民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦的思考——基于昆明市6個(gè)民族鄉(xiāng)的案例研究

王 俊

(1.云南大學(xué)人文學(xué)院，云南昆明650091;2.云南省社會(huì)科學(xué)院民族文學(xué)所，云南昆明650034)

云南省曾建有197個(gè)民族鄉(xiāng)，民族鄉(xiāng)數(shù)量在全國(guó)位居第二。25個(gè)世居少數(shù)民族中，除滿族人口因高度分散未建立民族鄉(xiāng)，景頗族、藏族只建有自治地方 (州)外，其余22個(gè)少數(shù)民族均建有民族鄉(xiāng)。然而，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，很多地方掀起了撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦的熱潮。至2009年末，全省有49個(gè)民族鄉(xiāng)已撤鄉(xiāng)建 (并)鎮(zhèn)、改辦，尚保留“民族鄉(xiāng)”稱謂的還有148個(gè);至2014年，全省還有142個(gè)民族鄉(xiāng)，今后還會(huì)不斷減少。

昆明是全國(guó)省會(huì)城市中建立民族鄉(xiāng)最多的城市。目前，已有6個(gè)民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建 (并)鎮(zhèn)或者改 (并)為街道辦事處。城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)昆明市民族鄉(xiāng)的影響是深刻而劇烈的，在全國(guó)省會(huì)城市中也是最為突出的。對(duì)昆明市民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦問題的研究，具有典型性和代表性。

一、昆明市民族鄉(xiāng)概況及撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦的背景

民族鄉(xiāng)是民族區(qū)域自治制度的重要補(bǔ)充和完善。1987年云南省對(duì)區(qū)鄉(xiāng)體制進(jìn)行改革，昆明市根據(jù)云南省委、省政府的要求，先后建立了10個(gè)民族鄉(xiāng)，即:安寧太平白族鄉(xiāng)、官渡區(qū)阿拉彝族鄉(xiāng)、五華區(qū)沙朗白族鄉(xiāng)、西山區(qū)團(tuán)結(jié)彝族白族鄉(xiāng)、谷律彝族白族鄉(xiāng)、宜良縣耿家營(yíng)彝族苗族鄉(xiāng)、九鄉(xiāng)彝族回族鄉(xiāng)、晉寧縣雙河彝族鄉(xiāng)、夕陽(yáng)彝族鄉(xiāng)、富民縣羅免彝族苗族鄉(xiāng)。民族鄉(xiāng)有漢、彝、苗、回、哈尼、納西、白、佤、傣、壯、景頗、藏、布依、傈僳、瑤、水、蒙古等少數(shù)民族，其中世居少數(shù)民族有彝、回、白、苗、傈僳、壯、傣、哈尼、布依共9個(gè)民族。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，近年來(lái)，昆明市先后有6個(gè)民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)或改為街道辦事處。為迎接1999年昆明世博會(huì)，昆明的城鎮(zhèn)化建設(shè)提速，成立于1988年的安寧市太平白族鄉(xiāng)于2001年改為太平鎮(zhèn)，2011年改為太平新城街道辦事處;為調(diào)整現(xiàn)代新昆明的發(fā)展空間，規(guī)劃建設(shè)“一城四區(qū)、一湖四片、一主四輔”的現(xiàn)代新昆明，分別成立于1988年和1987年的西山區(qū)團(tuán)結(jié)彝族白族鄉(xiāng)與谷律彝族白族鄉(xiāng)于2005年合并為團(tuán)結(jié)鎮(zhèn)，2009年改為團(tuán)結(jié)街道辦事處;為發(fā)揮經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，市政府在經(jīng)開區(qū)實(shí)行實(shí)體化改革，成立于1987年的官渡區(qū)阿拉彝族鄉(xiāng)于2008年從官渡區(qū)劃歸經(jīng)開區(qū)，2010年又改為阿拉街道辦事處;成立于1988年的五華區(qū)沙朗白族鄉(xiāng)于2009年改為沙朗街道辦事處，2011年與廠口街道辦事處合并成立西翥生態(tài)旅游實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì);2012年富民縣羅免彝族苗族鄉(xiāng)改為羅免鎮(zhèn)。

綜合分析民族鄉(xiāng)改鎮(zhèn)改辦的時(shí)間和空間過程，昆明城鎮(zhèn)化進(jìn)程不可逆轉(zhuǎn)。距離主城最近的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)域，首先被納入了昆明城鎮(zhèn)系統(tǒng)規(guī)劃布局。對(duì)于優(yōu)化昆明空間結(jié)構(gòu)形態(tài)，優(yōu)化區(qū)域功能布局和優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置，這具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，也應(yīng)該看到在此過程中出現(xiàn)了一系列新問題和新情況，亟需探索積極有效的路徑和方式加以解決。

