新常態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理困境及社會支持研究——以安徽省懷遠縣為例

劉凱強

(安徽大學(xué) 社會與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601)

新常態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理困境及社會支持研究——以安徽省懷遠縣為例

劉凱強

(安徽大學(xué) 社會與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601)

摘要：中國自實施改革開放政策以來，經(jīng)歷了一個高速發(fā)展的過程。當(dāng)前，隨著中國各方面發(fā)展的不斷完善，我國已經(jīng)步入到一個與過去30多年快速發(fā)展期不同的新常態(tài)階段。在新常態(tài)的發(fā)展進程中，對我國環(huán)境保護工作，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理提出了更高層次的要求。本文通過對安徽省懷遠縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理狀況的實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理過程中的困境，突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理在新常態(tài)階段的價值，并嘗試構(gòu)建其社會支持體系，進而保障我國環(huán)境治理工作得到切實有效的開展。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理；困境；社會支持

A Study on the Dilemma of Township Environmental Governance

and Social Support under the “New Normal”: A Case

當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)步入新常態(tài)階段，這一階段的主要特征包括了經(jīng)濟增長速度由高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L；經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級；發(fā)展動力從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動[1]。與此同時，需要注意的是，在新常態(tài)階段下，我國環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限。因此，順應(yīng)人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的期待，加強環(huán)境整治工作已顯得刻不容緩。環(huán)境治理工作是一個有機整體，它的落腳點主要包括城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個不同方面。與城市相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于治理經(jīng)費不足，民眾環(huán)保意識薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施落后等制約因素，在環(huán)境治理上的難度也更大，問題也顯得更加嚴峻。

在對安徽省懷遠縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實地調(diào)查的過程中，通過個案訪談，參與觀察等方式，可以很直觀地了解到該地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作開展的狀況，汲取鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理方面的經(jīng)驗，對我國進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作具有較好的借鑒作用。

一、新常態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理的困境

隨著我國步入新常態(tài)的發(fā)展階段，我國資源環(huán)境的承載壓力日益加大，資源環(huán)境的脆弱性逐步成為制約我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的主要因素之一。因此，我國各地區(qū)對環(huán)境治理工作的呼聲不斷加強。在此背景下，安徽省懷遠縣積極響應(yīng)國家號召，開展了一系列具體的環(huán)境治理工作。懷遠縣在推進其轄屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理工作過程中，呈現(xiàn)出各方面的困境。這些困境在一定程度上可以反映出當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理過程中存在的問題。

(一)推行現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)引起的人為性污染

新常態(tài)的重要結(jié)構(gòu)特征之一就是要促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷強化升級。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是其他一切產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此要想加快我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級至關(guān)重要[2]。我國耕地面積廣闊，但由于人口眾多，糧食需求量不斷增加，土地資源開發(fā)已接近極限。近年來，我國耕地面積呈現(xiàn)一種萎縮的態(tài)勢，但隨著國民生活水平的不斷提高，人民群眾對各項農(nóng)產(chǎn)品的需求量卻大幅增加。為了在一定程度上緩解兩者之間的矛盾，著重推行現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式勢在必行。

然而，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式在提高勞動生產(chǎn)率，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)升級的同時，往往也帶來了部分負面影響。其中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)過程中造成的人為性污染就是突出的問題之一。由于對農(nóng)產(chǎn)品需求的進一步加大，許多村民往往加大化肥和農(nóng)藥的使用量，以此為途徑來提高土地農(nóng)作物產(chǎn)出率。通過對懷遠縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民的個案訪談得知，懷遠縣化肥使用量高達375～450 kg/hm2?；屎娃r(nóng)藥的過度使用一方面會造成土地板結(jié)，喪失土壤肥力，降低土地自身生產(chǎn)力；另一方面，化肥中含氮量一旦超出土地本身所能溶解的程度，就會流失到自然環(huán)境中，造成耕地污染、水體富營養(yǎng)化，嚴重的甚至?xí)B透至地下水，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民飲用水造成污染。由此可見，廣大村民為保障單位耕地面積的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，利用各種人為性手段，已經(jīng)在無形中加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境的惡化[3]。

(二)民眾環(huán)保意識匱乏造成的污染

在對懷遠縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)走訪的過程中，道路兩側(cè)時常可見散布著的零散垃圾，墻面上殘留了張貼的小廣告和“牛皮癬”，河流中漂浮著各種居民生活垃圾。居民生活污染不僅僅只存在于懷遠縣中，我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都受到這一困境的煩擾，已然嚴重影響到我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境的整體美觀程度。

