央地財力分成比例的歷史演進與現(xiàn)實選擇

摘要：“營改增”完成后中央與地方財力的劃分也將提上日程，因為“營改增”不僅僅是營業(yè)稅和增值稅兩個稅種之間的整合，同時也涉及到中央與地方財力的重新分配和調(diào)整，其重要性毋庸置疑。本文回顧和總結(jié)了改革開放以來中央與地方財力分成比例變化的過程和趨勢，對“營改增”后中央與地方財力“五五分成”比例進行了推導(dǎo)測算，提出了相關(guān)認(rèn)識和建議。

關(guān)鍵詞：財力分成 央地關(guān)系 增量調(diào)整

2015年是“營改增”收官之年。隨著年內(nèi)“營改增”方案的全面推進，地方稅收將明顯減收。短期內(nèi)，既要保證地方財力，也不影響中央財力和控制力，中央與地方財力需重新測算和劃分。但央地財力劃分首先應(yīng)須厘清其歷史演進軌跡，分析總結(jié)其在不同財政管理體制下的表現(xiàn)和作用，然后結(jié)合現(xiàn)實情況提出方案并進行測算，才能形成可行建議和選擇。

一、中央與地方財權(quán)劃分的歷史演進

財政收入分成比例的變遷，反映了中央與地方財力分配的調(diào)整過程。以1994年分稅制改革為分水嶺，分稅制前，中央與地方財力分成比例波動較大，“收到中央，管死地方”和“搞活地方，包死中央”這種“一收就死，一放就亂”的現(xiàn)象幾經(jīng)反復(fù)，伴隨始終；分稅制后，中央與地方財力分成比例波動很小，中央與地方分配關(guān)系長期穩(wěn)定。總體來講，調(diào)動地方積極性是始終貫穿財稅體制改革、中央與地方分成比例調(diào)整的核心邏輯。

（一）財政收入分成情況

從1978—2014年中央與地方財政收入分成比例來看，明顯呈現(xiàn)趨于“五五分成”的收斂走勢。這一趨勢的形成大致經(jīng)歷了中央分成擴大、地方分成擴大和央地分成基本持平三個調(diào)整階段（表1）。

（二）稅收收入分成情況

總體來看，中央與地方稅收收入分成基本保持了與財政收入分成一致的走勢，在1994年分稅制后基本穩(wěn)定在“五五分成”的比例上。其中，國內(nèi)增值稅占中央稅收收入的比重保持在36%以上，是中央稅收的主體稅種（見圖1）；營業(yè)稅占地方稅收收入的比重一直保持在30%左右，是地方稅收的主體稅種（見圖2）。但從中央與地方稅種劃分與固定收入構(gòu)成來看（見表2），呈現(xiàn)兩個特點：一是地方稅種逐漸萎縮，不僅停征固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，取消農(nóng)業(yè)稅，屬于地方主要稅種的營業(yè)稅、所得稅、城市維護建設(shè)稅，也帶有明顯的共享性質(zhì)。二是共享稅種的數(shù)量、比重和比例向中央政府傾斜，如證券交易印花稅，中央與地方分成比例，由“50∶50”先后調(diào)整為“80∶20”、“88∶12”、“91∶9”、“97∶3”，企業(yè)所得稅，中央與地方分成比例，由“50∶50”先后調(diào)整為“60∶40”。

（三）非稅收入分成情況

目前，中央與地方非稅收入占比約為20%∶80%，其中政府性基金收入8%∶92%，專項收入14.6%∶85.4%。1994—2014年，地方非稅收入占地方財政收入比重迅速提高，這與分稅制帶來的與土地收入相關(guān)的兩個變化高度相關(guān)。一是與土地相關(guān)的稅收收入劃為地方稅和地方固定收入。分稅制前，中央與地方與土地有關(guān)的稅收收入基本上是“五五分成”；分稅制后，劃為地方財政固定收入，中央不再分享。二是與土地相關(guān)非稅收入絕大部分歸地方政府所有。分稅制將國有土地有償使用收入全部化為地方固定收入，并新增建設(shè)用地的土地有償使用費的70%的增量部分和全部存量部分歸地方所有。

總體來看，我國中央與地方財政收入的基本特征是，中央占比高于地方占比，并長期保持穩(wěn)定。從中央與地方的財政收入結(jié)構(gòu)來看，財政收入與稅收收入中央占比大于地方占比，非稅收入地方占比明顯高于中央占比。1994—2010年，財政收入中央與地方所占比重基本穩(wěn)定，波動不超過5%，中央財政占比始終高于地方財政占比；2010年以來，中央財政收入占比下降較快，地方財政收入占比上升較快，中央財政收入占比低于地方占比約3個百分點。稅收收入中，稅收收入占財政收入的平均比重為45%，其中中央與地方占比為53%：47%；非稅收入中，中央與地方占比為20%：80%。

