芻議建筑節(jié)能法律體系之完善

摘要：從上世紀(jì)80年代至今，我國(guó)建筑節(jié)能法律體系已經(jīng)基本架構(gòu)成型，但由于上位法與下位法“失衡”，配套標(biāo)準(zhǔn)體系不科學(xué)，大量行政規(guī)范性文件承擔(dān)著法律規(guī)范應(yīng)起的作用，而致建筑節(jié)能法律體系未能發(fā)揮其應(yīng)盡的作用。如何在“可持續(xù)發(fā)展”和“依法治國(guó)”理念的指導(dǎo)之下，完善建筑節(jié)能法律體系，讓其發(fā)揮出應(yīng)有的功能，是我們關(guān)注的焦點(diǎn)所在。

關(guān)鍵詞：建筑節(jié)能 法律體系 行政規(guī)范性文件

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已面臨“能源瓶頸”，建筑業(yè)更是公認(rèn)的三大高能耗行業(yè)之一。我國(guó)的建筑總能耗占社會(huì)總能耗的1/3，單位建筑面積能耗更是比發(fā)達(dá)國(guó)家高1—2倍。要突破發(fā)展“能源瓶頸”，“建筑節(jié)能”勢(shì)在必行。世界上大部分國(guó)家建筑節(jié)能的發(fā)展軌跡為：綠色建筑補(bǔ)貼階段→強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)階段→法律責(zé)任階段。完善的法律法規(guī)是建筑節(jié)能工作順利推進(jìn)的前提。發(fā)達(dá)國(guó)家均建立了較為完備的建筑節(jié)能法律體系，我國(guó)的建筑節(jié)能法律體系已經(jīng)基本架構(gòu)成型，但在許多方面還亟待完善。

一、我國(guó)現(xiàn)行建筑節(jié)能法律體系的基本架構(gòu)

我國(guó)本著循序漸進(jìn)、兼收并蓄的原則，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，陸續(xù)制定和頒布了建筑節(jié)能相關(guān)法律法規(guī)和政策，目前已基本形成了“法律 + 行政法規(guī) + 部門規(guī)章 + 規(guī)范性文件 +標(biāo)準(zhǔn) +地方性規(guī)定”的建筑節(jié)能政策法規(guī)體系，其主要內(nèi)容包括：

（一）法律

在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，并無(wú)《建筑節(jié)能法》的存在，因此，我國(guó)建筑節(jié)能領(lǐng)域的上位法為《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》。在《可再生能源法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中，并無(wú)針對(duì)“建筑節(jié)能”的專門性規(guī)定，僅有部分法律條文涉及到“建筑節(jié)能”，如《可再生能源法》第17條和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第24條?！豆?jié)約能源法》則以專節(jié)的形式，概括性地對(duì)“建筑節(jié)能”進(jìn)行了規(guī)定，涉及建筑節(jié)能主要內(nèi)容、主管部門以及各方責(zé)任等諸多問(wèn)題。

（二）法規(guī)

我國(guó)的建筑節(jié)能工作模式，是以各級(jí)人民政府及其下屬的各級(jí)建設(shè)主管部門為主導(dǎo)，從上至下層層推進(jìn)的模式。這也就決定了建筑節(jié)能法律體系的架構(gòu)帶有濃厚的“行政”色彩，即，法規(guī)是其核心和主體。通常，法律作為僅次于憲法的上位法，其規(guī)定往往比較原則和抽象，而在建筑節(jié)能法律體系之中，這一點(diǎn)表現(xiàn)的尤為明顯。從立法模式上而言，在法律之下，制定各專門法規(guī)，是將法律具體化和可執(zhí)行化的主要途徑之一。法規(guī)包含著行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章；而我國(guó)現(xiàn)行的建筑節(jié)能法規(guī)，是以行政法規(guī)為統(tǒng)帥，以地方性法規(guī)和規(guī)章為主體。在行政法規(guī)層面，從2008年10月1日起開始實(shí)施的《民用建筑節(jié)能條例》（下稱《條例》）總領(lǐng)著我國(guó)現(xiàn)行的建筑節(jié)能法規(guī)。《條例》不僅確立了建筑節(jié)能的總體指導(dǎo)方針，而且從新建建筑節(jié)能、既有建筑節(jié)能和建筑用能系統(tǒng)運(yùn)行節(jié)能等不同方面出發(fā)，對(duì)建筑節(jié)能進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，明確了不同主體違反建筑節(jié)能相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任?！稐l例》讓“高高在上”的建筑節(jié)能上位法落到了實(shí)處，體現(xiàn)了一定的可操作性。

