社會團(tuán)體參與協(xié)商民主途徑研究

◎李熠煜 劉迅

社會團(tuán)體參與協(xié)商民主途徑研究

◎李熠煜 劉迅

中共十八屆三中全會將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)之一，提出“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系、拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會組織的協(xié)調(diào)渠道。深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參與協(xié)商、社會協(xié)商”。十八屆三中全會明確了社會團(tuán)體在國家治理體系中的地位，既是對社會團(tuán)體協(xié)商民主作用的認(rèn)可，也是對協(xié)商民主主體的豐富與發(fā)展。

一、社會團(tuán)體參與協(xié)商民主的可行性分析

社會團(tuán)體是當(dāng)代中國政治生活的重要組成部分，截至2014年底，全國共有社會團(tuán)體31.0萬個，比上年增長7.2%。其中：工商服務(wù)業(yè)類34099個，科技研究類16923個，教育類11412個，衛(wèi)生類10060個，社會服務(wù)類44630個，文化類30101個，體育類20848個，生態(tài)環(huán)境類6964個，法律類3270個，宗教類4898個，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類60202個，職業(yè)及從業(yè)組織類19867個，國際及其他涉外組織類516個，其他45946個（資料來源：民政部2014年《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》）。目前，全國性社會團(tuán)體近2000個，使用行政編制或事業(yè)編制的由國家財(cái)政撥款的社會團(tuán)體約200個，其中政治地位特殊、社會影響廣泛的社會團(tuán)體主要有全國總工會、共青團(tuán)、全國婦聯(lián)等。我國學(xué)界習(xí)慣將此類社會團(tuán)體稱為人民團(tuán)體，這類團(tuán)體由于其身份地位的特殊性，往往與中共各級黨委和政府有著密切的聯(lián)系，參政議政有更多的機(jī)會，參政議政途徑多樣，參政議政制度有保障，對此亦有大量研究成果存在，故不在本文的討論范圍中。

本文所講的社會團(tuán)體，是除上述工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等高度行政化的人民社團(tuán)之外的其它社團(tuán)，它們由于資金來源、人力資源、制度規(guī)范等方面的差異，在政治參與中受到諸多條件限制，如參與機(jī)會少、參與途徑有限、參與制度無保障等。

隨著社會主義民主政治的推進(jìn)，社會團(tuán)體參與協(xié)商民主有了更多的條件和活動空間。自由結(jié)社權(quán)是民主政治所賦予的基本權(quán)利，公民可以在法律框架內(nèi)結(jié)社，因此社會團(tuán)體的發(fā)展在民主政治中是被認(rèn)可和受法律保護(hù)的，社會主義民主政治為社團(tuán)的政治參與提供了制度安排和活動平臺。

同時，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也為社會團(tuán)體參與協(xié)商民主提供了基礎(chǔ)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，新的利益團(tuán)體也隨之產(chǎn)生并朝著多元化方向發(fā)展。為了維護(hù)自身利益，有著共同利益目標(biāo)的群體開始建立社會團(tuán)體。涉及不同領(lǐng)域的社會團(tuán)體應(yīng)運(yùn)而生，開始承擔(dān)起政府和經(jīng)濟(jì)組織缺位、越位、失位方面的職責(zé)，協(xié)調(diào)和管理公共事務(wù)。

最后，協(xié)商民主價值觀念的引入為社會團(tuán)體參與協(xié)商民主創(chuàng)造了政治文化條件。受傳統(tǒng)政治文化的影響，公民的政治參與度不高，對政治權(quán)力容易產(chǎn)生順從、依賴、從屬等心理。隨著社會主義民主政治的不斷完善，公民的民主意識、平等意識、參與意識逐漸覺醒并強(qiáng)化，通過組織來維護(hù)自身利益愿望迫切，協(xié)商民主價值觀念的引進(jìn)為社會團(tuán)體協(xié)商民主參與創(chuàng)造文化氛圍。

二、社會團(tuán)體參與協(xié)商民主的主要途徑

社會團(tuán)體通過多種渠道參與協(xié)商民主并發(fā)揮切實(shí)作用，達(dá)到政治協(xié)商效果。總的來說，我國社會團(tuán)體參與協(xié)商民主的渠道主要有以下四種：

（一）通過黨政部門開設(shè)的渠道參與協(xié)商

1.參與人大、政協(xié)會議

社會團(tuán)體的成員通過被推舉為人大代表、政協(xié)代表，直接參與到每年的“兩會”中，提出議案表達(dá)訴求；或者通過培養(yǎng)特定候選人并資助候選人成功當(dāng)選代表該組織利益。同時，許多社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)人還直接任職于政治機(jī)構(gòu)，如人大、政協(xié)、黨委等公共部門，這些人員在代表國家進(jìn)行協(xié)商會談時也能兼顧所屬社會團(tuán)體，為自己代表的社會團(tuán)體謀求合法利益。