因此，在現(xiàn)行財政收入結(jié)構(gòu)中，中央財政集權(quán)過高，不僅表現(xiàn)在中央財政收入占比過高，更重要的是體現(xiàn)在體制上，地方財政支出很大程度上依賴中央財政的轉(zhuǎn)移支付，因此，收支結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)狀亟需改進。但歷史地看，從財政體制變革過程可知，財政承包制下形成的地方財政收入比重較高倒逼分稅制改革；分稅制下形成的地方財政收入比重較低又倒逼中央與地方財政收入進行重新劃分。承包制下，地方政府獲得相對獨立的財稅收支權(quán)、地方立法權(quán)、經(jīng)濟管理權(quán)、行政審批權(quán)，演變?yōu)榈胤截斦A(yù)算外收入的急劇膨脹；分稅制后，地方政府擁有地方土地的控制權(quán)、司法、執(zhí)法權(quán)，演變?yōu)榈胤截斦恋爻鲎屖杖霝橹鞯姆嵌愂杖氲难该驮鲩L。承包制下，中央政府對分成比例幾經(jīng)調(diào)整效果不佳，分稅制下，中央政府對土地收入分成幾經(jīng)控制收效甚微。

二、中央與地方財力分成比例的可行性測算

“營改增”后，為保持我國財政體制增量改革的路徑，中央與地方財力重新劃分要兩者兼顧，既要保證地方財力，也不能影響中央的財力和控制力。因此，本文假設(shè)改革前后地方財力基本不變，同時，營業(yè)稅（含鐵道部、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的中央營業(yè)稅）與國內(nèi)增值稅之和將在中央與地方之間進行分成。

在此條件下，假設(shè)改革前國內(nèi)增值稅收入為VA，改革前地方營業(yè)稅收入為LB，改革前中央營業(yè)稅收入CB，改革后地方增值稅分享比例為n%，

改革前地方“營加增”收入= VA*25%+LB

改革后地方“營改增”收入=（VA+ LB + CB）*n%

改革前后地方財力變化=地方“營改增”收入—地方“營加增”收入

= （VA+ LB + CB）*n%-（VA*25%+LB）

= VA（n-25）% + LB（1-n）%+CB* n%

即，改革前后，地方增值稅收入的變化為原國內(nèi)增值稅高于25%部分、原地方營業(yè)稅中央分享部分和原中央營業(yè)稅地方分享部分。三個部分中，地方營業(yè)稅在地方“營加增”收入中占比越大，地方的稅收損失越大。

以地方營業(yè)稅占比較小的1994年為例，增值稅收入總額為2308.34億元，其中中央增值稅收入1728.36億元，地方增值稅收入579.98億元；營業(yè)稅收入總額為670.02億元，其中中央營業(yè)稅收入22.66億元，地方營業(yè)稅收入647.36億元。中央增值稅和營業(yè)稅收入為1751億元（1728.36+22.66），地方增值稅和營業(yè)稅收入為1227億元（579.98+647.36），中央與地方所占比重為58：42%。改革后，全部增值稅收入為2978.36億元（2308.34+670.02），其中中央分享2233.77億元（2978.36*75%），比改革前財力增加21%，地方分享744.59億元（2978.36*25%），比改革前財力減少39%。為保持地方財力不變，應(yīng)將地方對增值稅的分配比例調(diào)整為42%。

以營業(yè)稅占比較大的2013年為例，增值稅收入總額為28810.13億元，其中中央增值稅收入20533.81億元，地方增值稅收入8276.32億元；營業(yè)稅收入總額為17233.02億元，其中中央營業(yè)稅收入78.44億元，地方營業(yè)稅收入17154.58億元。中央增值稅和營業(yè)稅收入為20612.25億元（20533.81+78.44），地方增值稅和營業(yè)稅收入為25430.90億元（8276.32+17154.58），中央與地方所占比重為44：56%。改革后，全部增值稅收入為46043.15億元（28810.13+17233.02），其中中央分享34532.36億元（46043.15*75%），比改革前財力增加40%，地方分享11510.78億元（46043.15*25%），比改革前財力減少54%。為保持地方財力不變，應(yīng)將地方對增值稅的分配比例調(diào)整為56%。

按照現(xiàn)行增值稅中央與地方75∶25的比例分成，以1994—2013年中央和地方增值稅和營業(yè)稅數(shù)據(jù)進行測算可知，地方稅收損失介于39%—54%之間，平均損失為46.5%；維持原地方收入水平不變的新的地方增值稅分成比例應(yīng)該介于42%—56%之間，平均數(shù)為49%。盡管這一比例會因不同地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)差異、不同地區(qū)財政收入對國內(nèi)增值稅和營業(yè)稅依賴程度的不同而變化，但50%的分成比例不失為可行選擇，既可以較大程度上彌補一些地區(qū)的稅收損失，也不會使得一些地區(qū)的稅收損失過大。

