云南邊疆民族地區(qū)基層政府行政環(huán)境分析與優(yōu)化
——以騰沖縣猴橋鎮(zhèn)為例

李嬌

(云南師范大學歷史與行政學院，云南昆明650500)

云南邊疆民族地區(qū)基層政府行政環(huán)境分析與優(yōu)化
——以騰沖縣猴橋鎮(zhèn)為例

李嬌

(云南師范大學歷史與行政學院，云南昆明650500)

云南邊疆民族地區(qū)的發(fā)展問題、民族問題、生態(tài)問題、社會安全問題較為突出?；鶎诱挠行е卫砗蛯τ嘘P(guān)政策措施的創(chuàng)造性貫徹執(zhí)行對經(jīng)濟發(fā)展、民族團結(jié)、宗教和順、社會穩(wěn)定、邊疆繁榮、邊防鞏固具有重要意義。通過對騰沖縣猴橋鎮(zhèn)行政環(huán)境分析,以正確認識邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)組織運行環(huán)境特殊性,并在此基礎(chǔ)上尋求基層政府行政環(huán)境優(yōu)化的基本方式,探索一條實現(xiàn)邊疆民族地區(qū)良好治理和科學發(fā)展的途徑。

邊疆民族地區(qū);基層政府;行政環(huán)境;優(yōu)化

云南是一個多民族的邊疆省份，少數(shù)民族人口超過全省總?cè)丝诘娜种?，與緬甸、老撾、越南3個國家接壤，16個少數(shù)民族跨境而居。邊疆民族地區(qū)具有國土面積廣闊、區(qū)位獨特、資源豐富、自然條件較為惡劣、民族構(gòu)成多樣、發(fā)展不平衡等特點，發(fā)展問題、民族問題、生態(tài)問題、社會安全問題較為突出。基層政府的有效治理和對有關(guān)政策措施的創(chuàng)造性貫徹執(zhí)行，對經(jīng)濟發(fā)展、民族團結(jié)、宗教和順、社會穩(wěn)定、邊疆繁榮、邊防鞏固具有重要意義。通過對騰沖縣猴橋鎮(zhèn)行政環(huán)境分析，以正確認識邊疆民族地區(qū)基層政權(quán)組織運行環(huán)境特殊性，并在此基礎(chǔ)上尋求基層政府行政環(huán)境優(yōu)化的基本方式，探索一條實現(xiàn)邊疆民族地區(qū)良好治理和科學發(fā)展的途徑。

一、邊疆民族地區(qū)基層政府行政環(huán)境分析

行政環(huán)境可區(qū)分為自然環(huán)境和社會環(huán)境。結(jié)合云南和猴橋鎮(zhèn)實際，著重從自然地理、經(jīng)濟、民族文化、基層民主、毗鄰國等方面，對邊疆民族地區(qū)基層政府行政環(huán)境進行分析。

(一)自然、地理環(huán)境分析

1.是孟中印緬經(jīng)濟走廊的關(guān)鍵節(jié)點。猴橋鎮(zhèn)地處騰沖縣西北部，有7條邊境通道通往緬甸，是國家級一類對外開放口岸，是著名的史迪威公路通往印度支那半島的最后一站，也是西南絲綢之路的必經(jīng)之地、橋頭堡戰(zhàn)略的前沿陣地。這樣的地理環(huán)境對基層政府治理來講，不僅要考慮國內(nèi)的因素，還要考慮到自身在國家安全、經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中的特殊位置。近年來，猴橋鎮(zhèn)在承擔口岸建設(shè)任務(wù)方面做了大量工作，但在研究國家支持沿邊開放開發(fā)政策、利用國家級一類口岸帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展方面力度不夠，爭取到政策、資金有限，打開了國門卻沒有打開致富的大門。

2.自然資源較為豐富，但開發(fā)利用不夠。土地資源方面，猴橋全鎮(zhèn)國土面積1086平方公里，其中林地面積140多萬畝。水資源方面，猴橋鎮(zhèn)地表徑流的檳榔江水系屬于山區(qū)型河流，其徑流覆蓋猴橋全境，年產(chǎn)水量約19.63億立方米。礦產(chǎn)資源方面，猴橋鎮(zhèn)境內(nèi)蘊藏有金、鐵、錫、硅等多種金屬、非金屬礦種，尤其是硅礦儲量豐富，品質(zhì)優(yōu)良，具有較大的開采價值。物種方面，猴橋鎮(zhèn)物種豐富，境內(nèi)生活著熊、鹿、猴、穿山甲、上樹魚等珍稀野生動物。多年來，由于擔心不合理開發(fā)導致生態(tài)環(huán)境惡化，猴橋鎮(zhèn)一直沒有找到比較適合當?shù)匕l(fā)展的路子，守著豐富的資源卻沒有大幅度提高當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、居民生活水平。