表面上看，隨手亂扔垃圾、張貼小廣告、河流污染只是當(dāng)?shù)鼐用褚环N無意識的舉動，但這些下意識的行為舉止習(xí)慣實則暴露出當(dāng)?shù)孛癖娫诃h(huán)保意識方面的匱乏。懷遠縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作中，思想宣傳工作往往最難開展。通過國家和各級政府的長期宣傳，大部分村民環(huán)保意識在一定程度上有所提高，但長期形成的根深蒂固在村民中的一些日常習(xí)慣難以在短時間內(nèi)發(fā)生根本性的扭轉(zhuǎn)，這也是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理過程中難以規(guī)避的困境之一。

(三)環(huán)境治理工作初見成效但深度不足

新常態(tài)的一個顯著特征就是“經(jīng)濟新常態(tài)”即經(jīng)濟增長速度由高速增長逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L。要想在整體經(jīng)濟增長速度放緩的背景下，切實保障我國社會各項事業(yè)穩(wěn)步前進，就更加需要充分發(fā)揮環(huán)境保護對優(yōu)化經(jīng)濟增長的積極作用。因此，環(huán)境治理工作的深入開展顯得至關(guān)重要。

在此宏觀背景下，懷遠縣開展了“三線三邊”暨鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生整治工作考評。懷遠縣政府參考全國其它地區(qū)環(huán)境治理工作的考評細則，制定出一套符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況考核條文，并委托第三方機構(gòu)進行客觀考察，并以考察結(jié)果作為依據(jù)，進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作。

類似于“三線三邊”的環(huán)境考評工作在我國不少地區(qū)正廣泛開展。這種考評機制的推廣在很大程度上確實改善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體環(huán)境狀況，大部分村民對這種考評表示認同，并反映現(xiàn)在的農(nóng)村要比幾年前的確干凈美觀很多。但不容忽視的是，這種考評機制也存在其特有的缺陷，其中最突出的困境之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作深度不足，趨于形式化和表面化。這種形式化的環(huán)境治理工作往往收效甚微，也違背了我國大力發(fā)展環(huán)保事業(yè)的初衷。

二、新常態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理的價值

鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理是我國在新常態(tài)下構(gòu)建生態(tài)文明體系的重要環(huán)節(jié)，它對改善我國整體環(huán)境狀況，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾生活居住質(zhì)量有著不可代替的價值。

(一)緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)資源與環(huán)境間的矛盾

由于過去長期的一段時間內(nèi)，我國環(huán)境治理工作的重心都放在城市，城市地區(qū)環(huán)境惡化的頹勢得到了適時扭轉(zhuǎn)，但我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量仍然堪憂。環(huán)境治理工作是一個有機整體，它應(yīng)該包涵城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩者的共同改善，某一方面工作開展的不足，都會出現(xiàn)“短板效應(yīng)”[4]。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)二元環(huán)境治理機制尚未完全破除，這種機制的存在嚴重影響到我國整體環(huán)境的改善。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境水平往往直接牽涉到我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的高低。作為一個擁有十三億人口的大國，農(nóng)業(yè)不穩(wěn)，其它各項事業(yè)也難以得到切實開展。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理力度可以適當(dāng)緩解我國資源與環(huán)境間的矛盾；環(huán)境得到改善，資源(土地、水)利用率隨之也會有所提高。一個地區(qū)資源使用水平的上升勢必會提高該地區(qū)農(nóng)作物的產(chǎn)量，進而促進該地區(qū)經(jīng)濟水平的增長。

(二)改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量

新常態(tài)的指向是國民生活質(zhì)量提高，群眾的“獲得感”不斷提升，就業(yè)穩(wěn)，價格穩(wěn)，民生保障更完善[5]。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理是針對這一指向來改善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民生活環(huán)境，提高居民生活水平的重要舉措之一。過去，一提到農(nóng)村環(huán)境，絕大部分人的腦海中會浮現(xiàn)垃圾遍地、動物糞便堆積在路邊的畫面。這些亂象不僅影響到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的生活環(huán)境，更關(guān)鍵的是極大的弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對外部投資的吸引力，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展動力不足，進一步拉大城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差距，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期處于較為貧困的狀態(tài)之中。