2.參與聽證會

聽證會是公共部門在制定或通過涉及公民個人、法人或其他組織權(quán)益政策時，通過多樣性的制度形式，賦予利益相關(guān)人表達(dá)自身利益的權(quán)利和機(jī)會，并把這種利益表達(dá)作為決策參考的程序性安排及實(shí)踐（陳家剛，《協(xié)商民主與當(dāng)代中國政治》，2009）。我國引入聽證制度，為社會組織協(xié)商參與提供了良好的平臺，成為社會團(tuán)體參與協(xié)商民主的重要途徑。如2002年1月12日鐵道部舉行的“部分旅客列車車票實(shí)行政府指示價方案”聽證會，中國消費(fèi)者協(xié)會在聽證會議中發(fā)揮了重要作用，對列車車票的最終定價產(chǎn)生了重要的影響。

3.提供政策建議及咨詢

政府在行政管理活動中不可能考慮到所有社會團(tuán)體的利益，掌握與社會群體相關(guān)的所有信息。在這種情況下，社會團(tuán)體可以發(fā)揮作用，為政府決策提供相關(guān)的信息。政府部門在制定或?qū)嵤┱邥r，通常會向相關(guān)的社會團(tuán)體進(jìn)行意愿調(diào)查，咨詢并聽取意見建議，及時反饋信息給決策中心。政府問政于社會團(tuán)體的過程實(shí)際上為社會團(tuán)體參與協(xié)商民主提供了機(jī)會，尤其在環(huán)境、公共衛(wèi)生、教育、社會保障等方面，社會團(tuán)體能通過其掌握的有效信息向政府提供建議，并起到監(jiān)督政府行為的作用。

（二）通過發(fā)揮專業(yè)特色參與社會公共事務(wù)

1.舉辦學(xué)術(shù)會議、座談會、論壇

社會團(tuán)體通過邀請公共部門代表、學(xué)者、專家、利益相關(guān)者等參加學(xué)術(shù)會議、開展學(xué)術(shù)論壇，在活動中就特定社會問題進(jìn)行溝通交流，表達(dá)社會團(tuán)體利益訴求，提出社會治理意見建議，擴(kuò)大學(xué)術(shù)影響范圍，引起政府關(guān)注。如2015年10月10日在蘭州大學(xué)召開的“政府績效管理與績效領(lǐng)導(dǎo)學(xué)術(shù)會議”，邀請了國內(nèi)外著名學(xué)者、公共部門代表。出席本次會議的有美國波特蘭州立大學(xué)馬克·漢菲爾德政府學(xué)院院長RonaldTammen、日本早稻田大學(xué)公共管理研究生院副院長HisaoTsukamoto、全國政府績效管理研究會會長高小平、中央編辦督查司司長田玉萍等。會議借助學(xué)術(shù)交流平臺，解決我國政府績效管理中的遇到的新問題，對政府績效管理提出意見建議。

2.提起行政復(fù)議或訴訟

隨著法律制度的逐步完善，越來越多的社會團(tuán)體運(yùn)用法律武器來參與協(xié)商民主，對政府不當(dāng)行政行為提起行政復(fù)議或訴訟。例如，北京大學(xué)法學(xué)院婦女法律研究與服務(wù)中心成立多年來深入研究婦女權(quán)益保障和法律援助制度；參與公益訴訟，緊抓婦女權(quán)益保障的重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題；關(guān)注高校在讀女碩士、女博士生育權(quán)問題，采取多種渠道和措施積極推動立法和政策的改革，召開法律研討會引發(fā)社會關(guān)注，推動相關(guān)部門對女性群體生育權(quán)限制性規(guī)定的改革，從立法的層面上解決了在校女碩士、女博士們的生育限制問題。

（三）通過既有資源建立不同社會團(tuán)體間的協(xié)商渠道

1.調(diào)查問卷

調(diào)查問卷是科學(xué)研究的常用工具之一，社會團(tuán)體之間也通過共享信息資源，引入調(diào)查問卷為參與協(xié)商實(shí)現(xiàn)目標(biāo)服務(wù)。通過向公民發(fā)放相關(guān)議題的調(diào)查問卷，讓公民在充分了解議題的情況下參與問卷調(diào)查，從回收的有效問卷中分析得出結(jié)論，為政府行動建言獻(xiàn)策。問卷調(diào)查不僅可以降低社會團(tuán)體的活動成本，還能產(chǎn)生巨大的社會影響，有時甚至可以收到意想不到的效果。如2008年上海市松江區(qū)心理咨詢協(xié)會和上海沁園心理健康咨詢中心組織開展的“大學(xué)生幸福感”調(diào)研活動，通過問卷調(diào)查的方式向松江區(qū)大學(xué)城的大學(xué)生、研究生展開調(diào)研。調(diào)查問卷主要從精力充沛、情緒穩(wěn)定、人際和諧度、自我充實(shí)度以及生活滿意度五個方面考察當(dāng)代大學(xué)生的幸福感，從心理學(xué)、社會學(xué)、人口學(xué)等角度出發(fā)，把社會發(fā)展需要與大學(xué)生的幸福感相結(jié)合，思考新形勢下的社會發(fā)展問題。該調(diào)查問卷的結(jié)論，對教育機(jī)構(gòu)定位大學(xué)生心理、調(diào)整教學(xué)方式提供了重要參考。