二、昆明市民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況

撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)或改辦后的民族地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，無(wú)論在發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿σ约鞍l(fā)展前景上都邁上了新的臺(tái)階。

一是人均純收入明顯提高。以太平鎮(zhèn)為例，2001年改鎮(zhèn)當(dāng)年農(nóng)民人均收入為2843元;2009年增長(zhǎng)至5398元，年平均增長(zhǎng)11.23%。到2014年9月，居民人均可支配純收入比2013年增加11.8%，農(nóng)民人均純收入已經(jīng)達(dá)到9800元。阿拉彝族鄉(xiāng)2010年改為辦事處時(shí)，農(nóng)民人均純收入為6034元，2013年，阿拉街道辦農(nóng)民人均純收入到達(dá)9668元。2005年團(tuán)結(jié)鎮(zhèn)成立當(dāng)年，農(nóng)民人均純收入為2135元，2009年改辦當(dāng)年，農(nóng)民人均純收入為4785元，到2013年，團(tuán)結(jié)街道辦事處農(nóng)民人均純收入已經(jīng)突破萬(wàn)元。

二是基礎(chǔ)設(shè)施得到改善。改鎮(zhèn)改辦后的民族地區(qū)圍繞新農(nóng)村和集鎮(zhèn)建設(shè)，完善集鎮(zhèn)村莊綠化美化和休閑娛樂設(shè)施，逐步提供群眾更多的公共服務(wù)資源。太平鎮(zhèn)36個(gè)居民小組實(shí)現(xiàn)了村村通硬化路面，開通了多條村居民小組公交線路，建成農(nóng)村公益性公墓、體育館、足球場(chǎng)、綜合訓(xùn)練館和游泳館。沙朗街道辦事處和團(tuán)結(jié)街道辦事處的道路、學(xué)校和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到改善。阿拉辦事處結(jié)合“城中村”改造項(xiàng)目，啟動(dòng)小麻苴彝族村改造，彝族群眾住進(jìn)時(shí)尚、現(xiàn)代、設(shè)施一流、環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代化居住小區(qū)。

三是社會(huì)事業(yè)繁榮發(fā)展。改鎮(zhèn)改辦之后的民族地區(qū)逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展。太平街道辦實(shí)施了大學(xué)生扶貧工程、人畜飲水工程、醫(yī)療報(bào)銷配套工程、村組工作支持工程、精神文明載體工程、青壯年培訓(xùn)就業(yè)工程、少年兒童關(guān)愛工程、老年群體關(guān)懷工程、村組道路改善工程等9大工程，得到了各族群眾的肯定和好評(píng)。阿拉辦事處設(shè)立了5個(gè)醫(yī)療服務(wù)站，開通4個(gè)醫(yī)保專網(wǎng)，對(duì)考入重點(diǎn)大學(xué)的學(xué)生可以享受辦事處5萬(wàn)元的獎(jiǎng)金。

四是民族團(tuán)結(jié)社會(huì)穩(wěn)定。改鎮(zhèn)改辦后的民族地區(qū)把構(gòu)建和諧的民族關(guān)系，保持各個(gè)民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的民族工作主題列為重要的議事日程，注重從源頭上減少影響民族團(tuán)結(jié)的事件發(fā)生，堅(jiān)持團(tuán)結(jié)、教育、疏導(dǎo)、化解的方針，及時(shí)排查矛盾糾紛，妥善處理不穩(wěn)定因素，在改鎮(zhèn)改辦過程中，沒有出現(xiàn)影響民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的事件發(fā)生。

三、昆明市民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦后存在的主要問題

民族鄉(xiāng)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾和基層干部對(duì)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦的態(tài)度不一。太平鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)推進(jìn)了10多年，少數(shù)民族干部群眾各族群眾和基層干部態(tài)度樂觀，普遍支持改鎮(zhèn)、改辦。但是對(duì)于阿拉鄉(xiāng)、沙朗鄉(xiāng)、團(tuán)結(jié)鄉(xiāng)來(lái)說(shuō)，干部群眾意見和想法不一致，歸納起來(lái)主要有以下觀點(diǎn):

一是反映“我們一覺睡醒就是城里人”，沙朗、團(tuán)結(jié)辦事處的干部群眾反映“改辦”來(lái)得太快，“我們沒有什么思想準(zhǔn)備”，“不知道改了有什么好處”。

二是反映“我們是挑著糞桶的城里人”，沙朗的老百姓不知道民族鄉(xiāng)與辦事處有什么差別，他們說(shuō)“我們?cè)摲N地的還是種地，該挑糞的還是挑糞”，“什么時(shí)候大街修到團(tuán)結(jié)來(lái)，什么時(shí)候谷律能看見路燈”，干部群眾對(duì)改辦后的前景充滿擔(dān)憂，團(tuán)結(jié)街道辦的反映尤為突出。

