加快構(gòu)建結(jié)構(gòu)性政策微觀響應(yīng)機制

何霽

近年來，面對嚴峻復(fù)雜的發(fā)展環(huán)境，中央政府在區(qū)間調(diào)控基礎(chǔ)上強化定向調(diào)控、結(jié)構(gòu)性調(diào)控，加大結(jié)構(gòu)性政策研究出臺力度，為保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間、提高發(fā)展質(zhì)量和效益，發(fā)揮了重要作用。相對于總量性政策，結(jié)構(gòu)性政策對需求端響應(yīng)水平要求更高，迫切需要深化相關(guān)研究，加快構(gòu)建設(shè)計科學、傳導(dǎo)精準、落地有效的政策傳導(dǎo)機制，進一步調(diào)動基層政府和市場主體的積極性和主動性，更好激發(fā)和釋放市場活力，促進經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展。

一、引言

結(jié)構(gòu)性政策是指直接針對宏觀經(jīng)濟運行中反映出的結(jié)構(gòu)失衡問題或某一經(jīng)濟部類出現(xiàn)的短期供給變化，采取的定向調(diào)控政策。結(jié)構(gòu)性政策具有3方面特點：一是強調(diào)傳導(dǎo)機制。結(jié)構(gòu)性政策發(fā)揮效果必須依賴各級政府和企業(yè)的精準配合，增加政策連貫性、減少時滯。二是注重微觀反饋。作為政策客體的地方政府和企業(yè)分別從需求和供給響應(yīng)政策。三是重視依賴政策修正。中央政府需要及時獲得反饋信息，并對已有政策做出有效地修訂和完善。因此，結(jié)構(gòu)性政策發(fā)揮預(yù)期效應(yīng)的核心在于構(gòu)建有效的微觀響應(yīng)機制。

二、結(jié)構(gòu)性政策微觀響應(yīng)機制流程及述評

（一）微觀響應(yīng)機制流程

以現(xiàn)有定向減稅、定向降準、抵押補充貸款等結(jié)構(gòu)性政策的傳導(dǎo)機制為藍本，經(jīng)梳理，結(jié)構(gòu)性政策微觀響應(yīng)機制流程可大致劃分為政策制定、政策傳導(dǎo)、微觀響應(yīng)、政策反饋、政策調(diào)整五個環(huán)節(jié)，形成一個準閉環(huán)的形態(tài)。

政策制定：中央政府作為政策主體，根據(jù)發(fā)展需要制定新政策，或根據(jù)落實反饋和效果評估情況調(diào)整修正政策。

政策傳導(dǎo)：通過會議、文件、宣傳、培訓(xùn)等方式，將結(jié)構(gòu)性政策的要求從宏觀層面?zhèn)鲗?dǎo)到微觀層面，規(guī)范引導(dǎo)政策客體（基層政府、企業(yè)和民眾）的決策和行為。

微觀響應(yīng)：政策客體對結(jié)構(gòu)性政策做出一系列響應(yīng)，包括評價、執(zhí)行等。

政策反饋：通過政策評估、征求意見、媒體報道、投訴舉報等方式，政策客體將政策的貫徹落實及評價情況反饋至政策主體。

政策調(diào)整：根據(jù)政策反饋意見、現(xiàn)有政策落實情況和效果等，由中央政府決策是否對現(xiàn)有政策或政策實施機制做出相應(yīng)調(diào)整。

（二）微觀響應(yīng)機制述評

近年來，結(jié)構(gòu)性政策出臺實施力度不斷加大，微觀層面響應(yīng)機制框架初步建立，作用日益顯現(xiàn)。但與經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)對宏觀調(diào)控的新要求相比，仍存在一些差距。主要表現(xiàn)在政策傳導(dǎo)、政策相應(yīng)和政策反饋3個流程上存在傳導(dǎo)不暢等問題，影響政策發(fā)揮效果。

一是響應(yīng)慢，政策傳導(dǎo)不及時。主要表現(xiàn)為政策“慢落實”。一些政策從發(fā)布出臺到落地實施時滯偏長，影響了政策落實效率，政策效用大打折扣。對于一些具有較強時效性的政策，甚至會產(chǎn)生適得其反的效果。

二是落地難，政策響應(yīng)不到位。主要表現(xiàn)為政策“難執(zhí)行”。受主客觀因素、內(nèi)外部條件等制約，一些政策被選擇性執(zhí)行、變通性執(zhí)行和部分性落實；還有一些政策未得到市場主體積極響應(yīng)，出現(xiàn)一定程度的“政策失靈”。

三是效果弱，政策反饋不健全。微觀主體缺少表達訴求渠道，導(dǎo)致政策客體的反饋意見呈現(xiàn)出點狀、碎片化特點，難以及時有效地進行政策調(diào)整和修正。

三、原因分析

對結(jié)構(gòu)性政策微觀響應(yīng)機制的進行了梳理分析，可以從五個流程中大致總結(jié)出15個薄弱環(huán)節(jié)或政策“堵點”，成為影響結(jié)構(gòu)性政策微觀響應(yīng)的主要制約因素。