2.信息分享

我國現(xiàn)行社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例規(guī)定社會團(tuán)體實(shí)行非競爭原則，即同一個行政區(qū)域內(nèi)不得有兩個相同性質(zhì)的社會組織。另有規(guī)定，一些社會組織不得在全國建立分支機(jī)構(gòu)。因此加強(qiáng)社會團(tuán)體之間的信息分享顯得十分必要和迫切，特別是組織目標(biāo)和價值理念相近或一致的社會組織之間。社會團(tuán)體之間的聯(lián)合有利于整合資源實(shí)現(xiàn)共享，提高社會團(tuán)體參與影響力、政治參效率與效果。如2004年綠色家園等9家環(huán)境保護(hù)社團(tuán)在國家林業(yè)局中國綠色時報會議室舉行了《中國西南水電開發(fā)熱的冷思考》為題的研討會，懇請有關(guān)部門向社會公布水電站開發(fā)的環(huán)境影響報告、項(xiàng)目設(shè)計(jì)可行性報告，科學(xué)合理評價該項(xiàng)目對社會經(jīng)濟(jì)影響，在環(huán)保界、學(xué)術(shù)界和科學(xué)界引起了巨大反響。

（四）通過媒體等外力參與協(xié)商民主

1.新聞媒體

新聞媒體在現(xiàn)代公共生活中扮演重要角色，通過新聞媒體可以提高對事件的關(guān)注度。隨著我國新聞媒介的不斷發(fā)展和政府政策管制的放寬，社會團(tuán)體借助媒體力量實(shí)現(xiàn)利益訴求成為一種有效快捷參與協(xié)商民主途徑。例如，在中國性病艾滋病防治協(xié)會倡導(dǎo)下，衛(wèi)生部于2000年聘請著名藝術(shù)家濮存昕為艾滋病防治宣傳員；與中宣部、中共云南省委宣傳部聯(lián)合舉辦大型艾滋病防治知識宣傳活動；與多部委聯(lián)合舉辦預(yù)防艾滋病大型晚會——《中國的溫暖》，在中央電視臺第三套節(jié)目黃金時段播出，對艾滋病防御知識、對患者的偏見的消除等在全國范圍內(nèi)進(jìn)行宣傳，以后該協(xié)會的活動受到國務(wù)院衛(wèi)生部的高度重視。

2.出版報紙、雜志、期刊

通過期刊、雜志、報紙表達(dá)社會團(tuán)體訴求、影響公共輿論和政府政策是社會團(tuán)體參與協(xié)商民主的一種間接途徑，是社會團(tuán)體參與協(xié)商民主的重要基地和舞臺。如北京燦雨石信息咨詢中心的《社區(qū)參與行動簡訊》，主要出版社區(qū)治理的相關(guān)內(nèi)容，總結(jié)社區(qū)參與協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)，已成為具有較大影響力的報刊。此外，社會團(tuán)體也積極利用網(wǎng)絡(luò)資源，或自己，或與掛靠單位聯(lián)合創(chuàng)辦網(wǎng)站，定期通過發(fā)布社團(tuán)信息、舉辦網(wǎng)上論壇、網(wǎng)上問卷調(diào)查、民意測驗(yàn)等方式參與協(xié)商民主，影響政府政策。

3.國際化組織

隨著全球化的趨勢加強(qiáng)和我國對外開放水平的提高，一些國際團(tuán)體開始進(jìn)入我國。一方面，國際組織能為我國社會團(tuán)體發(fā)展提供所需資金、技術(shù)、人才等；另一方面，通過與國際組織的合作，社會團(tuán)體能夠發(fā)揮更大的社會影響力。如最早進(jìn)入我國的福特基金會，鼓勵草根組織、非政府組織、研究中心等社會團(tuán)體之間進(jìn)行合作，并與社會團(tuán)體在社會性別平等、關(guān)注貧窮和弱勢群體等問題上進(jìn)行合作；資助北京大學(xué)法學(xué)院婦女法律研究和服務(wù)中心、北京心理危機(jī)研究與干預(yù)中心等社會團(tuán)體，充分發(fā)揮社團(tuán)作用，為我國社會主義建設(shè)事業(yè)服務(wù)。