三是基層干部認(rèn)為， “我們做的是農(nóng)村工作，管理服務(wù)的對(duì)象是少數(shù)民族，名義上是社區(qū)，實(shí)際還是村子的社區(qū)管理體制，與現(xiàn)代化的城市建設(shè)要求不符合，擔(dān)心社區(qū)工作干不好，也做不了”。

四是民族工作部門的部分干部反映“民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)改為街道辦后，如何貫徹黨的民族政策，在民族政策宣傳和貫徹過程中，是執(zhí)行《云南省民族鄉(xiāng)工作條例》?還是《云南省城市民族工作條例》?擔(dān)心工作做不好還會(huì)被問責(zé)?！?/p>

五是村改居后，基層干部反映“現(xiàn)在只有書記、主任、副書記有工作補(bǔ)貼，其他兩委成員，村小組長(zhǎng)要依靠集體經(jīng)濟(jì)解決，補(bǔ)貼與城市社區(qū)有差別，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，有些村小組集體經(jīng)濟(jì)薄弱，入不敷出，小組長(zhǎng)的推選很困難，基層干部有想法?！雹亳R洪蒼:《對(duì)昆明市民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)改鎮(zhèn)改辦后現(xiàn)狀的調(diào)查與思考》，《云南人大》2010年第9期。

六是反映“保留民族鄉(xiāng)設(shè)置有利于爭(zhēng)取上級(jí)政府對(duì)民族地區(qū)發(fā)展的扶持，沒有了民族鄉(xiāng)的牌子以后來(lái)自民委系統(tǒng)的扶持會(huì)難以爭(zhēng)取?！雹诠殷K:《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的民族關(guān)系——以昆明市西山區(qū)團(tuán)結(jié)鎮(zhèn)為例》，《文化多樣性背景下的民族和諧——國(guó)際人類學(xué)民族學(xué)聯(lián)合會(huì)第十六屆大會(huì)文集》，2009年7月27日。

(一)城鎮(zhèn)化建設(shè)與民族鄉(xiāng)建制的矛盾較難調(diào)和

民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦面臨兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障少數(shù)民族權(quán)益的兩難選擇。在實(shí)際工作中，有關(guān)民族鄉(xiāng)的法律法規(guī)體系還不能滿足民族鄉(xiāng)發(fā)展的需要。全國(guó)1000多個(gè)民族鄉(xiāng)，僅有一部國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《民族鄉(xiāng)行政工作條例》予以規(guī)范。《憲法》《人民代表大會(huì)選舉法》及國(guó)務(wù)院行政法規(guī)等只規(guī)定民族鄉(xiāng)的行政地位，而沒有民族鎮(zhèn)③民族鄉(xiāng)的法律地位是1954年《憲法》規(guī)定的，憲法、法律、行政法規(guī)都沒有有關(guān)“民族鎮(zhèn)”的規(guī)定。本文“民族鎮(zhèn)”概念指民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建 (并)鎮(zhèn)后仍以少數(shù)民族為主體的建制鎮(zhèn)。的建制，因此影響了民族鄉(xiāng)建制為鎮(zhèn)的工作，制約了民族鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。④朱玉福:《民族鎮(zhèn)法律地位芻議》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》(漢文版)2005年第1期。由于民族鄉(xiāng)建制的優(yōu)越性體現(xiàn)不明顯，受利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦的也為數(shù)不少。因此，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中，如何調(diào)整城鎮(zhèn)化建設(shè)與民族鄉(xiāng)建制之間的矛盾，是民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦首先要面對(duì)的問題之一。

(二)原有政策失效且配套措施缺位

根據(jù)《云南省民族鄉(xiāng)工作條例》34條規(guī)定:“民族鄉(xiāng)根據(jù)法定程序撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的，按本條例繼續(xù)享受民族鄉(xiāng)待遇?！边@個(gè)條款只是規(guī)定了“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”，而沒有對(duì)民族鄉(xiāng)改為辦事處的情況作出說(shuō)明。因此，改辦后的民族鄉(xiāng)就失去了享受民族鄉(xiāng)待遇的法律主體地位。同時(shí)，民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦后，下轄民族村委會(huì)中少數(shù)民族比例仍較高，如團(tuán)結(jié)辦事處為72%，沙朗辦事處為45%，阿拉辦事處為35%，即改辦后少數(shù)民族人口作為民族相對(duì)聚居的根本事實(shí)沒有改變，全面貫徹落實(shí)黨的民族政策依然應(yīng)該是這些地區(qū)的主要工作任務(wù)之一。但《云南省民族鄉(xiāng)工作條例》已不再適用。加之由于《云南省民族鄉(xiāng)工作條例》剛性內(nèi)容少、可操作性不強(qiáng)等一些問題，在執(zhí)行、監(jiān)督、檢查方面都存在諸多困難。撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦后，原有政策落實(shí)困難和逐步失效的問題十分突出。

