很多法律的真空，在政府評(píng)估、第三方評(píng)估、財(cái)務(wù)制度、問(wèn)責(zé)制度等方面，以及非營(yíng)利組織與營(yíng)利組織間、非營(yíng)利組織間的公平競(jìng)爭(zhēng)方面都缺乏有效的法律法規(guī)，容易導(dǎo)致非營(yíng)利組織的失信行為。其次，缺乏基本法。到目前為止，我國(guó)仍然沒(méi)有非營(yíng)利組織的基本法，現(xiàn)行法律體系主要在設(shè)立程序、管理權(quán)限方面作了一些規(guī)定，但仍以社團(tuán)登記管理為核心，內(nèi)容側(cè)重于登記程序，對(duì)非營(yíng)利組織的權(quán)利、義務(wù)、地位和作用規(guī)定都不夠明確。缺乏一部與憲法相銜接的非營(yíng)利組織基本法，很容易造成非營(yíng)利組織在活動(dòng)中無(wú)法可依，鉆法律的空檔，做出損害公信力的行為。最后，相關(guān)法律法規(guī)缺乏權(quán)威性。我國(guó)關(guān)于非營(yíng)利組織的基本立法都是行政法規(guī)，沒(méi)有一部全國(guó)人大制訂的法律對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行規(guī)范，這種狀況導(dǎo)致立法的權(quán)威性和約束力不足，也與非營(yíng)利組織在社會(huì)中的地位不相稱，不利于非營(yíng)利組織建立社會(huì)公信力。

（二）雙重管理體制的制約

雙重管理體制是指對(duì)非營(yíng)利組織的登記注冊(cè)管理及日常性管理實(shí)行登記管理部門(mén)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的體制?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（第6條）規(guī)定：“民政部門(mén)是唯一的社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān);國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)、國(guó)務(wù)院或者縣人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位?！?/p>

我國(guó)目前對(duì)非營(yíng)利組織實(shí)行的雙重管理體制致使非營(yíng)利組織準(zhǔn)入門(mén)檻太高，限制了非營(yíng)利組織合法性的獲得，相當(dāng)一批非營(yíng)利組織沒(méi)有“準(zhǔn)生證”。在我國(guó)長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制高度集中的治理模式影響下，國(guó)家的認(rèn)可就代表了公允，沒(méi)有合法身份，就得不到公眾的信任。此外，由于政府認(rèn)同與支持往往帶有很強(qiáng)的誘導(dǎo)性，政府的態(tài)度會(huì)左右社會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織的態(tài)度。而非營(yíng)利組織作為社會(huì)選擇模式下的產(chǎn)物，主要依靠社會(huì)渠道獲得生存與發(fā)展的資源，政府認(rèn)同與支持的困難導(dǎo)致獲得資源與社會(huì)信任的困難。嚴(yán)格的雙重管理體制導(dǎo)致許多非營(yíng)利組織因?yàn)檎也坏綐I(yè)務(wù)主管單位，或者過(guò)不了資金門(mén)檻、人數(shù)門(mén)檻等原因，而不能在民政部門(mén)登記注冊(cè)。結(jié)果制約了非營(yíng)利組織數(shù)量的增加，這也是我國(guó)與西方國(guó)家相比非營(yíng)利組織數(shù)量偏少的一個(gè)原因。非營(yíng)利組織數(shù)量上的不足制約其作用的正常發(fā)揮，對(duì)其影響力和公信力自然產(chǎn)生負(fù)面影響。

（三）“非競(jìng)爭(zhēng)”原則的制約

《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》第13條第2款規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)與已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒(méi)有必要成立的，登記機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)籌備。同時(shí)還規(guī)定社會(huì)團(tuán)體不得設(shè)立地域性的分支機(jī)構(gòu)，造成了不同區(qū)域之間的非營(yíng)利組織形成相互分割、各自為政、互不干涉、互不競(jìng)爭(zhēng)的局面?！边@種“非競(jìng)爭(zhēng)”原則嚴(yán)重影響了非營(yíng)利組織的健康發(fā)展和社會(huì)公信資源的獲取。競(jìng)爭(zhēng)能夠產(chǎn)生激勵(lì)和壓力，促進(jìn)非營(yíng)利組織不斷改進(jìn)管理水平和服務(wù)質(zhì)量，客觀上形成非營(yíng)利組織爭(zhēng)取社會(huì)公信資源的外部約束。從國(guó)外情況來(lái)看，很多非營(yíng)利組織的法律體系也不盡完善，政府的監(jiān)管也很有限，但充分的“市場(chǎng)”競(jìng)爭(zhēng)保證非營(yíng)利組織擁有了較高的公信度。