在與懷遠縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民進行訪談時，他們一直認為，近年來隨著各級政府加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境工作的力度，農(nóng)村“臟、亂、差”的舊貌已經(jīng)有了巨大的改變?！袄倭耍恿髑宄毫?，各類糞便無害化處理轉(zhuǎn)化為土地肥力了”，這些都成了當(dāng)?shù)卮迕窨谥行老驳淖兓?。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作的廣泛開展，其最直接的受益人就是當(dāng)?shù)鼐用瘛?/p>

(三)促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進低碳經(jīng)濟發(fā)展

在當(dāng)前環(huán)境與發(fā)展的新常態(tài)下，經(jīng)濟綠色增長被期望成為破解眾多發(fā)展過程中所面臨問題的有效路徑[6]。實現(xiàn)綠色增長的重要載體之一就是要具有良好的生態(tài)環(huán)境。保護生態(tài)環(huán)境實際上就是保護生產(chǎn)力；改善生態(tài)環(huán)境就是不斷發(fā)展生產(chǎn)力。特別是在我國經(jīng)濟“減速換擋”的今天，生態(tài)環(huán)境是否能夠得到有效保護，環(huán)境質(zhì)量能否達到群眾幸福健康生活的標準，已經(jīng)是老百姓最為關(guān)心的熱點之一[7]。

我國各級政府大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作，加大環(huán)保投入，努力通過生態(tài)環(huán)境保護創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點。一方面，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的改造，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身對外部資源的吸引力，從而改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴農(nóng)業(yè)的單一經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)。另一方面，環(huán)境治理進一步帶動了鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活垃圾的無害化處理，將原本影響村容村貌的垃圾轉(zhuǎn)化為促進農(nóng)作物茁壯成長的“純天然化肥”，不僅改變了鄉(xiāng)村整體環(huán)境狀況，還為新常態(tài)下推進經(jīng)濟社會的綠色循環(huán)低碳發(fā)展作出積極貢獻，努力做到既要綠水青山也要金山銀山，真正實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山。

三、新常態(tài)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理社會支持體系的構(gòu)建

隨著我國進入新常態(tài)階段，經(jīng)濟社會發(fā)展的速度有所放緩。在此宏觀背景下，我國各項事業(yè)的開展都面臨著不小挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作也不例外。工作難度的加大，要求盡快構(gòu)建合適的社會支持體系以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理的不斷深化。

(一)倡導(dǎo)公眾參與治理，提供治理人員保障

在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民既是環(huán)境治理的主體又是環(huán)境治理的直接受益人。任何一項具體環(huán)境治理工作的開展都需要廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民來推動。因此，倡導(dǎo)公眾廣泛參與治理工作，提供治理人員的基本保障是我國環(huán)保工作開展的重要前提。

在對懷遠縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)走訪的過程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理成效的高低往往主要取決于當(dāng)?shù)鼐用駥Νh(huán)境整治工作的參與度。在部分環(huán)境改善明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)鼐用穹e極響應(yīng)政府號召，將各項治理細節(jié)落實到位，逐漸換回一個“藍天綠水”的生活環(huán)境；而在環(huán)境仍然不夠理想的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)孛癖姯h(huán)境保護意識較為淡薄，對政府制定的環(huán)境治理工作也置若罔聞，環(huán)境改善程度并不明顯。通過二者對比，很容易就可以發(fā)現(xiàn)，公眾參與程度是決定我國環(huán)境治理工作能否切實開展的決定性因素之一。沒有治理人員作為基本支持，任何環(huán)保措施都會失去其存在的價值。

(二)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)?；I資機制，強化治理工作資金保障

由于我國過去一段時間內(nèi)的發(fā)展戰(zhàn)略及農(nóng)村自身硬件條件較差，導(dǎo)致了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟長期以粗放式發(fā)展模式為主，資源損失較大。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的滯后在很大程度上削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對外部投資的吸引力。相比于鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理，城市在進行環(huán)保工作時，由于基礎(chǔ)設(shè)施完善，擁有了更廣泛的資金來源、更健全的籌資機制，這些優(yōu)勢都切實保障了城市環(huán)境治理工作能得到積極開展。