民族鄉(xiāng)實(shí)施鄉(xiāng)改辦、村轉(zhuǎn)居后，在土地管理、集體資產(chǎn)處置、無(wú)房戶建房、社區(qū)公共服務(wù)、人員素質(zhì)提升和技能培訓(xùn)、水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村合作醫(yī)療轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)等一系列問題上缺乏具體的配套政策，使得很多工作無(wú)法有序開展。昆明市官渡區(qū)、西山區(qū)、五華區(qū)、安寧縣轄區(qū)內(nèi)的民族鄉(xiāng)改為街道辦事處后，雖然實(shí)行“兩床被子一起蓋”⑤“兩床被子、十件衣服”的“兩床被子”就是讓“農(nóng)轉(zhuǎn)城”對(duì)象兼有市民和農(nóng)民兩種身份;“十件衣服”，就是給“農(nóng)轉(zhuǎn)城”對(duì)象繼續(xù)保留農(nóng)民的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地及住房使用權(quán)、林地承包權(quán)和林木所有權(quán)、原戶籍地計(jì)劃生育政策、參與原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)分紅權(quán)五項(xiàng)權(quán)益，同時(shí)享受城市的城鎮(zhèn)住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、教育等5大保障。的5年過渡政策，即在這5年中，既保留農(nóng)村政策，又執(zhí)行城市政策，但在實(shí)際執(zhí)行中，卻出現(xiàn)不少問題，如“村改居”過程中，征地、補(bǔ)償、安置等矛盾突出;生育二孩過渡期短導(dǎo)致“搶懷強(qiáng)生”時(shí)有發(fā)生;土地的歷史性遺留問題多，部分地區(qū)規(guī)劃滯后，土地審批難度大，群眾建房難，買房貴，子女求學(xué)考錄難等問題凸顯。

(三)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡且城鎮(zhèn)化水平低

多數(shù)民族鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢，缺乏稅源、財(cái)源，發(fā)展后勁明顯不足。部分民族鄉(xiāng)改街道辦事處后經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不如改辦前快。以團(tuán)結(jié)為例，谷律鄉(xiāng)與團(tuán)結(jié)鄉(xiāng)合并為鎮(zhèn)，但谷律轄區(qū)山大谷深，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程相對(duì)緩慢。該鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、改辦后，經(jīng)濟(jì)總收入年均增幅和農(nóng)民人均純收入年均增幅水平比同期全省、民族自治地方和西山區(qū)的指標(biāo)都低。⑥以團(tuán)結(jié)鄉(xiāng)為例，經(jīng)濟(jì)總收入2006年為10.46億元，2011年為16.86億元，年均增幅為9.9%，比同一時(shí)期全省11.8%的增幅低1.9%，比民族自治地方12.6%的增幅低2.7%，比西山區(qū)13.3%的增幅低3.4%。農(nóng)民人均純收入2006年為3648元，2011年為5264元，但僅占西山區(qū)全區(qū)9696元的54%，在該區(qū)10個(gè)辦事處中位列最后一名。農(nóng)民人均純收入2005年至2010年年均增長(zhǎng)7.56%，比同一時(shí)期全省9.9%的增幅低2.34%，比民族自治地方9.7%的增幅低2.14%，比西山區(qū)15.1%的增幅低7.54%。團(tuán)結(jié)街道辦事處經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨慢的原因，主要是在建筑用沙資源枯竭、磷礦停開后，缺乏拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的新產(chǎn)業(yè);且從民族鄉(xiāng)合并為鎮(zhèn)再到街道辦事處，對(duì)于如何發(fā)展，干部群眾需要有一個(gè)適應(yīng)與探索過程。合并后的團(tuán)結(jié)鎮(zhèn)各村之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性也清晰可見，鎮(zhèn)企業(yè)營(yíng)業(yè)總收入相差甚至數(shù)十倍。如此巨大的經(jīng)濟(jì)差距可能會(huì)對(duì)民族關(guān)系的和諧發(fā)展產(chǎn)生沖擊。

民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦后在一段時(shí)間內(nèi)仍存在著城鎮(zhèn)規(guī)劃水平低、規(guī)模小、功能薄弱的問題，有的甚至把民族鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)簡(jiǎn)單地理解為“住房建起來(lái)，耕地圈起來(lái)，農(nóng)民住進(jìn)來(lái)”。水、電、氣、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)布局各功能區(qū)劃分不明確。在城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力有限。有的企業(yè)粗放型的生產(chǎn)方式使排放工業(yè)廢物的隨意性增大，而大多數(shù)目前還不具備治理污染的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)能力。城鎮(zhèn)化過程中還出現(xiàn)大量失地農(nóng)民。失地后的村民沒有文化，沒有技術(shù)，沒有資金積累，就業(yè)難成為了一個(gè)突出的問題。干部村民要求村轉(zhuǎn)居后得到土地賠償，企業(yè)改制后集體資產(chǎn)處置后再做分配，原來(lái)村民應(yīng)享受的各種待遇如果處理不善，會(huì)導(dǎo)致社區(qū)矛盾突出，造成不穩(wěn)定因素。

