城鎮(zhèn)貧困問題應(yīng)納入減貧規(guī)劃

馬慶斌

隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，貧困問題呈現(xiàn)出很多新特征，從空間上看，城鎮(zhèn)貧困、城鄉(xiāng)之間貧困和農(nóng)村貧困問題將是我國(guó)未來一段時(shí)期減貧的三大挑戰(zhàn)。其中，城鎮(zhèn)貧困問題日益突顯，其形成機(jī)制、規(guī)模以及引發(fā)的社會(huì)問題與傳統(tǒng)的農(nóng)村貧困問題截然不同，需要引起足夠的重視，盡快制定應(yīng)對(duì)策略，并建議納入國(guó)家“十三五”減貧規(guī)劃。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程提速，城鎮(zhèn)貧困問題凸顯

一是城鎮(zhèn)貧困人口規(guī)模龐大。截至2014年12月，我國(guó)享受城市最低生活保障的人數(shù)達(dá)到1880.2萬(wàn)人，這個(gè)數(shù)字沒有包括2億多流動(dòng)農(nóng)民工中的貧困人口、200多萬(wàn)的高校困難大學(xué)畢業(yè)生和由于城市快速發(fā)展而失去土地的4000多萬(wàn)農(nóng)民。如果將以上人群計(jì)算在內(nèi)，中國(guó)的城市貧困人口應(yīng)該在1.5億左右。

二是城鎮(zhèn)貧困人口增量有加快的可能。2014年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到了54.6%，很快將有一半的人口長(zhǎng)期居住和生活在城鎮(zhèn)。未來一段時(shí)期，中國(guó)的城鎮(zhèn)化增速將在1個(gè)百分點(diǎn)左右，隨著國(guó)家政策調(diào)整，城鎮(zhèn)化增速有恢復(fù)到歷史上1.4個(gè)百分點(diǎn)的可能性，這就意味著每年將有近1500—2000萬(wàn)人進(jìn)入城鎮(zhèn)。按照5%的貧困發(fā)生率，每年將另外有75—100萬(wàn)的城市貧困人口產(chǎn)生。城鎮(zhèn)貧困人口的一個(gè)重要來源是城市擴(kuò)張占用農(nóng)業(yè)用地而“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的失地農(nóng)民。根據(jù)平均用地面積來估算，至2030年間占用耕地將達(dá)到5450萬(wàn)畝以上，失地和部分失地農(nóng)民將超過7800萬(wàn)人。

三是城鎮(zhèn)內(nèi)部的收入差距大于城鄉(xiāng)差距且有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。2013年，城鎮(zhèn)居民中，最高收入戶和最低收入戶的人均可支配收入分別為56389.5元和11433.7元，比例為4.93：1，高于2000年的3.61：1的差距，并且，在絕對(duì)數(shù)上也差距明顯，2013年最低收入戶收入比全國(guó)平均收入低15521.4元。

四是城鎮(zhèn)貧困問題引發(fā)大量社會(huì)問題。由于城鎮(zhèn)人口的集中性，一旦形成大規(guī)模的貧民區(qū)，犯罪、毒品買賣和色情服務(wù)等必將猖獗， 是社會(huì)不穩(wěn)定的重要發(fā)源地。城鎮(zhèn)貧民問題并不是發(fā)展中國(guó)家的特有現(xiàn)象，即使發(fā)達(dá)的美國(guó)、法國(guó)等國(guó)家也存在同樣的問題。2005年法國(guó)移民貧困區(qū)由于矛盾激化造成社會(huì)大騷亂，損失慘重，極大影響社會(huì)穩(wěn)定。比利時(shí)、德國(guó)、荷蘭、葡萄牙等國(guó)也先后發(fā)生過類似情況。

二、應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)貧困的政策建議

一是制定城鄉(xiāng)一體化的國(guó)家減貧戰(zhàn)略。長(zhǎng)期以來，由于我國(guó)的貧困人口以農(nóng)村人口為主體，扶貧的重點(diǎn)在農(nóng)村，扶貧的方式也是針對(duì)農(nóng)村貧困提出的。當(dāng)前，我國(guó)已有將近一半的人口在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期定居就業(yè)，在未來10—20年的時(shí)間里，我國(guó)將逐步演變成為一個(gè)城市人口為主體的國(guó)家。城鎮(zhèn)貧困產(chǎn)生的機(jī)制、規(guī)模和分布以及貧困所產(chǎn)生的社會(huì)問題都與農(nóng)村貧困有顯著的不同，需盡快針對(duì)城鎮(zhèn)貧困人口制定保障住房、失業(yè)救濟(jì)、就業(yè)培訓(xùn)、子女教育等方面的綜合戰(zhàn)略。

二是以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)是減貧的根本。就業(yè)是減貧的根本，創(chuàng)業(yè)是擴(kuò)大就業(yè)的重要途徑。2009年，以城鎮(zhèn)家庭平均每戶就業(yè)人口指標(biāo)來看，最高收入戶、中等收入戶和最低收入戶分別為1.57人、1.50人和1.27人。以城鎮(zhèn)家庭平均家庭人口來看，最高收入戶、中等收入戶和最低收入戶分別為2.51、2.89和3.33，以上兩組數(shù)據(jù)說明，無論是就業(yè)的絕對(duì)數(shù)量，還是家庭人口的就業(yè)比例來看，家庭就業(yè)能力與家庭的收入呈正相關(guān)。應(yīng)盡快通過稅收、貸款以及創(chuàng)業(yè)和就業(yè)培訓(xùn)等擴(kuò)大貧困人口的就業(yè)能力，建立減貧的長(zhǎng)效機(jī)制。

三是完善城鎮(zhèn)貧困人口的統(tǒng)計(jì)工作。當(dāng)前，大量的農(nóng)民工長(zhǎng)期居住生活在城市，其中很多貧困人口沒有被統(tǒng)計(jì)在城鎮(zhèn)貧困人口中，也往往容易被農(nóng)村忽略；那些由于城鎮(zhèn)化推進(jìn)中失去土地，也沒有工作的貧困人口群體。建議盡快完善統(tǒng)計(jì)工作，在城鄉(xiāng)貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)、口徑等方面盡快建立銜接機(jī)制。按照屬地原則進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并制定相應(yīng)的減貧戰(zhàn)略。

四是推動(dòng)就地就近城鎮(zhèn)化模式。大規(guī)模異地城鎮(zhèn)化，不僅會(huì)增加社會(huì)保障、教育以及運(yùn)輸?shù)确矫娴某杀荆匾氖菚?huì)出現(xiàn)留守兒童、留守老人等社會(huì)成本，還會(huì)使得很多農(nóng)民貧困人口一旦回到農(nóng)村，返貧的現(xiàn)象嚴(yán)重。應(yīng)盡快利用產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與返鄉(xiāng)農(nóng)民工進(jìn)城結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)新型的就近就地城鎮(zhèn)化。

五是分類實(shí)施減貧政策。農(nóng)村、城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)之間的貧困問題的形成機(jī)制、規(guī)模等存在極大的差異，而且，即使在城鎮(zhèn)內(nèi)部也存在不同的貧困情況，有失業(yè)、失地還有新畢業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生等不同的貧困群體，需要盡快根據(jù)不同的群體制定不同的減貧政策。盡快建立針對(duì)貧困家庭兒童尤其是城市流動(dòng)人口子女的教育和健康方面的財(cái)政支持政策，把世代貧困的惡性循環(huán)打破。

（作者系中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心博士、副研究員）