三、社會團(tuán)體參與協(xié)商民主存在的問題

1.缺乏制度保障

中共十八大報告中首次提出并確認(rèn)社會主義協(xié)商民主概念，協(xié)商民主的各項(xiàng)工作制度需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)完善。當(dāng)前，我國社會團(tuán)體參與政府、中共黨委、人民團(tuán)體的協(xié)商工作并沒有相應(yīng)的制度規(guī)定。社會團(tuán)體在協(xié)商中如何提出協(xié)商議題？以什么樣的協(xié)商內(nèi)容和形式參與？協(xié)商結(jié)果如何報送和使用？協(xié)商成果辦理如何反饋及保持？在這些問題上都沒有對應(yīng)的制度出臺。缺乏制度的硬約束，社會團(tuán)體參與協(xié)商民主的隨意性、臨時性和被動性較大。社會團(tuán)體在遇到與自身利益相關(guān)的議題時，沒有制度作為活動依據(jù)，具體的協(xié)商信息不對稱。社會團(tuán)體想要維權(quán)，只能通過向主管單位反映情況，寄希望于領(lǐng)導(dǎo)人影響力去解決問題，不利于社會團(tuán)體發(fā)揮協(xié)商作用。

2.渠道和平臺有限

社會團(tuán)體雖然作為我國協(xié)商民主的重要主體組成部分，但在政治生活實(shí)踐中參與協(xié)商民主的渠道和平臺仍然十分有限。目前，各級政府和黨委與社會團(tuán)體的協(xié)商主要通過召開臨時會議或者是公開向利益相關(guān)者征求意見的方式，與人大政協(xié)的協(xié)商主要通過組織代表在“兩會”中提交議案或提案的方式，但人大、政協(xié)席位本來數(shù)量有限，社會團(tuán)體所占席位更少，社會團(tuán)體代表聲音弱小，得不到應(yīng)有的關(guān)注。社會團(tuán)體除了按國家有關(guān)章程所規(guī)定召開代表會、座談會以外，自己組織內(nèi)部缺少必要的協(xié)商民主計(jì)劃和制度化規(guī)范，常態(tài)化的參與協(xié)商民主更是少見。

3.社會團(tuán)體內(nèi)部協(xié)商民主參與機(jī)制不健全

社會團(tuán)體由于自身人力、物力、財(cái)力等方面的不足，建設(shè)水平有限，組織內(nèi)部缺乏統(tǒng)一的工作流程，協(xié)商民主缺乏應(yīng)有的保障機(jī)制，與各級黨委、政府的協(xié)商具有臨時性和被動性；社會團(tuán)體主動代表民眾公共訴求，通過協(xié)商解決的問題也缺乏相關(guān)的操作程序。另外，社會團(tuán)體之間沒有形成合作互惠的協(xié)商民主機(jī)制，各自為政，資源得不到最大限度的共享，缺乏團(tuán)體協(xié)商合力。組織為公眾協(xié)商民主參與開辟渠道搭建平臺的工作手段和服務(wù)方式創(chuàng)新不足，協(xié)商民主參與的廣泛性有待開發(fā)。

四、加強(qiáng)社會團(tuán)體參與協(xié)商民主的思考

社會團(tuán)體作為公民意愿和訴求的代表者，充分發(fā)揮其協(xié)商民主的作用需要加強(qiáng)以下幾方面：一是通過立法形式明確社會團(tuán)體的協(xié)商民主主體地位。社會團(tuán)體參與協(xié)商民主缺乏制度保障，究其深層原因是主體地位不明確。中共各級黨委和政府應(yīng)當(dāng)積極落實(shí)十八大《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》相關(guān)規(guī)定，盡快出臺社會團(tuán)體參與協(xié)商民主的詳細(xì)規(guī)章制度和實(shí)施辦法，從制度上確保其主體地位。二是拓展社會團(tuán)體參與協(xié)商民主的空間。社會團(tuán)體參與協(xié)商民主應(yīng)該成為公共部門社會治理的補(bǔ)充和延伸，社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)結(jié)合社會發(fā)展熱點(diǎn)、難點(diǎn)、重點(diǎn)問題，不斷拓展參與協(xié)商民主的空間。三是提升社會團(tuán)體協(xié)商民主能力。建立健全社會團(tuán)體參與協(xié)商民主機(jī)制是保障社會團(tuán)體健康有序發(fā)展的基礎(chǔ)，此外社會團(tuán)體要保持獨(dú)立性，在參與協(xié)商民主實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提升參政議政能力。

（李熠煜，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院教授；劉迅，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院教師/責(zé)編劉玉霞）