(四)角色轉(zhuǎn)換錯(cuò)位且組織管理不暢

村轉(zhuǎn)居之前一些地方并沒有按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的程序①按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第八條規(guī)定:村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)討論同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。進(jìn)行報(bào)批，有的也未經(jīng)過村民會(huì)議同意，干部和村民的知曉率不高，對(duì)改辦的意義缺乏認(rèn)識(shí)。由于宣傳不到位，有的干部甚至認(rèn)為“改辦就是換個(gè)牌子就完了，其他該干嘛干嘛”。加之村改居后，“社區(qū)不像社區(qū)，農(nóng)村不像農(nóng)村”，工作只有還按照原來(lái)模式推進(jìn)。②馬洪蒼:《對(duì)昆明市民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)改鎮(zhèn)改辦后現(xiàn)狀的調(diào)查與思考》，《云南人大》2010年第9期。

原村委會(huì)和村小組的管理方式和社區(qū)居委會(huì)的管理方式存在根本性差別。前者主要是管理村原屬于農(nóng)民集體所有土地和其他財(cái)產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增值和農(nóng)民增收，提高村民的物質(zhì)文化生活水平;而后者主要是為社區(qū)居民提供全面服務(wù)，提高居民的綜合素質(zhì)，營(yíng)造城市生活氛圍。由于太平、阿拉、團(tuán)結(jié)、沙朗街道辦事處村改居后的社區(qū)干部都是來(lái)自于農(nóng)村，參與專門的培訓(xùn)時(shí)間較短，短時(shí)間內(nèi)尚難掌握城市建設(shè)的知識(shí)和方法，缺乏相應(yīng)的管理經(jīng)驗(yàn)，原村民對(duì)村集體的依賴程度大，且村改居之后仍屬于城市里的農(nóng)民，所以造成社區(qū)和村小組的干部角色轉(zhuǎn)換錯(cuò)位。

民族鄉(xiāng)改辦后，由于管理體制和機(jī)制尚未健全，導(dǎo)致組織管理相對(duì)混亂。最突出的是阿拉辦事處，阿拉所在的行政管理體制隸屬于經(jīng)開區(qū)，經(jīng)開區(qū)雖然有行政管理職能，但不設(shè)人民代表大會(huì)，阿拉辦事處的人大代表只好到官渡區(qū)去參加人代會(huì)并參與代表活動(dòng)，代表意見由官渡區(qū)人大常委會(huì)轉(zhuǎn)到經(jīng)開區(qū)辦理。其次，阿拉、團(tuán)結(jié)、沙朗改為街道辦后，從體制上沒有了管理本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自主權(quán)，相應(yīng)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制沒有及時(shí)調(diào)整和改變。西山區(qū)雖然建立了民族宗教工作三級(jí)網(wǎng)絡(luò)，但是沒有專門負(fù)責(zé)民族工作的街道、社區(qū)專職人員，社區(qū)居委會(huì)少數(shù)民族干部和社區(qū)專職工作者的比重較小，民族工作開展和民族干部的培養(yǎng)使用有弱化的趨勢(shì)。

(五)民族文化流失加快且少數(shù)民族綜合素質(zhì)亟待提高

民族鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，改變了少數(shù)民族“日出而作、日落而息”的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式，在文化的變遷和重構(gòu)中造成了大量民族文化的流失，游方、對(duì)歌、聽故事、參與民族文藝表演已經(jīng)漸漸淡出人民的生活，民族民間工藝的一些“絕活”正在消失，“人死藝絕”的事情屢屢出現(xiàn)在口傳身授的技藝上。民族文化逐漸勢(shì)微，傳承機(jī)制脆弱，后繼乏人。在民族鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化的過程中，還可能因?yàn)榕f城改造拆除老街、老城，對(duì)物質(zhì)文化造成不可彌補(bǔ)的損失。

城郊結(jié)合部失地農(nóng)民缺乏健康的文化娛樂生活，流動(dòng)人口等問題給精神文明建設(shè)帶來(lái)困難。很多被訪農(nóng)民認(rèn)為自己業(yè)余時(shí)間中幾乎沒有參與過什么體現(xiàn)新農(nóng)村精神風(fēng)貌、健康的集體娛樂活動(dòng)。同時(shí)，由于城郊結(jié)合部較為低廉的住房租賃成本，吸引了大量外來(lái)流動(dòng)人口，而當(dāng)前管理體制模糊、管理方法和手段滯后，存在著影響精神文明建設(shè)的治安問題和隱患，使得管理難度較大。由于社會(huì)成員復(fù)雜化，刑事案件案發(fā)率比以前明顯增高，近年來(lái)“防艾禁毒”工作也日漸凸顯出重要性。

