橫向生態(tài)補償需要處理好幾個關系

黃征學

x 橫向生態(tài)補償是政府近年來大力提倡的生態(tài)補償方式，也是調(diào)整補償方和受償方利益關系的重要方式。2015年黨中央、國務院印發(fā)的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》再次明確“建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償機制，引導生態(tài)受益地區(qū)與保護地區(qū)之間、流域上游與下游之間，通過資金補助、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓、共建園區(qū)等方式實施補償?！钡谕苿咏M向生態(tài)補償制度的過程中，需要處理好與污染賠償、對口支援、橫向財政轉移支付、扶貧開發(fā)等之間的關系。

一、橫向生態(tài)補償與生態(tài)損害賠償?shù)年P系

從字面上理解，“補償”意味著“抵消（損失、消耗）；補足（缺欠、差額）”，而“賠償”意味著“因自己的行動使他人或集體受到損失而給予補償”。由此可見，“賠償”通常是有過錯方的責任，它與具體的行為主體緊密聯(lián)系。從法學含義看，“賠償”大多數(shù)指國家賠償與損害賠償。國家賠償屬于行政法領域，而損害賠償則常見于民事法律關系中，最具代表性的損害賠償是侵權責任中的損害賠償與違約責任中的損害賠償。在損害賠償情形中，都有具體的責任人，責任人的行為與損害后果存在關聯(lián)，由責任人承擔損害賠償責任。因此，“賠償”在法律概念中，基本與其在現(xiàn)代漢語中的涵義相相吻合。

由此延伸，生態(tài)資源利用行為的合法或違法直接影響到行為人承擔的義務是補償或賠償?！把a償”意味著生態(tài)資源利用是合法的，也就是說，資源的開發(fā)利用已經(jīng)過政府有關部門審核批準、甚至已繳納相關費用。實現(xiàn)的方式主要是通過經(jīng)濟手段來確保這些合法開發(fā)利用自然資源的主體采取措施保護環(huán)境?！百r償”意味著生態(tài)資源利用是違法的，使用者要承擔造成生態(tài)破壞的責任。實現(xiàn)方式主要是行政手段和法律手段。例如，山東省在2010年發(fā)布的《海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》明確區(qū)分了繳納“海洋生態(tài)損害賠償費”和“海洋生態(tài)損失補償費”分別對應的情形。前者主要適用于“發(fā)生海洋污染事故、違法開發(fā)利用海洋資源等行為導致海洋生態(tài)損害”的情況，后者大多適用于“實施海洋工程、海岸工程建設和海洋傾廢等導致海洋生態(tài)環(huán)境改變”的情形。因此，生態(tài)補償是有別于生態(tài)損害賠償?shù)牧硪豁椫贫劝才拧?/p>

二、橫向生態(tài)補償與對口支援的關系

對口支援是一項具有鮮明中國特色的資源橫向轉移與跨界合作治理機制。自1979年4月全國邊防工作會議上中央政府第一次明確提出對口支援政策以來，對口支援在實踐中不斷充實和完善，形成了多領域、多層次、多形式、多內(nèi)容的網(wǎng)狀支援格局。對口支援，即結對支援，通常泛指國家在制定宏觀政策時為支持某一區(qū)域或某一行業(yè)，采取不同區(qū)域、行業(yè)之間結對形成支援關系，使雙方區(qū)位或行業(yè)的優(yōu)勢得到有效發(fā)揮。在對口支援中，提倡優(yōu)勢互補、互惠互利、長期合作、共同發(fā)展。目前，對口支援類型主要有災難援助、經(jīng)濟援助、醫(yī)療援助和教育援助等；對口支援的內(nèi)容不僅包括物質(zhì)、設備、材料等“硬件”設施，還包括人才、技術、管理等“軟件”支援；對口支援的內(nèi)容從過去注重 “輸血型”的財政資金援助轉向注重提升受援地區(qū)自我發(fā)展能力的“造血型”援助轉變，不斷增強受援地區(qū)的自我發(fā)展能力和可持續(xù)發(fā)展能力。

橫向生態(tài)補償和對口支援既有共同點，也有差異處。共同點在于兩者都是橫向資源轉移的方式，甚至橫向生態(tài)補償中就包含對口支援。但相比較而言，差異點更多。首先，目的不同。橫向生態(tài)補償是通過補償喪失的發(fā)展機會成本、額外增加的生態(tài)保護成本以及凸顯生態(tài)產(chǎn)品價值，調(diào)動人們保護生態(tài)環(huán)境的積極性，而對口支援是通過協(xié)作援助，增強受援區(qū)的自我發(fā)展能力。其次，機制不同。橫向生態(tài)補償主要是應用市場交易機制，就補償標準、補償方式、監(jiān)督管理等達成一致意見，而對口支援是中央政府主導、地方政府主體的援助機制，援助方式、援助內(nèi)容、援助金額等都由中央政府決定。第三，對象不同。橫向生態(tài)補償責權利對等，補償大多數(shù)具有雙向性，但對口支援基本都是發(fā)達地區(qū)支援欠發(fā)達地區(qū)。第四，責任不同。橫向生態(tài)補償中受補償區(qū)有保護好生態(tài)環(huán)境的義務，如果生態(tài)環(huán)境惡化將會受到相應的懲罰，而對口支援的受援區(qū)一般沒有硬性規(guī)定要求承擔相應的責任。