3.地形復(fù)雜、氣候條件較為惡劣，潛力挖掘不夠。猴橋鎮(zhèn)地勢呈北高南低、東西兩側(cè)高中部較低的特點，境內(nèi)絕大部分是高、中山區(qū);屬于亞熱帶山區(qū)氣候，年平均溫度13.7℃，雨量豐富，多霜、多霧，日照時間短、熱量差。高海拔的陡峭地形不僅影響人口分布，而且導致行政成本上升。充沛的雨量，多霜、多霧的特點構(gòu)建了當?shù)靥厥馍鷳B(tài)系統(tǒng)，但長期以來，猴橋鎮(zhèn)未找到把氣候條件變?yōu)榘l(fā)展優(yōu)勢的路子。

(二)經(jīng)濟環(huán)境分析

1.基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后。由于受自然環(huán)境和地理位置制約，邊疆民族地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面沒有交通、人才、技術(shù)等優(yōu)勢，整體經(jīng)濟環(huán)境不是十分理想。2014年，猴橋鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為24.7:35.4:39.9。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雖趨向合理，但特色農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢不明顯;鎮(zhèn)內(nèi)工業(yè)大部分是木材加工且多為粗加工，未形成現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)，輻射帶動能力大打折扣;第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也較為低端，主要以傳統(tǒng)的餐飲、住宿等服務(wù)業(yè)為主，且質(zhì)量不高，現(xiàn)代物流業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)等發(fā)展較為落后。產(chǎn)業(yè)發(fā)展以自發(fā)為主，缺乏有序的規(guī)劃引導，市場競爭力不強。

2.國際大通道通而不暢，對外貿(mào)易發(fā)展緩慢。隨著猴橋口岸聯(lián)檢樓、查驗貨場建成使用，經(jīng)由昆明一保山一騰沖一猴橋一緬甸密支那一印度雷多的國際大通道逐步形成，猴橋口岸通關(guān)能力、水平大幅提升。猴橋邊境經(jīng)濟合作區(qū)已啟動了邊民互市區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，招商引資、平臺建設(shè)也正在按照規(guī)劃緊鑼密鼓地進行。與國內(nèi)熱火朝天的景象相比，緬方仍以軍事斗爭為主，經(jīng)濟發(fā)展停滯不前，政策可持續(xù)性不強，導致口岸開放不對等，邊貿(mào)發(fā)展難以制定切實可行的中長期規(guī)劃，處于自然發(fā)展的狀態(tài)，市場難以打開。國際大通道通而不暢，無法帶來人流、物流、資金流、信息流，隨之出現(xiàn)對外貿(mào)易發(fā)展緩慢的問題。

(三)民族文化環(huán)境分析

1.跨境交往頻繁，維穩(wěn)壓力較大。猴橋是典型的邊疆少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)，邊境社區(qū)居住的大多為傈僳族，由于邊境無天然屏障形成了集中跨境而居的局面。加之族緣、血緣等原因，傈僳族居民與境外居民聯(lián)系密切、往來頻繁。雖然國境邊防線出于國家安全考慮需要對人員跨國流動進行嚴格控制和管理，但由于當?shù)鼐用耖L久以來形成的探親訪友、通婚互市、宗教節(jié)日聚會等交往習慣，所以對當?shù)鼐用竦目缇陈?lián)系在現(xiàn)實中很難管控，傳統(tǒng)的交流方式依然存在，并呈現(xiàn)出更加頻繁、多樣的趨勢。邊疆各民族在不斷的交流和融合過程中也會產(chǎn)生矛盾，帶來一些影響社會和諧的問題，增加了民族關(guān)系的復(fù)雜性，這給猴橋鎮(zhèn)維護社會穩(wěn)定及衛(wèi)生、疾病防疫、禁毒防艾等工作增加了難度。

2.公共服務(wù)提供的多樣化、民族性，行政成本加大。由于猴橋鎮(zhèn)傈僳族較多，所以除了教育、衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)等項目外，還有諸如宗教信仰、民族語言、傳統(tǒng)節(jié)日和風俗習慣等一些特殊的公共服務(wù)內(nèi)容，對政府公共服務(wù)方式提出了民族性、多樣化的要求，帶來了行政運行成本加大、維護邊疆政治安全和社會穩(wěn)定任務(wù)艱巨等困難和問題。