我國(guó)幅員遼闊，氣候條件多樣，不同氣候區(qū)的建筑能耗存在著巨大的差異；再加之不同地域之間迥異的經(jīng)濟(jì)文化、宗教信仰等因素決定了我國(guó)建筑風(fēng)格較為多樣，諸多原因?qū)е挛覈?guó)不同地區(qū)的建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)形狀、位置和用材均有著較大差異。而這些因素均會(huì)對(duì)建筑能耗產(chǎn)生較大影響。建筑節(jié)能法律法規(guī)必須契合實(shí)際，方能真正落到實(shí)處。這也正是我國(guó)現(xiàn)行建筑節(jié)能法規(guī)以地方性法規(guī)和規(guī)章為主的重要原因。截至2015年9月，各地方人大常委會(huì)頒行了19部建筑節(jié)能相關(guān)條例，國(guó)務(wù)院各部委制定了10部建筑節(jié)能相關(guān)部門規(guī)章，各地方人民政府制定了70余部建筑節(jié)能相關(guān)地方政府規(guī)章。

（三）標(biāo)準(zhǔn)體系

建筑節(jié)能要真正落到實(shí)處，除了必須構(gòu)建和完善建筑節(jié)能法律法規(guī)之外，還必須完善相關(guān)配套制度，其中最為重要的就是健全建筑節(jié)能相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系。因?yàn)椋瑳]有相應(yīng)的建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，就無(wú)從評(píng)判某一棟建筑到底節(jié)能與否。《節(jié)約能源法》第14條規(guī)定，國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門組織制定建筑節(jié)能國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)?！稑?biāo)準(zhǔn)化法》則規(guī)定，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)；地方標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門可以制定地方標(biāo)準(zhǔn)（在本行政區(qū)域內(nèi)具有強(qiáng)制性）。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制執(zhí)行；推薦性標(biāo)準(zhǔn)，自愿執(zhí)行?；诖耍ㄖ?jié)能相關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，同樣屬于建筑節(jié)能法律體系的重要組成部分之一。

從2008年頒布第一部建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)至今，在建筑節(jié)能領(lǐng)域，不同部門頒布的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)126部，包括：國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)3部（含2部強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和1部推薦性標(biāo)準(zhǔn)）；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)13部（含10部強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和3部推薦性標(biāo)準(zhǔn)）；地方標(biāo)準(zhǔn)109部（含78部強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和31部推薦性標(biāo)準(zhǔn)）；其他標(biāo)準(zhǔn)1部。

（四）行政規(guī)范性文件

根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，法律有狹義和廣義之分。狹義的法律僅指“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)”制定的法律；而廣義的法律除了狹義的法律以外，還包括：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、軍事法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。因此，我國(guó)建筑節(jié)能法律法規(guī)的外延，不應(yīng)囊括行政規(guī)范性文件，即俗稱的“紅頭文件”。但是，基于我國(guó)基本國(guó)情、法律制度的架構(gòu)方式以及政府特有的工作模式等諸多因素的影響，行政規(guī)范性文件在我國(guó)的法律體系演進(jìn)過(guò)程中，往往發(fā)揮著舉足輕重、不可或缺的重要作用。特別是在建筑節(jié)能法律體系的架構(gòu)過(guò)程中，我國(guó)采用的是“自上而下，行政強(qiáng)力推進(jìn)”的工作模式，因此，行政規(guī)范性文件在其中所起到的重要作用則更是突顯。在建筑節(jié)能領(lǐng)域，各地根據(jù)具體的情況，制定了大量的“通知”、“決定”、“函”等行政規(guī)范性文件，推動(dòng)著建筑節(jié)能工作的良性運(yùn)行。

