厘清“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單”的關(guān)鍵

張于喆

日前，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》；意見(jiàn)明確提出，實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，要做好與行政審批事項(xiàng)清單、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》以及與依據(jù)法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定設(shè)定的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理事項(xiàng)的銜接。為此，筆者認(rèn)為，我們必須仔細(xì)思索并明晰“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單”究竟是什么和絕不是什么的問(wèn)題，否則就十分容易陷入思維混亂的境地，最終在“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單”中摻雜過(guò)多的非必要內(nèi)容，以致失去“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單”的本真。

筆者認(rèn)為，“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單”是政府以清單方式對(duì)市場(chǎng)主體投資經(jīng)營(yíng)的行業(yè)、領(lǐng)域等進(jìn)行禁止和限制，清單以外的范疇，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。應(yīng)該說(shuō)，“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單”是規(guī)范政府與市場(chǎng)關(guān)系問(wèn)題的總則，是政府規(guī)范各類市場(chǎng)主體依法進(jìn)入的行業(yè)、領(lǐng)域、項(xiàng)目、地區(qū)的重要依據(jù)，主體是政府，客體是包括國(guó)企、民企和外企等在內(nèi)的市場(chǎng)主體，要解決的是市場(chǎng)主體的領(lǐng)域限制問(wèn)題。目前，各方對(duì)我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的主要意見(jiàn)在于自然壟斷行業(yè)、公共事業(yè)領(lǐng)域以及部分服務(wù)業(yè)，對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入設(shè)有諸多限制或者存在事實(shí)上的“玻璃門(mén)”現(xiàn)象，此外，程序不公開(kāi)、不透明也一直廣受詬病。某種程度上，“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單”既是對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行引導(dǎo)、限制、管理和監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)，也是完善政府改革及職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵舉措，加快形成“法無(wú)禁止即可為”的市場(chǎng)格局，是建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序、誠(chéng)信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場(chǎng)體系的核心。同時(shí)，我們要避免對(duì)“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單”的泛化，如果缺乏清晰的邊界限定，就很可能會(huì)將“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單”變?yōu)橐粋€(gè)什么都往里裝并任人擺布的“筐”。必須明確的是，“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單”是用“負(fù)面清單”對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行管理；不等同于對(duì)產(chǎn)業(yè)方向的管理，不等同于對(duì)政府權(quán)力的約束，不等同于政府部門(mén)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的審批。

一、與《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》之間的關(guān)系

《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》主要是為更好地適應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的需要，政府部門(mén)全面反映結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的方向，更加注重戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自主創(chuàng)新以及對(duì)推動(dòng)服務(wù)業(yè)大發(fā)展的支持，更加注重對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的限制和引導(dǎo)以及落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的要求，對(duì)引導(dǎo)投資方向、管理投資項(xiàng)目、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)有重要的指導(dǎo)作用。應(yīng)該說(shuō)，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》屬于綜合性的產(chǎn)業(yè)政策，主體是政府，客體是產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，是政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資方向，管理產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目，制定和實(shí)施財(cái)稅、金融、投資、土地、進(jìn)出口等各項(xiàng)政策的重要依據(jù)，解決的是產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域布局問(wèn)題。為此，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》分為“鼓勵(lì)類”、“限制類”和“淘汰類”，不屬于上述三類但符合國(guó)家法律、法規(guī)和政策規(guī)定的，為“允許類”。列入“鼓勵(lì)類”的產(chǎn)業(yè)，財(cái)稅（西部地區(qū)企業(yè)建設(shè)的鼓勵(lì)類項(xiàng)目所得稅減按15%征收）、金融（銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等部門(mén)依據(jù)產(chǎn)業(yè)目錄進(jìn)行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管、上市發(fā)債審核）、投資、土地（國(guó)土資源部依據(jù)產(chǎn)業(yè)目錄制定用地目錄）、進(jìn)出口（稅務(wù)、海關(guān)等部門(mén)依據(jù)產(chǎn)業(yè)目錄對(duì)境內(nèi)企業(yè)建設(shè)的鼓勵(lì)類項(xiàng)目進(jìn)口設(shè)備免稅）等各類政策向其傾斜以促進(jìn)和支持其發(fā)展壯大；列入“限制類”和“淘汰類”的產(chǎn)業(yè)，則無(wú)法得到相關(guān)政策的支持；通過(guò)區(qū)別化的政策手段籍此推動(dòng)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單”主要解決的是主體秩序的問(wèn)題，而《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》主要解決的是產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的問(wèn)題；前者回答的是誰(shuí)可以進(jìn)入市場(chǎng)的問(wèn)題，后者回答的是市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)后可以發(fā)展什么的問(wèn)題；前者在于打破部門(mén)和行業(yè)封鎖，加快清理和廢除影響公平競(jìng)爭(zhēng)的不合理政策，后者在于優(yōu)化資源配置、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益。