(四)基層民主環(huán)境分析

近年以來，猴橋鎮(zhèn)基層民主建設(shè)取得了一定發(fā)展，但因地處邊疆民族地區(qū)以及歷史等原因，基層民主環(huán)境還存在諸多問題，比較突出的有:一是群眾的政治主體意識不強。例如在進行人大代表、村(社區(qū))干部等選舉時，群眾并未主動對參選、候選人員進行了解，僅憑個人好惡、關(guān)系遠近親疏等情感進行投票，而且多數(shù)人認為自己的一票并不重要，起不了什么作用。對村干部的監(jiān)督方面，也多數(shù)抱著事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度。二是基層組織運行不夠順暢。村(社區(qū))黨組織與村(居)民委員會、村(社區(qū))事務(wù)監(jiān)督委員會體制不順、關(guān)系不協(xié)調(diào)、職責不清，“三委”一些成員對村(居)民自治的認識不足，理解有偏差。在召開會議或者進行相關(guān)決策時，民主意識缺乏，存在黨組織書記或者村(居)民委員會主任“一言堂”現(xiàn)象。三是基層民主相關(guān)制度機制還不夠完善。

(五)毗鄰國環(huán)境分析

緬甸位于中南半島西部，東北與中國毗鄰，西北與印度、孟加拉國相接，東南與老撾、泰國交界，西南瀕孟加拉灣和安達曼海，處于中國、南亞、東南亞和印度洋的連接地帶。緬甸森林覆蓋率達52%，盛產(chǎn)玉石和寶石;農(nóng)業(yè)是緬甸經(jīng)濟的基礎(chǔ)、占國民生產(chǎn)總值的四成。中緬交往源遠流長，中緬關(guān)系不同尋常。特別是抗日戰(zhàn)爭時期，中國遠征軍與緬甸各族群眾在兩國邊境地區(qū)開展了艱苦卓絕的浴血奮戰(zhàn)，為中緬友誼打下了良好基礎(chǔ)，1954年一起與印度共同倡導了和平共處五項原則，隨后雙方在政治、經(jīng)濟、軍事、文化等各個領(lǐng)域都進行了密切合作。但多年以來，緬甸國內(nèi)政局動蕩，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，是世界最不發(fā)達的國家之一。緬甸需要中國給予支持，幫助實現(xiàn)本國的經(jīng)濟繁榮、國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、社會穩(wěn)定。但是，近年來東盟及其成員國對緬甸的影響越來越大，一些西方國家更是一刻也沒有放棄把緬甸納入其勢力范圍的企圖。各種力量此消彼長，中國在緬甸的地位和市場面臨越來越激烈的競爭和挑戰(zhàn)。

二、邊疆民族地區(qū)基層政府行政環(huán)境優(yōu)化

特殊的自然、地理、區(qū)位、氣候、生態(tài)環(huán)境及民族構(gòu)成既是造成邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展滯后的重要原因，又是邊疆民族地區(qū)走特色化發(fā)展路徑的重要基礎(chǔ)條件?？梢詮囊韵聨讉€方面，優(yōu)化邊疆民族地區(qū)基層政府行政環(huán)境。

(一)合理開發(fā)自然資源,大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和民營經(jīng)濟。一是發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。猴橋鎮(zhèn)要擴大龍膽草、金銀花、重樓、天麻等中草藥種植規(guī)模，加大泡核桃、紅花油茶種植力度，繼續(xù)發(fā)展草果產(chǎn)業(yè)，探索發(fā)展檳榔江奶水牛、肉牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，科學合理發(fā)展特色魚類養(yǎng)殖，鼓勵扶持豪豬、野豬等特色養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)。要發(fā)展壯大家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)莊園、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加強優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品營銷，著力打造農(nóng)林畜產(chǎn)品品牌。二是合理開發(fā)利用林業(yè)資源。要在構(gòu)筑好綠色生態(tài)安全屏障、提高持續(xù)發(fā)展能力的同時，堅持以蓄積量定的原則采伐木材，促進珍貴樹種更新，大力發(fā)展以林為主的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)等多種經(jīng)營，盡可能地讓森林發(fā)揮多層次、多效益的作用。三是加快發(fā)展民營經(jīng)濟。要加大扶持力度，加快中小企業(yè)公共服務(wù)平臺建設(shè)，建立企業(yè)減負長效機制，加強信息、管理、融資、人才、培訓等服務(wù)，加快民營經(jīng)濟快速發(fā)展。