二、我國(guó)現(xiàn)行建筑節(jié)能法律體系中存在的主要問(wèn)題

（一）不同位階法律規(guī)范失衡，法律效力體系不合理

目前我國(guó)尚無(wú)《建筑節(jié)能法》這樣一部規(guī)范性法律文件，且在我國(guó)建筑領(lǐng)域的統(tǒng)帥之法——《建筑法》中，并無(wú)建筑節(jié)能的直接規(guī)定?，F(xiàn)有建筑節(jié)能法律條文散見于3部法律之中，且僅有十余條，寥寥無(wú)幾的法律條文很難起到立法者預(yù)期的立法效果。因此，我國(guó)現(xiàn)行的建筑節(jié)能法律體系不得不面對(duì)上位法缺失這樣一種尷尬的現(xiàn)狀。當(dāng)某一法律體系中上位法缺位、難以給下位法提供立法支撐之時(shí)，諸多的下位法難免就會(huì)出現(xiàn)種種問(wèn)題，比如立法精神不統(tǒng)一、法律概念表述不規(guī)范，甚至法律條文之間發(fā)生沖突也是可能的。而在我國(guó)建筑節(jié)能法律體系中，上位法缺失帶來(lái)的最為突出的弊端則表現(xiàn)為“立法精神不統(tǒng)一”。

譬如，在我國(guó)現(xiàn)有的3部建筑節(jié)能上位法中， 無(wú)一例外地對(duì)建筑節(jié)能均持“鼓勵(lì)”的態(tài)度，如《節(jié)約能源法》第40條的規(guī)定。隨著能源形勢(shì)的日益嚴(yán)峻以及對(duì)節(jié)能重視程度的不斷加強(qiáng)，不少地方政府卻對(duì)建筑節(jié)能采取了“強(qiáng)制推行”的態(tài)度。如《寧波市民用建筑節(jié)能管理辦法》第19條規(guī)定：“民用建筑工程……未進(jìn)行建筑節(jié)能分部工程驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得進(jìn)行單位工程竣工驗(yàn)收，不得投入使用”。

如前所述，在我國(guó)現(xiàn)行建筑節(jié)能法律體系中，獨(dú)挑大梁的是大量的規(guī)章，這雖然可以最大限度地實(shí)現(xiàn)法律與實(shí)際的契合，但在我國(guó)法律位階之中，“規(guī)章”處于最末階，其法律效力有限。同時(shí)，規(guī)章通過(guò)為建筑節(jié)能法律關(guān)系主體設(shè)定若干建筑節(jié)能法律義務(wù)，來(lái)達(dá)到規(guī)范其行為目的。若建筑節(jié)能法律關(guān)系主體不履行相關(guān)法律義務(wù)之時(shí)，就會(huì)帶來(lái)法律責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題。由于建筑節(jié)能領(lǐng)域的法律法規(guī)以規(guī)章為主，這也就意味著：在建筑節(jié)能領(lǐng)域，主體不履行相關(guān)法律義務(wù)，承擔(dān)的法律責(zé)任以行政法律責(zé)任為主，其涉及面雖廣，但是往往處罰力度都不太大。

（二）現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系不合理、不科學(xué)

在我國(guó)現(xiàn)行的建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系中，囊括了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)。但是，不同層級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量分布極其不合理，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)僅3部，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)13部，地方標(biāo)準(zhǔn)則多達(dá)109部；在這125部標(biāo)準(zhǔn)之中，90部為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，35部為推薦性標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國(guó)《標(biāo)準(zhǔn)化法》的相關(guān)規(guī)定，不同的標(biāo)準(zhǔn)之間也是有效力位階的，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)>行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)>地方標(biāo)準(zhǔn)；強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制執(zhí)行，其他標(biāo)準(zhǔn)推薦執(zhí)行。而在我國(guó)現(xiàn)行建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系之中，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)少，地方標(biāo)準(zhǔn)多，這也就意味著，統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)較少，區(qū)域性的標(biāo)準(zhǔn)較多。