過去，包括懷遠縣在內(nèi)的我國廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機制實行的是“自上而下”的籌資機制，環(huán)境治理的資金主要以各級政府的行政撥款為主，這種單一的資金來源往往會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)形成心理上的依賴即“給錢就治理，不給錢就不治理”。這種心態(tài)對環(huán)境治理工作的開展造成了嚴重的阻礙。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)多元環(huán)?；I資機制的構(gòu)建，首先，需要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作財政資金的轉(zhuǎn)移支付方式，加大財政資金的專項轉(zhuǎn)移支付力度，確保專款專用[8]。其次，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等農(nóng)業(yè)發(fā)展資金的使用相結(jié)合，把生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)擺在核心地位；最后，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，制定更多對外引資的優(yōu)惠政策，吸引更多的企業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開辦廠房，通過企業(yè)貢獻的稅收獲得更多環(huán)境治理工作的原始資金。

(三)完善環(huán)保工作考核制度，提升環(huán)境治理重要性

任何工作的開展都需要有制度作為支持，環(huán)境治理也不例外。懷遠縣整體環(huán)境的提升與其制定的“三線三邊”考核制度有著密不可分的聯(lián)系。因此，在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作中，需要進一步完善黨政一把手領(lǐng)導(dǎo)環(huán)?？冃Э己酥贫?，增加環(huán)護考評機制在經(jīng)濟社會發(fā)展綜合考核中的比重，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理成效的高低納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價的范圍中，以此作為對基層領(lǐng)導(dǎo)干部考核和任用的核心指標之一。[9]只有將環(huán)境治理工作提升到一個絕對高度并通過一系列考評制度保障工作的開展，才真正能實現(xiàn)在新常態(tài)下的美好生態(tài)環(huán)境。

(四)健全雙向監(jiān)督機制，保障治理措施開展

鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理工作是一個漫長的過程，它的成效并不是一朝一夕就可以獲得的。鑒于治理周期較長，為防止環(huán)保工作的半途而廢，常常需要有強有力的監(jiān)管機制來進行督查。要實現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保進程的有效監(jiān)督，需要充分發(fā)揮政府和村民的雙向監(jiān)督作用。一方面，政府通過召開環(huán)保決策的聽證會或討論會等方式來聽取有關(guān)專家和公眾的意見建議，制定符合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況的環(huán)境治理模式，并將科學(xué)的治理工作方式落實到每個鄉(xiāng)村，監(jiān)督每個村民踐行[10]。與此同時，建立適當(dāng)?shù)莫剳蜋C制，對環(huán)保工作開展較好的村民進行獎勵，對已制定的環(huán)保措施不落實的村民進行適度懲罰，以起到監(jiān)督和提醒作用。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民可以反過來監(jiān)督政府對環(huán)境治理工作的重視程度。當(dāng)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對環(huán)境保護工作開展不夠深刻，該地區(qū)整體環(huán)境提升較慢或出現(xiàn)惡化，可以通過合適的途徑向上級政府或公眾媒體反映，通過第三方來督促政府環(huán)保工作的落實。因此，一個雙向的監(jiān)督機制對于各種治理措施的推廣有著舉足輕重的作用。

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Study of Huaiyuan County of Anhui Province

LIU Kaiqiang

(School of Society and Politics, Anhui University,Hefei 230601,China)

Abstract：Since the implementation of China′s Reform and Opening policy, the whole country has been being through a long period of rapid development. At present, with the continuous improvement in all aspects, China has entered into a period referred to as the “New Normal”, which differs a lot from the past thirty years. In the process of “New Normal”, our national environmental protection is required, which especially offers a higher level requirement on environmental governance. At the survey of environmental governance of Huai Yuan county, some problems emerge. This article highlights the value of environmental governance in rural areas under the “New Normal” and tries to build their social support system to make sure effective conduct will be virtually made to secure environmental governance project.

Keywords：“New Normal”; township environmental governance; dilemma; social support

中圖分類號：X 32

文獻標志碼：A

文章編號：1004-390X(2015)05-0042-04

DOI:10.3969/j.issn.1004-390X(s).2015.05.008

作者簡介：劉凱強(1992—)，男，安徽合肥人，碩士研究生,主要從事農(nóng)村社會學(xué)研究。

基金項目：安徽大學(xué)農(nóng)村改革與經(jīng)濟社會發(fā)展研究院重點基金項目(ADNY201407)。

收稿日期：2015-04-22修回日期:2015-05-25網(wǎng)絡(luò)出版時間：2015-09-2517:14

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20150925.1714.016.html

云南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報Journal of Yunnan Agricultural University，2015,9(5):42-45