(二)充分利用區(qū)位優(yōu)勢,深化對外開放合作。猴橋最大的優(yōu)勢在區(qū)位，最好的出路在開放。要加強對緬關(guān)系協(xié)調(diào)，建立完善中緬雙方不同層次的協(xié)調(diào)會晤機制，努力促進政策溝通、道路聯(lián)通、油氣貫通、電信互通、電力輸通、商貿(mào)暢通、貨幣流通、民心相通，全力打通孟中印緬經(jīng)濟走廊北線通道。一是及時解決通關(guān)工作中存在的問題，改善通關(guān)環(huán)境，提高服務(wù)效率和便利化水平。二是抓住邊境經(jīng)濟合作區(qū)規(guī)劃、建設(shè)機遇，爭取更多的政策、資金支持，大力加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是充分利用區(qū)位優(yōu)勢，重點發(fā)展工業(yè)、倉儲物流、商貿(mào)、旅游服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，打造保山一騰沖一緬甸密支那一印度經(jīng)濟走廊，實現(xiàn)“點一軸一面”的帶狀發(fā)展，形成“通道一平臺一基地一窗口”的有機聯(lián)結(jié)、功能協(xié)調(diào)和有效互動。四是加大招商引資力度，鼓勵、支持境外企業(yè)到當?shù)睾献鏖_發(fā)，幫助發(fā)展。同時，鼓勵具有比較優(yōu)勢的企業(yè)進行技術(shù)投資，在出口商品的同時實現(xiàn)技術(shù)輸出、勞務(wù)輸出和資本輸出。

(三)充分挖掘民族文化資源,大力發(fā)展旅游業(yè)。猴橋鎮(zhèn)要充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，大力發(fā)展生態(tài)旅游，開展形式多樣的民族文化活動，培育一批高品位民族文化交流和自然風光旅游景區(qū)，實現(xiàn)發(fā)展旅游與扶貧開發(fā)、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)保護的融合，加強并深化國際、國內(nèi)區(qū)域的合作，把自然生態(tài)、民族文化資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)資源，打造經(jīng)濟發(fā)展新的增長極。要堅持以規(guī)劃為龍頭，切實提高用地集約化程度，突出民族特色、邊地風情，建設(shè)邊疆民族特色小鎮(zhèn)(村寨)。要深入開發(fā)跨境旅游線路，推進孟中印緬旅游圈建設(shè)，深化與南亞國家在旅游產(chǎn)品開發(fā)、客源互送、投資合作、品牌打造、管理合作及人才培養(yǎng)等方面的交流與合作。

(四)健全制度機制,改善基層民主環(huán)境。要完善和發(fā)展邊疆民族地區(qū)基層民主。一是加大對群眾的政策法律宣傳教育力度，深入開展以村民會議、議事協(xié)商、自我服務(wù)為主的民主治理實踐，保證村民選舉和管理上的民主化和法治化，保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，增強群眾的主人翁意識，引導其積極參與基層民主建設(shè);二是細化規(guī)章制度，明確村(社區(qū))“三委”工作職責、權(quán)限，做到權(quán)責分明、規(guī)范有序，健全村級組織權(quán)力運行體系，理順“三委”關(guān)系，提升其凝聚力和戰(zhàn)斗力。三是充分發(fā)揮黨代表、人大代表、政協(xié)委員作用，聯(lián)系服務(wù)群眾，召開村(居)民會議，認真聽取群眾的意見和建議，并強化對基層組織的監(jiān)督。

(五)宣傳政策、健全法治,促進民族團結(jié)進步事業(yè)發(fā)展。一是通過深入開展民族團結(jié)進步的宣傳教育和民族團結(jié)進步創(chuàng)建、民族團結(jié)月(周、日)活動，加強民族法治、政策宣傳教育，引導和鼓勵各族群眾建設(shè)自己的美好家園。二是加強民族法制建設(shè)，建立和完善具有民族特色的村規(guī)民約，健全邊疆民族地區(qū)法律體系，依法制定特殊政策，幫助少數(shù)民族和邊疆地區(qū)加快發(fā)展。三是建立有效的民族關(guān)系協(xié)調(diào)機制，完善少數(shù)民族代表人士聯(lián)系制度，用法治思維和法治方式處理民族事務(wù)，依法妥善解決涉及民族、宗教因素的社會問題。