同時(shí)，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系中的評(píng)價(jià)指標(biāo)不夠科學(xué)。從20世紀(jì)80年代至今，我國(guó)已經(jīng)分氣候區(qū)及建筑類型編制了多部建筑節(jié)能相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，而在這些標(biāo)準(zhǔn)中，均是以圍護(hù)結(jié)構(gòu)的性能指標(biāo)、以圍護(hù)結(jié)構(gòu)的做法與傳熱系數(shù)作為節(jié)能與否的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)指標(biāo)較為單一。如今，以單一性能指標(biāo)作為節(jié)能技術(shù)指導(dǎo)的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系，和我國(guó)目前以提高建筑性能和設(shè)備效率為主的建筑節(jié)能主流思想已經(jīng)不夠契合了。

（三）行政命令多于法律規(guī)范

在我國(guó)現(xiàn)行的建筑節(jié)能法律體系之中，行政規(guī)范性文件撐起了“大半壁江山”。行政規(guī)范性文件確有法律規(guī)范不具備的眾多優(yōu)勢(shì)，如制定程序簡(jiǎn)易、內(nèi)容具體明確等，但其較之于法律規(guī)范，弊端也非常明顯：其一，行政規(guī)范性文件雖然兼具靈活性與高效性，但是穩(wěn)定性較差，政府政令往往易于“朝令夕改”，頻繁變動(dòng)的政令容易使人們無(wú)所適從，進(jìn)而影響到人們對(duì)政令的信賴程度和政令的推行。其二，從內(nèi)容上而言，行政規(guī)范性文件雖然更為具體、明確，更具可操作性，但越權(quán)制定行政規(guī)范性文件的情況較為嚴(yán)重 。行政規(guī)范性文件不僅“縱向越權(quán)”（上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的越權(quán)），而且“橫向越權(quán)”（同級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的越權(quán)）；更有甚者，部分文件制定者從局部利益出發(fā)，制定出與法律法規(guī)以及上級(jí)文件不一致的行政規(guī)范性文件。

三、對(duì)我國(guó)現(xiàn)行建筑節(jié)能法律體系的完善建議

（一）完善不同位階法律規(guī)范，架構(gòu)合理法律規(guī)范效力體系

法律位階可明確不同類型法律規(guī)范間在調(diào)整事項(xiàng)上的權(quán)限范圍，從而實(shí)現(xiàn)法律體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。我國(guó)是單一制的國(guó)家，具體到建筑節(jié)能法律體系而言，立法模式采用的是“傳送帶模式”。所謂“傳送帶模式”也就是通過(guò)相關(guān)的中介，傳遞立法者的意志，使其在社會(huì)生活中能得以具體實(shí)施。具體到法律規(guī)范上，“傳送”表現(xiàn)為：憲法→法律→行政法規(guī)→規(guī)章?！皞魉蛶Ｊ健毕滤鶄鬟f的理念、價(jià)值應(yīng)該是一致的，這才能保證整個(gè)法律體系的統(tǒng)一性。若法律體系之內(nèi)不同位階的法律規(guī)范“失衡”，法律、行政法規(guī)等上位法缺位，即便有著大量的規(guī)章存在，“傳送帶模式”中沒有足夠的一致理念、價(jià)值向下傳送，體系內(nèi)部的和諧與統(tǒng)一則很難實(shí)現(xiàn)。在筆者看來(lái)，規(guī)范、高效、科學(xué)的法律體系，一定是實(shí)現(xiàn)了上位法與下位法“科學(xué)配比”的法律體系。