民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦除了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要外，很多通過行政建制改變產(chǎn)生了制度性農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化。這種低水平、粗放型的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)。強(qiáng)制城鎮(zhèn)化和“被市民化”的局面，并未帶來(lái)人口“質(zhì)”的同步提高，制約了改鎮(zhèn)改辦民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。民族鄉(xiāng)少數(shù)民族在完成戶籍轉(zhuǎn)換和職業(yè)轉(zhuǎn)變后如何提高素質(zhì)，如何獲得市民意識(shí)和現(xiàn)代性，完成市民化，是民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦面臨的又一問題。

四、昆明市民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦后民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的思考

(一)健全民族政策法規(guī)體系

隨著云南一些城市周邊的民族鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，云南已經(jīng)有55個(gè)民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建 (并)鎮(zhèn)、改辦?！对颇鲜∶褡遴l(xiāng)工作條例》已不能完全適應(yīng)新的發(fā)展需要。由于民族鄉(xiāng)干部群眾對(duì)以往享受民族鄉(xiāng)優(yōu)惠政策有較深的感情，為保持這些地方的長(zhǎng)治久安和繁榮發(fā)展，建議除明確“民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)后可以繼續(xù)享受民族鄉(xiāng)的有關(guān)待遇”外，還應(yīng)該明確“民族鄉(xiāng)改街道辦事處后在過渡期或者更長(zhǎng)時(shí)間仍然享受民族鄉(xiāng)有關(guān)方面的優(yōu)惠政策”。民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、改辦后實(shí)施優(yōu)惠政策時(shí)，涉及到少數(shù)民族人口比例，可以參照民族鄉(xiāng)少數(shù)民族人口比例占30%以上執(zhí)行。民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦的問題解決不好，會(huì)削弱民族鄉(xiāng)在民族管理工作中的地位和作用。因此，應(yīng)實(shí)事求是，與時(shí)俱進(jìn)地完善民族政策以確保民族鄉(xiāng)健康發(fā)展。

從兼顧城鎮(zhèn)化發(fā)展需要與兼顧散居民族權(quán)益保障需要的角度出發(fā)，也可以考慮在條例中增加“可以設(shè)立民族鄉(xiāng)，也可以設(shè)立民族鎮(zhèn)”。憲法、法律和行政法規(guī)應(yīng)明確賦予民族鎮(zhèn)以民族鄉(xiāng)同樣的法律地位，使民族鎮(zhèn)合法繼承民族鄉(xiāng)的各項(xiàng)優(yōu)惠待遇。雖然一些發(fā)展較快的民族鄉(xiāng)提出了撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的要求，民族鄉(xiāng)的建鎮(zhèn)工作相比非民族鄉(xiāng)仍然滯后得多。民族鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程不可逆，完善撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)中民族鄉(xiāng)出路的法律依據(jù)尤為必要。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范和嚴(yán)格遵守民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的報(bào)批程序，賦予民族鄉(xiāng)更多的差別化優(yōu)惠政策，使民族鄉(xiāng)與城鎮(zhèn)化的發(fā)展同步，避免非理性撤并的強(qiáng)烈趨勢(shì)。①本報(bào)記者:《進(jìn)一步規(guī)范民族鄉(xiāng)撤并程序賦予民族鄉(xiāng)更多差別化優(yōu)惠政策》，《貴州民族報(bào)》2014年6月6日。

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，建議將政策扶持聚焦在原有民族鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上，下移到更具有民族地域聚居特征的“民族村”②本文所指“民族村，是少數(shù)民族人口占30%以上的村民委員會(huì)。，制定《云南省民族村工作條例》，以適應(yīng)民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)后民族村和普通建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)民族村的少數(shù)民族權(quán)益保障。

(二)盡快制定民族鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、改辦之后的綜合配套措施

民族鄉(xiāng)改鎮(zhèn)改辦涉及到各個(gè)方面的利益調(diào)整，對(duì)改鎮(zhèn)改辦后出現(xiàn)的各種新情況，新問題，各級(jí)政府要高度重視，對(duì)村轉(zhuǎn)居社區(qū)原村民數(shù)量、原村集體資產(chǎn)、村辦企業(yè)等情況進(jìn)行調(diào)查走訪，根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)城市居民位會(huì)員組織法》相關(guān)規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定出切實(shí)可行的綜合配套政策，經(jīng)村民會(huì)議討論同意后付諸實(shí)施。對(duì)涉及到老百姓切身利益的具體問題，如宅基地、民宅產(chǎn)權(quán)、新農(nóng)合轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)等問題要及時(shí)制定相關(guān)的政策，在工作思路、管理體制、管理方式方面及時(shí)與民族鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、改辦發(fā)展變遷的現(xiàn)實(shí)需求相銜接，才能消除有可能因政策缺位引起的不穩(wěn)定因素和社會(huì)矛盾。