(六)探索社會治理新方法,維護邊疆社會穩(wěn)定。要加強與毗鄰國的溝通協(xié)作，促進雙方邊民的交流往來，增進理解互信，促進友好合作。要進一步幫助緬甸邊民改變傳統(tǒng)的刀耕火種生產(chǎn)方式，支持、幫助緬甸繼續(xù)實施替代種植，改善醫(yī)療衛(wèi)生條件，加強警務(wù)合作，為兩國合作發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。要創(chuàng)新社會治理方式，建立健全社會組織參與社會事務(wù)、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的制度和機制，引導社會組織參與風險評估、矛盾糾紛、社會救助、志愿服務(wù)等工作。要重視并做好流動人口服務(wù)管理，切實解決好留守兒童、婦女、老人問題。

(七)加大支持力度,改善發(fā)展條件。一是完善以少數(shù)民族干部培養(yǎng)為重點的人才培養(yǎng)、吸引和激勵政策，解決邊疆民族地區(qū)人才匱乏問題。要抓好邊疆民族地區(qū)各類教育，加大職業(yè)教育培訓力度，培養(yǎng)、配備少數(shù)民族干部，著力解決教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、畜牧等專業(yè)技術(shù)人才缺乏問題。二是增加財政支持力度，為夯實基層基礎(chǔ)提供保障。要從制度上、機制上保障基層各種經(jīng)費，加強對邊疆民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，為基層政府有力運行奠定基礎(chǔ)。三是搞好扶貧開發(fā)，培育自我發(fā)展能力。要建立精準扶貧工作機制，瞄準特困村組、特困群體、特困家庭，扶到點上、扶到根上、扶到家庭。要堅持輸血和造血相結(jié)合，堅持民族和區(qū)域相統(tǒng)籌，重在培育自我發(fā)展能力，重在促進貧困區(qū)內(nèi)各民族共同發(fā)展。

(八)堅持群眾路線,積極建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府。一是密切聯(lián)系群眾，千方百計滿足群眾需求。要深化黨的群眾路線教育實踐活動成果，完善維護群眾合法權(quán)益的政策、制度，解決好群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，并把群眾滿意度作為政府及其工作人員績效考核的重要標準。二是加大培訓力度，提高人員的素質(zhì)。要以黨的建設(shè)帶動行政隊伍建設(shè)，加大崗位培訓教育力度，提高為民服務(wù)能力和水平;健全行政運行機制，簡化辦事程序，方便群眾辦事。三是嚴格依法行政，推進基層治理法治化。要全面推進政務(wù)公開，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，把依法行政貫穿于基層政府行政工作的各個方面、各個環(huán)節(jié)，并深入開展法治宣傳教育。

[1] 中共猴橋鎮(zhèn)委員會，猴橋鎮(zhèn)人民政府.猴橋鎮(zhèn)志[M].昆明:云南美術(shù)出版社，2011.

[2] 國務(wù)院關(guān)于支持云南省加快建設(shè)面向西南開放重要橋頭堡的意見[EB/OL]. 北京:[2011-11-03].http://www.gov.cn.

[3] 李嬌.保山市猴橋鎮(zhèn)科學發(fā)展途徑淺析[J].今日民族，2014，(12).

[4] 楊勇.基層政府行政現(xiàn)狀與改革困境[J].法制與社會，2010，(16).

[5] 李慧鳳，郁建興.基層政府治理改革與發(fā)展邏輯[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2014，(1).

[6] 李慧鳳.制度結(jié)構(gòu)、行為主體與基層政府治理[J].南京社會科學，2014，(2).

Analysis and Optimization of Grass-root Government’s Administrative Environment in Border and Minority Areas of yunnan Province

LI Jiao
(School of History and Administration， Ynnnan Normal University，Knnming，Ynnnan，650500)

The issnes of development， ethnic minority， environment and social secnrity in border and minority areas of Ynnnan province are prominent. The administration of grass-root government and the implementation of related policies and measnres have significant meanings in terms of economic growth， national nnity， religions harmony， social stabilization， border prosperity and consolidation. From the analysis of the administration of the grass-root government in Honqiao Town of Tengchong Connty in Ynnnan province， we have a better nnderstanding of the particnlarity of operation environment of grass-root organization in the border areas. And based on this， we search for some fnndamental measnres to optimize the administrative environment of grass-root governments and find the way for the good governance and scientific development of the border and minority areas.

border and minority areas， grass-root government， administrative environment，optimization

G035-01

A

2095-6266(2015)03-080-05

2015-3-1S;

:2015-4-20.

李嬌(1987-),女,傈僳族,云南騰沖人,碩士研究生,主要從事公共政策研究。