（一）政策制定

（1）科學性不夠。一些政策設(shè)計不科學、不合理、不符合實際，難以對基層實踐發(fā)揮正確的指導(dǎo)作用。（2）操作性不強。一些宏觀指導(dǎo)性政策缺乏配套政策、配套細則，導(dǎo)致微觀響應(yīng)水平大打折扣。（3）導(dǎo)向性偏弱。一些政策缺乏明確的指向，內(nèi)容含糊、說法模糊，或者規(guī)定得過于具體細致，對各地差異情況考慮不夠，沒有為地方實施政策留出足夠空間。（4）協(xié)同性不足。受政策制定部門管理視角不同、協(xié)調(diào)對接缺乏等因素影響，一些宏觀政策之間不匹配、不銜接，甚至相互“掣肘”、“打架”。比如，目前企業(yè)在辦理項目核準前置手續(xù)時，一些審批事項在部門內(nèi)部互為前置，或者是部門之間互為前置，企業(yè)對此反映強烈。

（二）政策傳導(dǎo)

（1）層級復(fù)雜。目前我國有中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地、州）、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村六個行政管理層級，政策信息在層層傳導(dǎo)中，存在較大的失真風險。（2）解讀不夠。面向企業(yè)的政策宣傳和解讀不到位，許多企業(yè)不能及時了解政策動向，把握政策要點。（3）刻意曲解。在地方政府結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H對政策“再制定”過程中，一些地方出于本位利益考慮，對政策“改頭換面”，造成政策走樣。

（三）微觀響應(yīng)

（1）配套不全。一些部門和地方在研究出臺配套政策方面不積極、不細致，導(dǎo)致配套政策質(zhì)量不高，影響了政策落實效果。（2）支撐不夠。一些政策未充分考慮地區(qū)之間的差異性，加上不同區(qū)域資源稟賦、發(fā)展階段和工作條件不同，一些地方政府抓落實的支撐條件不足。比如，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前省、市、縣三級投資項目審批、核準、備案工作量的比例大致是5%、20%、75%，但具體從事審批的人員大致為75人、19人、6人，基層部門存在“小腳穿大鞋”的情況。（3）激勵不足。導(dǎo)致企業(yè)落實政策的動力不夠，難以發(fā)揮政策的激勵引導(dǎo)作用。（4）約束不強。導(dǎo)致企業(yè)壓力不足，難以發(fā)揮政策的規(guī)范約束作用。

（四）政策反饋

（1）反饋不暢。基層政府、企業(yè)和社會各方面對政策的認知和評價，對于政策主體及時評估和調(diào)整完善政策，具有重要參考意義。但目前反饋機制相對單一，媒體評論、網(wǎng)絡(luò)輿情等信息渠道還沒有納入政策反饋的機制化軌道。（2）評估不足。中期評估、后評估、第三方評估等政策評價機制尚未得到普遍運用，對政策的調(diào)整完善還不夠及時有效。

（五）政策調(diào)整

（1）信息不足?，F(xiàn)有機制難以為政策調(diào)整提供全局性、綜合性反饋信息。（2）調(diào)整時滯。政策修訂通常需要在時效性和自由裁量權(quán)之間尋找最佳平衡點。比如，通過開展核準前置審批清理，企業(yè)投資前置條件已經(jīng)從50項減少到32項，下一步要大幅精簡到“2項半”，除少數(shù)重特大項目保留環(huán)評作為前置審批外，只保留規(guī)劃選址、用地（用海）預(yù)審兩項前置。但是要涉及到修改8部法律、7部法規(guī)?？梢哉f，突破現(xiàn)行企業(yè)投資手續(xù)辦理“長征圖”的法律障礙，并不亞于另外一場“長征”。

四、工作思路與原則

加快構(gòu)建設(shè)計科學、傳導(dǎo)精準、落地有效的微觀響應(yīng)機制，是促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的迫切需要，是完善宏觀調(diào)控體系的必然要求，是推動政府職能轉(zhuǎn)變的重要探索。在推進中要注重把握好以下四個方面。

一要明確目標方向。加快構(gòu)建結(jié)構(gòu)性政策微觀響應(yīng)機制，要符合全面深化改革的大方向，能夠更好促進政府和市場的互動，有利于使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，有利于政府降低行政成本、提高行政效能。

二要狠抓重點關(guān)鍵?？茖W的政策設(shè)計、無縫的信息傳導(dǎo)、良好的響應(yīng)環(huán)境是提高結(jié)構(gòu)性政策微觀響應(yīng)水平的關(guān)鍵。要緊緊圍繞這三個環(huán)節(jié)，著力突破各種堵點、難點，打通從政策出臺實施的“最先一公里”，到政策傳輸中間環(huán)節(jié)，以及政策落地的“最后一公里”，保障結(jié)構(gòu)性政策在微觀層面的有效落實。