但長期來看，財政收入和稅收收入的穩(wěn)定增長是在稅收增長速度長期高于經(jīng)濟增長速度、財政收入在國民收入宏觀分配結(jié)構(gòu)中比重較大等條件下形成的，也是在減稅背景下形成的。在經(jīng)濟增速放緩、財政收入增速放緩形勢下，在減稅作為供給管理的基本政策緩解財政收入、稅收收入占GDP比重過高、增速過快問題背景下，特別是2010年以來，中央財政收入占比下降較快，中央財政收入、稅收收入的穩(wěn)定增長難以保障，擴大地方財政分成比例恐難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，其可持續(xù)性值得探討。同時，單就增值稅改革趨勢來講，我國在“營改增”制度設(shè)計時使其偏離了本應(yīng)具有的中性，設(shè)計了多檔稅率及減免優(yōu)惠措施，賦予其產(chǎn)業(yè)調(diào)整、區(qū)域發(fā)展等政策要求。“營改增”完成后，應(yīng)在其他國家大都是所有的產(chǎn)業(yè)只有一種流轉(zhuǎn)稅的趨勢下，簡化目前的多重征稅和多檔稅率，逐步減少對經(jīng)濟的扭曲。在這些不可預(yù)期的改革趨勢下，“五五分成”等中央與地方財權(quán)的劃分方式在多大程度上能彌補地方財力不足、維持原有分配格局將不可預(yù)期，問題的關(guān)鍵是有沒有解決以下兩個根本問題：

一是在現(xiàn)有的事權(quán)框架里，很難形成央地收入的帕累托最優(yōu)劃分，關(guān)鍵在于地方政府追求自主支配收入的主觀傾向并不會因為中央給地方多分、少分而改變。 在央地財政收入分成中，并不是中央財政收入所占比重越低越能滿足地方財政要求。

二是發(fā)揮地方積極性，并不在于財政收入是集權(quán)還是分權(quán)，也不是財力分配是中央多一點、地方多一點還是平均分配，而是相對獨立的財政收支權(quán)、經(jīng)濟管理權(quán)等由地方實際掌握的權(quán)力。財政體制改革需要規(guī)范地方財政收入獲得的主要途徑和方式，激勵地方政府培育地方稅源和財源的內(nèi)生動力。

三、相關(guān)啟示與建議

總體來講，中央與地方財權(quán)劃分應(yīng)該解決三個層次兩個方面的問題：界定事權(quán)是邏輯起點，收入劃分是明確權(quán)限，轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)余缺。其中，收入劃分首先應(yīng)該解決財權(quán)劃分問題，應(yīng)該賦予地方必要的財權(quán)，包括一定的稅收調(diào)節(jié)權(quán)、較為完整的支出權(quán)和適度規(guī)模的舉債權(quán)，其次才是財力劃分問題，在財力總“盤子”中各拿多少由主要財政關(guān)系決定。這些都應(yīng)該上升到立法層面。盡管維持地方收入格局的增量改革思路在短期內(nèi)具有的優(yōu)勢將在長期中消失，但考慮歷史情況和現(xiàn)實需求，央地財力劃分還是可以遵循以下改革路徑進行微調(diào)。

（一）短期內(nèi)，可適度上調(diào)增值稅地方分享比例

中央與地方財力劃分的可行方案是適度上調(diào)地方分享比例?！拔逦宸殖伞笔蔷S護地方既得利益化解“營改增”引發(fā)的財政體制問題的可行選擇之一，優(yōu)點是影響面小，只涉及流轉(zhuǎn)稅的分享比例調(diào)整，但改革的碎片化問題也較為明顯，宜為過渡辦法。

（二）中長期，應(yīng)建立事權(quán)和支出責(zé)任相對應(yīng)的制度

中央與地方財力劃分的邏輯起點還應(yīng)是事權(quán)界定。因此，應(yīng)從根本上合理界定中央和地方政府各自的事權(quán)和支出責(zé)任，適度加強中央政府的事權(quán)和支出責(zé)任，中央政府上收一部分事權(quán)和支出責(zé)任，給予地方政府更多的稅款征收和使用的權(quán)限。

（三）繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付制度，因地制宜地調(diào)節(jié)余缺

無論長短期，中央與地方財力劃分中的余缺都需要轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)。應(yīng)繼續(xù)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，合理提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，提高地方政府可支配收入；加快整合專項轉(zhuǎn)移支付項目，確保資金分配、使用規(guī)范化，提高資金使用效益。

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（郭立平，1977年生，山西省交口縣人，經(jīng)濟學(xué)博士，中國人民銀行太原中心支行。研究方向：財政金融理論與實務(wù)）