二、與《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》等目錄之間的關(guān)系

《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》主要是為了進(jìn)一步深化投資體制改革和行政審批制度改革，加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府投資管理職能，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，確立企業(yè)投資主體地位，更好發(fā)揮政府作用，加強(qiáng)和改進(jìn)宏觀調(diào)控。應(yīng)該說(shuō)，《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的行政許可，主體是政府，客體是項(xiàng)目，是對(duì)符合市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)要求的市場(chǎng)主體投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的核準(zhǔn)、備案，解決的是項(xiàng)目投資的資質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)和條件等問(wèn)題。為此，《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》是政府對(duì)項(xiàng)目的管理方式，主要分為核準(zhǔn)管理和備案管理，其中，企業(yè)投資建設(shè)本目錄內(nèi)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，須按照規(guī)定報(bào)送有關(guān)項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)；企業(yè)投資建設(shè)本目錄外的項(xiàng)目，實(shí)行備案管理。同時(shí)，對(duì)不符合法律法規(guī)規(guī)定以及未按規(guī)定權(quán)限和程序核準(zhǔn)或者備案的項(xiàng)目，有關(guān)部門(mén)不得辦理相關(guān)手續(xù)，金融機(jī)構(gòu)不得提供信貸支持。此外，《限制用地項(xiàng)目目錄》和《禁止用地項(xiàng)目目錄》是政府部門(mén)從土地資源要素的角度出發(fā)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理的一種方式，并將根據(jù)宏觀調(diào)控需要，依據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、土地供應(yīng)政策適時(shí)修訂；主要目的是，為切實(shí)轉(zhuǎn)變用地觀念、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，將節(jié)約集約用地的要求落實(shí)在政府決策中。特別需要提出的是，《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》的項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的前置條件是，法律、行政法規(guī)和國(guó)家制定的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、總量控制目標(biāo)、技術(shù)政策、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、用地政策、環(huán)保政策、信貸政策等法律法規(guī)規(guī)定，即《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》、《限制用地項(xiàng)目目錄》和《禁止用地項(xiàng)目目錄》等規(guī)定是《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》的先決要求。

“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單”主要解決的是市場(chǎng)主體是否被允許的問(wèn)題，而《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》主要解決的是項(xiàng)目投資是否被允許的問(wèn)題；前者回答的是哪類市場(chǎng)主體不允許自主進(jìn)入某一領(lǐng)域的問(wèn)題，后者回答的是哪類項(xiàng)目必須經(jīng)相關(guān)核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的問(wèn)題；前者在于開(kāi)放市場(chǎng)，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革，后者在于規(guī)定國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院投資主管部門(mén)、地方政府核準(zhǔn)的項(xiàng)目分類，改進(jìn)完善管理辦法，切實(shí)提高行政效能。

三、與政府部門(mén)的行政審批負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單之間的關(guān)系

政府部門(mén)的“行政審批負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單”主要是為了讓政府部門(mén)規(guī)范、高效地行使權(quán)力，讓無(wú)限政府變成有限政府，要通過(guò)明確政府的權(quán)力邊界構(gòu)建政府權(quán)力的運(yùn)行體系，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里。應(yīng)該說(shuō)，政府部門(mén)的“行政審批負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單”是對(duì)政府相關(guān)部門(mén)的規(guī)范和約束，主體是社會(huì)，客體是相關(guān)政府部門(mén)，是將相關(guān)政府部門(mén)允許保留的行政審批事項(xiàng)以及相應(yīng)的權(quán)力、責(zé)任等事項(xiàng)對(duì)社會(huì)公開(kāi)并接受監(jiān)督，解決的是政府相關(guān)部門(mén)權(quán)力、責(zé)任的邊界等問(wèn)題。為此，政府部門(mén)的“行政審批負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單”是有效、全面落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)的關(guān)鍵，是加強(qiáng)政府有形之手既有作為、又不亂作為、胡作為的自我約束，是完善權(quán)力公開(kāi)、公正、公平運(yùn)行的新機(jī)制。其中，“行政審批負(fù)面清單”是在事前以清單方式明確列出可辦、不可辦的具體事宜，力爭(zhēng)做到審批清單之外的事項(xiàng)均由社會(huì)主體依法自行決定，將確保行政審批向陽(yáng)光執(zhí)法過(guò)渡；“權(quán)力清單”明確的是政府部門(mén)應(yīng)該干什么，不應(yīng)該干什么，將確保權(quán)力行使的公平高效；“責(zé)任清單”則明確的是政府部門(mén)必須承擔(dān)哪些責(zé)任、必須做哪些事情，將進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)對(duì)政府部門(mén)的監(jiān)管。

“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單”主要解決的是市場(chǎng)主體的問(wèn)題，而“行政審批負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單”主要解決的政府部門(mén)的問(wèn)題。前者回答的是市場(chǎng)主體是否可以進(jìn)入的問(wèn)題，后者回答的是政府部門(mén)是否可以做的問(wèn)題。前者在于明確凡是沒(méi)有規(guī)定不可以做的，市場(chǎng)主體都是可做的，后者在于凡是沒(méi)有規(guī)定可以做的，政府部門(mén)都是不可以做的。“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單”和“行政審批負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單”兩者的結(jié)合，就是要解決政府和市場(chǎng)的關(guān)系，即市場(chǎng)可以解決的由市場(chǎng)自行解決、政府更多要用“負(fù)面清單”管理而不越界；政府部門(mén)則要增加透明度，更多要用“正面清單”以防無(wú)約束地?cái)U(kuò)大政府的審批與干涉事項(xiàng)。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）