三要創(chuàng)新方式方法。要堅持激勵與約束相結(jié)合，既要充分調(diào)動、激發(fā)各級政府、部門和微觀主體落實政策的積極性，又要強化制度約束作用，確保相關(guān)政策被不折不扣落實執(zhí)行；既要解決政策傳導(dǎo)實施中的各種具體問題，又要從體制機制上進行重構(gòu)再造，使政策運行體系更科學、更流暢。

四要強化銜接互動。在制度設(shè)計方面，既要確保中央政府的政策意圖能自上而下向市場有效傳遞，又要確保微觀層面響應(yīng)情況能自下而上向中央政府順暢反饋，從而增強宏觀與微觀的銜接、政府與市場的互動。

五、政策建議

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，區(qū)域之間、行業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差異越來越明顯，需要更多依靠結(jié)構(gòu)性調(diào)控手段。因此，必須加快構(gòu)建微觀響應(yīng)機制，把中央和地方兩個積極性結(jié)合起來，把市場決定性作用和政府職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來，把問題破解與流程再造、制度重構(gòu)結(jié)合起來。

（一）強化政策設(shè)計，跑好“最先一公里”

一是提高政策科學性。一要加強對政策內(nèi)容的評估論證，完善政策制定公眾參與機制，廣泛聽取基層政府、企業(yè)、群眾、專家等各方面意見建議。二要注重出臺配套政策和實施細則，提高政策的系統(tǒng)性和可操作性。三要加強同類政策之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，強化不同領(lǐng)域、不同方面、不同環(huán)節(jié)政策之間的匹配銜接，提高政策的協(xié)同性。比如，針對項目核準權(quán)與國土、環(huán)保、交通等部門審批權(quán)的同步下放面臨的實際困難，可以采取委托同級審批，或者同級受理的方式，使企業(yè)就近辦理，使基層貼近服務(wù)。

二是強化政策導(dǎo)向性。一方面，堅持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，加強對情況的摸底調(diào)研，特別是針對激勵、約束力度不夠等問題，要加大改進力度，切實提高政策的針對性、有效性。另一方面，充分考慮地區(qū)之間的不同情況，既要給地方政府預(yù)留一定操作空間，調(diào)動基層的主觀能動性，又要設(shè)計好政策邊界，防止地方政府“上有政策、下有對策”。

三是加強政策動態(tài)調(diào)整。建立健全政策落實反饋機制、政策評估機制和政策滾動調(diào)整機制，充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)，加強對媒體評論、網(wǎng)絡(luò)輿情等渠道的信息采集與運用。強化政策落實情況跟蹤評估，及時根據(jù)形勢變化對政策內(nèi)容做出相應(yīng)調(diào)整，不斷提高政策指導(dǎo)實踐的科學性、有效性。

（二）創(chuàng)新制度設(shè)計，突破政策傳導(dǎo)“中梗阻”

一方面，規(guī)范流程。進一步明晰結(jié)構(gòu)性政策傳輸流程，加大對地方政府出臺實施細則和配套政策的指導(dǎo)、監(jiān)督力度，強化節(jié)點管控，防止信息傳遞“失真”，提高信息傳遞的有效性。

另一方面，優(yōu)化路徑。將構(gòu)建結(jié)構(gòu)性政策微觀響應(yīng)機制與推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來，加大政策傳輸路徑的創(chuàng)新力度，減少傳輸層級，提高響應(yīng)效率。比如，5月12日國務(wù)院召開全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)工作電視電話會議，直接連線到市、縣一級政府，既直接傳達了進一步深化行政體制改革的政策意圖和重點舉措，又避免了后續(xù)“會議傳達會議、文件落實文件”導(dǎo)致的行政冗繁信息失真，基層政府對此反映積極。

（三）堅持多措并舉，打通“最后一公里”

一是夯實落地基礎(chǔ)。一要完善政策落地指導(dǎo)體系，針對出臺的結(jié)構(gòu)性政策以及政策落實中出現(xiàn)的問題，加強對基層政府的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，不斷提升其政策落實能力；二要支持基層政府出臺實施細則和配套政策，強化政策統(tǒng)籌與政策之間的協(xié)調(diào)配合，增強政策合力；三要深入推進政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)環(huán)境，注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，營造和諧政商、政企關(guān)系，不斷提高政府公信力；四要強化政策解讀，加大對企業(yè)等微觀主體的宣傳引導(dǎo)力度，讓基層和企業(yè)了解政策、認可政策。

二是創(chuàng)新落實手段。一方面，順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變、市場機制完善對結(jié)構(gòu)性政策實施方式轉(zhuǎn)變的新要求，注重更多采用經(jīng)濟、法律的手段對市場主體的行為進行宏觀調(diào)控， 盡可能避免直接行政干預(yù)。另一方面，逐步把推進結(jié)構(gòu)性政策落實納入法治化軌道，著力構(gòu)建完備的結(jié)構(gòu)性政策法律法規(guī)體系。

三是強化落地監(jiān)督。完善結(jié)構(gòu)性政策落地監(jiān)督機制，通過督查、第三方評估等方式，及時發(fā)現(xiàn)和糾正政策落地方面存在的問題。

（作者單位：國家發(fā)展改革委政策研究室）