在民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦過程中，尤其要處理好失地農(nóng)民的失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障問題。由于有關(guān)的保障制度尚不健全，失地農(nóng)民很容易成為“三無(wú)公民”③“三無(wú)”是指“種田無(wú)地，就業(yè)無(wú)崗，社保無(wú)份”。。建議可以參照有些地區(qū)的模式，搞好“留地安置”，用于二、三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民就業(yè)。④這種形式主要以城市郊區(qū)為主，如浙江瑞安市認(rèn)識(shí)到僅靠提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)替代不了土地給予農(nóng)民的生活保障，積極探索征地補(bǔ)償安置的新措施，即將10%的返還安置用地用于建設(shè)村級(jí)標(biāo)準(zhǔn)廠房，實(shí)行租賃經(jīng)營(yíng);浙江龍港實(shí)行留用地政策，按10%～20%比例向土地被征用的村返回建設(shè)留用地，主要用于村發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，將剩余的土地以宅基地的形式分配到戶，村民自建房屋用于出租，可以獲得較高的租金收入。應(yīng)建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度、養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療保障制度等基本保障。同時(shí)促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)，對(duì)有特殊需要的弱勢(shì)群體 (婦女、大齡、殘疾)也應(yīng)充分考慮，在就業(yè)培訓(xùn)的時(shí)間和地點(diǎn)安排上給予方便，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民維持“可持續(xù)生計(jì)”的目標(biāo)。引導(dǎo)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，樹立就業(yè)信心和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)觀，應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確地為失地農(nóng)民提供就業(yè)信息，并給與必要的心理疏導(dǎo)，盡快幫助其克服“等、靠、要”的思想，完成從農(nóng)民到居民的角色轉(zhuǎn)變。

(三)加大對(duì)民族鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦后的財(cái)政扶持力度，提高城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平

基礎(chǔ)設(shè)施滯后是導(dǎo)致城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的最大障礙，也是村轉(zhuǎn)居必須解決的一個(gè)難題。一些撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦后的民族地區(qū)，①比如改辦后的團(tuán)結(jié)辦事處，總面積達(dá)到425.8平方公里，占西山區(qū)總面積的53.8%，下轄16個(gè)居民委員會(huì)，119個(gè)居民小組。山區(qū)半山區(qū)的面積為90%以上，用當(dāng)?shù)厝罕姷脑捳f(shuō)，“山高坡陡箐深水冷”，加快發(fā)展仍是這個(gè)地區(qū)的主要任務(wù)。由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬大，社會(huì)公共服務(wù)從零起步，各個(gè)方面需要投入大量資金，因此區(qū)級(jí)和市級(jí)財(cái)政要加大投入力度，形成各級(jí)財(cái)政支出向農(nóng)轉(zhuǎn)居傾斜機(jī)制，使這些地方的居民盡快享受到城市發(fā)展帶來(lái)的實(shí)惠。與此同時(shí)，居民委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和來(lái)源及工作人員生活補(bǔ)貼，居委會(huì)辦公用房，公共服務(wù)實(shí)施等應(yīng)由公共財(cái)政統(tǒng)籌解決。所需要經(jīng)費(fèi)特別是居委會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和居委會(huì)成員的補(bǔ)貼，應(yīng)該與城區(qū)居委會(huì)同等對(duì)待或者高1～2%，以調(diào)動(dòng)基層干部的工作積極性。

對(duì)村轉(zhuǎn)居后的集體資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)進(jìn)行全面的清查核實(shí)，界定權(quán)屬明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，經(jīng)原來(lái)村民代表大會(huì)討論同意，在處置好債權(quán)債務(wù)的前提下，把集體資產(chǎn)量化到人，可以采用入股分紅，也可以按照資產(chǎn)公開拍賣，用于支付原村民的社保、醫(yī)保、培訓(xùn)、教育等個(gè)人保障性支出。集體土地，在“社區(qū)不像社區(qū)，村莊不像村莊”的過渡時(shí)期，除去一定土地確保村民生活外，應(yīng)考慮無(wú)房戶的建設(shè)用地，剩余全部轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地出讓，土地出讓收益要確保所有者的合法權(quán)益。

要以特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為依托，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并引導(dǎo)其良性和可持續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)對(duì)本地區(qū)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力。規(guī)劃用地要建立在土地資源可承受的范圍之內(nèi)，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)在科學(xué)性的基礎(chǔ)上，具有權(quán)威性和法規(guī)性;土地開發(fā)利用與城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緊密結(jié)合。

(四)理順管理體制，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的組織協(xié)調(diào)