三、優(yōu)化法律政策環(huán)境，提升我國(guó)非營(yíng)利組織公信力

法律是一個(gè)國(guó)家對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的最有效手段，提升非營(yíng)利組織公信力需要有良好的法律政策環(huán)境。為了更好地發(fā)揮非營(yíng)利組織的積極作用，促進(jìn)非營(yíng)利組織更加健康地發(fā)展，相關(guān)部門(mén)有必要在重新審視現(xiàn)行法律政策的合理性和有效性基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際需求進(jìn)行積極修正和完善，努力構(gòu)建出一個(gè)能覆蓋整個(gè)非營(yíng)利組織（社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及未登記或轉(zhuǎn)登記的非營(yíng)利組織），并促進(jìn)各種類(lèi)型非營(yíng)利組織（如商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、慈善組織等）健康發(fā)展的法律政策框架。同時(shí)，整個(gè)法律體系應(yīng)具備全面性、完整性和權(quán)威性，減少非營(yíng)利組織各種社會(huì)資源的流失。

（一）完善立法體系

首先，需要盡快制定與憲法銜接的非營(yíng)利組織專(zhuān)門(mén)法，為非營(yíng)利組織正?；顒?dòng)提供法律和制度上的保障。針對(duì)立法層次低的問(wèn)題，政府應(yīng)建立與憲法中關(guān)于公民結(jié)社原則相銜接的結(jié)社、捐贈(zèng)法律及規(guī)范非營(yíng)利事業(yè)和非營(yíng)利組織的單行法，盡快制定《非營(yíng)利組織法》。對(duì)非營(yíng)利組織的性質(zhì)、法律地位、管理體制、運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行全面規(guī)范，把各種類(lèi)型的非營(yíng)利組織及其相關(guān)事業(yè)納入法制化軌道。其次，需要建立與非營(yíng)利組織法律、政策相關(guān)的實(shí)施細(xì)則及單行法規(guī)。在立法的過(guò)程中，我們要注重非營(yíng)利組織相關(guān)法律法規(guī)的配套建設(shè)，需要根據(jù)不同類(lèi)型非營(yíng)利組織的特點(diǎn)分別制定專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，形成一整套健全的法律法規(guī)體系。最后，在制定法律政策及規(guī)定時(shí)應(yīng)盡可能具體、詳盡，具可操作性，目前我國(guó)的非營(yíng)利組織還屬于新興事物，“粗線條”的立法思路將不利于其健康發(fā)展。因此，應(yīng)制定出盡可能詳細(xì)的實(shí)施方法使其法律政策具體化、可操作化。

（二）改革雙重管理體制

改革雙重管理體制方面，我們可以借鑒日本的模式?！皩?duì)于學(xué)校、醫(yī)院等實(shí)體性的公共服務(wù)和福利機(jī)構(gòu)，可以指定教育部、衛(wèi)生部等相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記管理，取消民政部門(mén)作為登記、管理機(jī)關(guān)的程序?！睂?duì)于一般性的社會(huì)團(tuán)體，可以將民間組織管理局從民政部獨(dú)立出來(lái)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)此類(lèi)非營(yíng)利組織的登記管理，取消業(yè)務(wù)主管單位程序。這樣做可以打破雙重管理體制的制約并加強(qiáng)管理。此外，非營(yíng)利組織的業(yè)務(wù)主管單位和非營(yíng)利組織之間應(yīng)在組織、人事、財(cái)務(wù)、職能和活動(dòng)方式等方面做出明確劃分，逐步退出直接管理，只為非營(yíng)利組織的發(fā)展提供相應(yīng)的服務(wù)。在簡(jiǎn)化非營(yíng)利組織登記注冊(cè)手續(xù)的同時(shí)，政府應(yīng)該加強(qiáng)其監(jiān)管職能，逐步從重視非營(yíng)利組織登記管理轉(zhuǎn)向?qū)ζ溟_(kāi)展活動(dòng)及其組織運(yùn)作的動(dòng)態(tài)過(guò)程實(shí)施監(jiān)管。使非營(yíng)利組織依照法律和制度實(shí)行民主的選舉、決策、管理和監(jiān)督，最后逐步成為真正的公眾自治組織。

（三）取消“非競(jìng)爭(zhēng)”原則的限制

非營(yíng)利組織從事的是慈善、福利和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的事業(yè)，取消“非競(jìng)爭(zhēng)”原則有助于提高公眾投身公益事業(yè)的積極性，從而提高非營(yíng)利組織的公信度，同時(shí)也可以鼓勵(lì)非營(yíng)利組織間開(kāi)展良性競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)能夠提高非營(yíng)利組織的產(chǎn)出效率，促使非營(yíng)利組織提高服務(wù)質(zhì)量，使知名度和美譽(yù)度高的組織獲得更多社會(huì)公信資源，提高社會(huì)資源利用率。因此，應(yīng)該取消限制競(jìng)爭(zhēng)原則，建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。允許在同一地區(qū)、同一業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)成立兩個(gè)或多個(gè)非營(yíng)利組織，鼓勵(lì)它們之間開(kāi)展良性競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。促使組織按照活動(dòng)能力和社會(huì)貢獻(xiàn)度獲得社會(huì)資源和社會(huì)地位，把選擇權(quán)交給社會(huì)，實(shí)現(xiàn)由政府選擇向社會(huì)選擇的轉(zhuǎn)移。

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（作者單位：河南師范大學(xué)新聯(lián)學(xué)院，河南 鄭州 450046）