（二）構(gòu)建科學(xué)、完備的標(biāo)準(zhǔn)體系

建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)是建筑節(jié)能的基礎(chǔ)，標(biāo)準(zhǔn)體系也是建筑節(jié)能法律體系中不可或缺的部分，其重要性自不待言?？v觀國(guó)外建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展歷程，有如下的啟示值得我們借鑒：其一，標(biāo)準(zhǔn)需要不斷地“與時(shí)俱進(jìn)”。隨著社會(huì)的發(fā)展、人們對(duì)能耗要求的不同，建筑節(jié)能相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也是不同的。國(guó)外的建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)從頒布至今，往往經(jīng)歷了多次變革，反觀我國(guó)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，特別是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，卻顯得有些“陳舊”，如《公共建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB50189-2005）。2010年前后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍再一次更新了本國(guó)的建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，紛紛制定越來(lái)越嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，以應(yīng)對(duì)能源短缺和環(huán)境惡化帶來(lái)的壓力。

其二，國(guó)家統(tǒng)一推行必備的能效標(biāo)準(zhǔn)和有針對(duì)性的強(qiáng)制措施。建筑節(jié)能領(lǐng)域必備的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以強(qiáng)制性法律、法規(guī)的形式頒布，各地建筑必須達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)方可入市。當(dāng)然，各地根據(jù)本區(qū)域具體情況的不同，可以制定高于這些標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)。建筑節(jié)能的必備標(biāo)準(zhǔn)和最低標(biāo)準(zhǔn)必須具備法律強(qiáng)制執(zhí)行力，同時(shí)，對(duì)于政府機(jī)構(gòu)及軍隊(duì)等公共設(shè)施也應(yīng)當(dāng)實(shí)行強(qiáng)制性的建筑節(jié)能措施。任何人一旦不遵守這些強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)和措施，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。只有這樣，才能確保政府所確定的建筑能耗目標(biāo)能夠順利實(shí)現(xiàn)。

（三）依法限制行政規(guī)范性文件

國(guó)家要實(shí)現(xiàn)行政管理，行政規(guī)范性文件是必不可少的。行政規(guī)范性文件可以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)處理事務(wù)的效率，還可以提升行政管理中的秩序性。再有，以往我國(guó)的政府是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府，“以統(tǒng)治為中心”，政府的工作模式是“文件治國(guó)”。再加上行政規(guī)范性文件制定和適用上的便利性，因此，我國(guó)許多領(lǐng)域內(nèi)的行政規(guī)范性文件涉及范圍越來(lái)越廣，“越權(quán)”嚴(yán)重。

20世紀(jì)末至今，我國(guó)政府注重強(qiáng)調(diào)建設(shè)“服務(wù)型”地方政府，強(qiáng)調(diào)“從以統(tǒng)治為中心向以管理為中心的轉(zhuǎn)變”，進(jìn)而“從以管理為中心向以服務(wù)為中心的轉(zhuǎn)變” ，政府的工作模式轉(zhuǎn)為“依法治國(guó)”?！耙婪ㄖ螄?guó)”則必然要求“依法行政”，要依法將行政規(guī)范性文件限制在一定的范圍之內(nèi)，即制定程序合法、制定權(quán)限合法、制定內(nèi)容合法等。但若行政規(guī)范性文件不受審查，所謂的“限制”就是一句空話。所幸，據(jù)2015年5月1日起施行的《最高法關(guān)于適用<行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第21條規(guī)定，法院在審查具體行政行為時(shí)可以對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。因此，只有將建筑節(jié)能行政規(guī)范性文件納入到法律審查的范疇之中，厘清建筑節(jié)能行政規(guī)范性文件與建筑節(jié)能法律規(guī)范的邊界，方能構(gòu)筑科學(xué)的、完備的建筑節(jié)能法律體系。

參考文獻(xiàn)：

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[2]胡玉鴻. 試論法律位階的劃分標(biāo)準(zhǔn)[J].中國(guó)法學(xué)，2004（3）：22—32

〔本文系四川省教育廳項(xiàng)目“建筑節(jié)能相關(guān)法律制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：10sd1006）研究成果〕

（余麟，1979年生，四川綿陽(yáng)人，西南科技大學(xué)法學(xué)院講師。研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)）