在民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦的過程中，要認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)向城市轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性和漸進(jìn)性。要克服“重拆輕管，拆管不分、重補(bǔ)償輕權(quán)利，重生存輕發(fā)展”的普遍現(xiàn)象，要從把城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單地理解為“推倒重來(lái)”， “拆舊建新”，讓村民“住進(jìn)去”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤安鸾ú⑴e、建管并重、共同參與”。政府應(yīng)更好地把職能定位于公共管理與服務(wù)，做到協(xié)作不越界，指導(dǎo)不越位。②唐曉陽(yáng):《城市社區(qū)管理導(dǎo)論》，廣州:廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2000年版，第10～11頁(yè)。陳曉莉:《村改居社區(qū)及其問題:對(duì)城中村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的反思與改革》，《蘭州學(xué)刊》2014年第3期。

(五)把農(nóng)民市民化③ 所謂農(nóng)民市民化，指的是在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)過程中，借助于工業(yè)化的推動(dòng)，讓世世代代生活在農(nóng)村的廣大農(nóng)民，離開土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，進(jìn)入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，其身份、地位、價(jià)值觀念及工作方式和生活方式向城市市民轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)過程。引自黃麗萍:《農(nóng)民市民化的制約因素分析》，《延邊黨校學(xué)報(bào)》2007年第1期。作為重要目標(biāo)之一，并積極保護(hù)、發(fā)展民族文化和弘揚(yáng)地方特色

首先，要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，多渠道、多形式擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)，使其獲得相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)和收入，這是加快農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變和完成角色轉(zhuǎn)換的重要保證。其次，要引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，通過發(fā)展多層次、多形式的成人教育體系，提高農(nóng)民文化素質(zhì)。第三，倡導(dǎo)科學(xué)、文明、健康的生活方式和行為習(xí)慣，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變生活方式和行為習(xí)慣。④黃麗萍:《農(nóng)民市民化的素質(zhì)制約因素分析》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》2007年第3期。

在民族鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化的過程中，要積極保護(hù)和發(fā)展民族文化。要把民族文化的保護(hù)納入城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃之中。充分尊重歷史傳統(tǒng)，在城鎮(zhèn)規(guī)劃中注意保存老建筑、老街、老城墻等，以修舊如舊的方式，保存歷史人文風(fēng)貌;城鎮(zhèn)化應(yīng)該充分發(fā)掘和展示民族特色，保留民族民間工藝、美食等。地方黨委、政府應(yīng)保證經(jīng)費(fèi)的正常投入，重視民間藝人的生活，保護(hù)其知識(shí)產(chǎn)權(quán)，授予民間藝人榮譽(yù)稱號(hào)和進(jìn)行適當(dāng)?shù)纳钛a(bǔ)貼并重，并引導(dǎo)年輕人傳習(xí)民族民間文化。積極引導(dǎo)廣大群眾參加民族民間文化活動(dòng)，發(fā)揮教育和輿論的導(dǎo)向作用，增強(qiáng)民眾的保護(hù)意識(shí)，將有的民族文化，如民族音樂、民族舞蹈、民族體育、民族語(yǔ)言等引進(jìn)課堂，開辦一些特色興趣班，使民族文化后繼有人。

五、結(jié)論

民族鄉(xiāng)是我國(guó)民族區(qū)域自治地方的重要補(bǔ)充。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，許多民族鄉(xiāng)正在進(jìn)行或即將面對(duì)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦的工作。這是少數(shù)民族散居地區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要組成部分，也是民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必由之路，關(guān)系到民族團(tuán)結(jié)和各個(gè)民族共同繁榮發(fā)展，也關(guān)系到民族地區(qū)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。民族鄉(xiāng)建立小城鎮(zhèn)的過程，實(shí)際上是民族地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和少數(shù)民族社會(huì)文化變遷的過程，這個(gè)過程同時(shí)伴隨著許多尖銳和現(xiàn)實(shí)的問題。

民族鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)是一個(gè)民族問題，是發(fā)展問題，也是政治問題。①沈林:《中國(guó)的民族鄉(xiāng)》，北京:民族出版社，2001年版，第144頁(yè)。對(duì)于民族鄉(xiāng)的撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦等應(yīng)充分考慮少數(shù)民族權(quán)益保障、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、對(duì)民族關(guān)系的影響等各個(gè)方面的利弊，完善撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦中的民族鄉(xiāng)出路的法律依據(jù)尤為必要。

對(duì)于已經(jīng)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、改辦的散居民族地區(qū)，不僅要妥善處理好失地散居民族群眾的失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障問題，還要以理論和政策創(chuàng)新為助推，不斷加強(qiáng)民族鄉(xiāng)和民族村理論研究和探索，解決實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，加強(qiáng)民族政策和民族法制建設(shè)，創(chuàng)造更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和文化環(huán)境，才能切實(shí)保證改鎮(zhèn)、改辦后的民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮發(fā)展。