三、橫向生態(tài)補償與橫向財政轉移支付的關系

橫向財政轉移支付是財政轉移支付制度的一種，是指在一國既定的財政體制下，同級地方政府之間財政資金的轉移，一般是財力富裕地區(qū)向財力不足地區(qū)財政資金的轉移，以實現(xiàn)地區(qū)間相互支援、縮小地區(qū)差異、均衡財力，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務均等化的目的。橫向財政轉移支付制度是縱向財政轉移支付制度的必要補充，除了具有財政轉移支付的一般特征外，還具有社會補助、民間扶持的社會經(jīng)濟效應，但全球目前很少有國家采用單一的這種財政轉移模式，一般都是采用縱向財政轉移支付為主、兼顧橫向財政轉移支付的縱橫交錯的財政轉移支付模式。德國在解決財政橫向失衡方面積累了相當豐富的經(jīng)驗，它主要就是通過橫向財政轉移支付，保證各地區(qū)居民能夠享受基本均等的公共服務。中國自1979年做出《加速邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)建設》的決定以來，各省、地區(qū)間在中央政府統(tǒng)一安排下，也開始非公式化、非法制化的橫向財政轉移支付制度。

目前國內(nèi)已有學者探討生態(tài)補償橫向轉移支付問題，但本文認為橫向生態(tài)補償與橫向財政轉移支付既有相同點，也有不同點，不能將二者混為一談。二者相同點主要有以下兩點：首先，主體身份類似。不論是橫向生態(tài)補償，還是橫向財政轉移支付，參與主體大多數(shù)是不具有行政隸屬關系的地方政府。其次，財政資金為主。盡管資金來源多樣，但目前橫向生態(tài)補償和橫向財政轉移支付的資金基本都是地方政府的財政資金。二者不同點突出表現(xiàn)在以下幾方面：首先，涵蓋內(nèi)容不同。橫向財政轉移支付中既包括生態(tài)補償類的轉移支付，還包括對口支援、基本公共服務均等化、災害及突發(fā)事故救助、民族團結和特殊文化保護等內(nèi)容。其中，生態(tài)補償、災害及突發(fā)事故援助屬于“共擔”范疇；基本公共服務均等化、民族團結及特殊文化保護屬于“共享”范疇；對口支援則屬于“共贏”范疇。其次，強制性有差異。橫向生態(tài)補償大多數(shù)是自愿協(xié)商，達成一致，強制性相對弱，但約束性比較強；而橫向財政轉移支付由中央政府確定轉移對象、轉移方式、轉移標準，地方政府具體執(zhí)行，具有較強的強制性。第三，補償方式不同。橫向轉移支付制度主要是資金形式的補償，而橫向生態(tài)補償不僅有資金方式，還有飛地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓等非資金方式。第四，補償目的不同。橫向財政轉移支付的目的是實現(xiàn)人均財力的均等化，以保證各地居民均能享受基本相同的公共服務，而橫向生態(tài)補償?shù)哪繕耸羌訌娚鷳B(tài)環(huán)境保護。

四、橫向生態(tài)補償與扶貧開發(fā)的關系

20世紀80年代，中國農(nóng)村的貧困問題成為舉世矚目的焦點。從那時起，中國政府致力于扶貧開發(fā)，減貧速度和規(guī)?？胺Q世界第一。目前，已建立健全了從中央到地方的扶貧工作領導機構，形成了分級負責、以省為主的省長（自治區(qū)主席、市長）負責制的管理體制，以及政府主導、社會參與的扶貧開發(fā)模式。到現(xiàn)在為止，已組織東部6個省、3個直轄市和6個計劃單列市對口幫扶西部11個較貧困的省區(qū)市；組織272個中央國家機關、民主黨派、社會團體、國有大型企業(yè)定點幫扶592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣，還有不少非公有制經(jīng)濟和民間力量也盡其所能，開展形式多樣的扶貧濟困事業(yè)；多個國際組織、非政府組織合作，引進包括參與式扶貧規(guī)劃、政府資源向非政府組織開放、支持非政府組織在扶貧領域進一步發(fā)揮作用等一大批新的發(fā)展理念和經(jīng)驗。通過這些年來實施以工代賑、勞動力轉移、產(chǎn)業(yè)化扶貧、整村推進、生態(tài)移民等舉措，貧困地區(qū)自我發(fā)展能力不斷增強，貧困人口逐步減少，扶貧開發(fā)成效斐然。但貧困人口基數(shù)大、特殊貧困地區(qū)矛盾突出等問題依然存在。

由于我國貧困地區(qū)多集中在流域上游地區(qū)、調(diào)水工程水源區(qū)、部分資源富集區(qū)①和重點生態(tài)生態(tài)功能區(qū)，許多研究者將橫向生態(tài)補償與扶貧開發(fā)聯(lián)系在一起。誠然，通過橫向生態(tài)補償確實能緩解部分貧困地區(qū)的問題，但只能將其作為部分貧困地區(qū)脫貧的手段之一，而不能把脫貧寄托于橫向生態(tài)補償。首先，目標不同。橫向生態(tài)生態(tài)補償?shù)哪康暮苊鞔_，就是促進生態(tài)環(huán)境保護，而扶貧開發(fā)的目標就是脫貧，兩者之間在有些地區(qū)還存在開發(fā)與保護的矛盾。其次，主導主體不同。橫向生態(tài)補償主要是通過市場交易協(xié)商解決問題，而扶貧開發(fā)主要由政府行政力量主導。第三，隸屬關系不同。橫向生態(tài)補償?shù)膮⑴c主體之間不具有行政隸屬關系，而扶貧開發(fā)的參與主體一般都存在上下層級的關系。第四，責權利不同。橫向生態(tài)補償中參與主體的責權利是雙向的，而扶貧開發(fā)中主要強調(diào)各級政府的責權利，對扶貧的對象則沒有明確要求。

注：

①如，烏蒙山集中連片特困地區(qū)煤炭資源豐富；滇桂黔石漠化集中連片特困地區(qū)有色金屬、煤炭資源儲量都較豐富。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國土所）