菲律賓自然災(zāi)害研究及抗災(zāi)能力脆弱原因分析

◎ 陳思羽

菲律賓自然災(zāi)害研究及抗災(zāi)能力脆弱原因分析

◎ 陳思羽

本文對菲律賓近年主要自然災(zāi)害進(jìn)行了調(diào)查，研究了菲律賓自然災(zāi)害的成因及損失情況。通過對歷次災(zāi)害損失及原因分析，探討了菲律賓抗災(zāi)能力及其脆弱的原因。希望對加強(qiáng)和完善我國應(yīng)急反應(yīng)體系，為建設(shè)符合我國國情的減災(zāi)救災(zāi)社會(huì)參與機(jī)制提供啟示與借鑒。

災(zāi)害研究 抗災(zāi)能力 脆弱原因

1.引言

根據(jù)德國聯(lián)合國大學(xué)發(fā)布的《2011全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》，在全球173個(gè)被評估國家中，菲律賓是第三個(gè)最易受自然災(zāi)害及氣候變化影響的國家。菲律賓對災(zāi)害的應(yīng)對能力缺乏加劇了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的潛在影響。近年，臺(tái)風(fēng)“海燕”、臺(tái)風(fēng)“寶霞”造成了8000多人死亡，30000多人受傷，200萬房屋被毀，都給菲律賓帶來了重創(chuàng)。

2.菲律賓歷年主要災(zāi)害及損失情況

菲律賓位于太平洋西部，由7107個(gè)島嶼組成，擁有18411公里的海岸線。菲律賓四面環(huán)海，被三大水系所包圍，西北面是南中國海和蘇祿海，東邊是菲律賓海，南邊是蘇拉威西海和環(huán)婆羅洲海域。

菲律賓陸地面積30萬平方公里，主要分為呂宋、米沙鄢和棉蘭老三島。菲律賓地貌多樣，高山、火山地貌常見，高原峽谷眾多、河流湖泊縱橫。[1]呂宋島山地最多，亦有不少河谷與平原夾雜其間。米沙鄢島地貌豐富，高山、丘陵、河谷、沖積平原與高原溝壑都頗為常見。棉蘭老島也同米沙鄢島一樣，地貌多樣，地質(zhì)構(gòu)造豐富。棉蘭老島擁有不少斷層山脈、抬升高原、低平板盆地以及一個(gè)橫貫呂宋、米沙鄢和棉蘭老三島的著名斷裂帶。

表1.菲律賓2004-2014年最為致命的自然災(zāi)害(德國之聲Wingard and Brandlin資料, 2013)

表2.菲律賓自然災(zāi)害數(shù)據(jù)（2000年至今）

菲律賓屬熱帶氣候，受到東南季風(fēng)（5-10月）和東北季風(fēng)（11月-2月）的強(qiáng)烈影響。每年6月到12月期間，平均有大約22場臺(tái)風(fēng)進(jìn)入菲律賓，所到之處，往往都伴有大風(fēng)和強(qiáng)降雨。其中，東部海岸（薩馬爾、萊特島和奎松城）和北部呂宋島（特別是巴丹島）受害最為強(qiáng)烈。

主要受其本身地理位置和自然條件影響，菲律賓是世界上最易遭受災(zāi)害的國家之一。根據(jù)世界銀行2008年統(tǒng)計(jì)，菲律賓是自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，其國土總面積的50.3%和總?cè)丝诘?1.3%抗災(zāi)能力低下。聯(lián)合國大學(xué)環(huán)境與人口安全研究院(UNU-EHS)2012年發(fā)布的《世界風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》,菲律賓災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)為27.98%[2]，在全世界排名第三。

每年，由暴風(fēng)、臺(tái)風(fēng)和熱帶低壓組成的大約22個(gè)熱帶氣旋便會(huì)橫掃菲律賓，帶來肆虐的狂風(fēng)和洪水。同時(shí)，連續(xù)的強(qiáng)降雨天氣和熱帶氣旋往往又會(huì)伴生出洪澇災(zāi)害。

臺(tái)風(fēng)和洪水是菲律賓為害最烈，頻度最高的自然災(zāi)害。表1記錄了2004-2014年間傷亡人數(shù)最多的自然災(zāi)害。

2000年到2012年，菲律賓自然災(zāi)害共導(dǎo)致12899人死亡，138116人受傷，總受災(zāi)人口7100萬，造成社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失33.7億美元（表現(xiàn)在國內(nèi)生產(chǎn)總值的下降）。每年，臺(tái)風(fēng)大約帶來60億比索的損失，導(dǎo)致國內(nèi)生產(chǎn)總值下跌0.5個(gè)百分點(diǎn)。

3.菲律賓脆弱的抗災(zāi)能力及其原因[3]

圖1: 2000-2012年菲律賓自然災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失估算圖

近年來，菲律賓屢次遭受強(qiáng)臺(tái)風(fēng)的侵襲，伴隨而來的海嘯、山洪、泥石流等次生災(zāi)害給菲律賓的人民帶來了嚴(yán)重的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。在如此頻繁、巨大的災(zāi)難面前，也暴露出了菲律賓應(yīng)急機(jī)制不夠完善，應(yīng)急響應(yīng)和管理能力的不足。

3.1 政府及軍警應(yīng)對災(zāi)難能力不足，救災(zāi)體制問題嚴(yán)重。

臺(tái)風(fēng)之于菲律賓人來說，被比喻成像早餐一樣平常。對于臺(tái)風(fēng)的侵襲，菲律賓雖有所防范和準(zhǔn)備，但近幾次臺(tái)風(fēng)的破壞程度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了菲律賓人的預(yù)期，令許多救援機(jī)構(gòu)措手不及。對于臺(tái)風(fēng)的預(yù)警和防范明顯不足，民眾對于臺(tái)風(fēng)的危害及認(rèn)識還不夠深刻，政府、軍警明顯救援能力不足，救災(zāi)體制問題嚴(yán)重。以臺(tái)風(fēng)“海燕”為例，菲律賓地方政府在臺(tái)風(fēng)“海燕”抵達(dá)登陸前四天就已經(jīng)發(fā)布了臺(tái)風(fēng)預(yù)警，萊特省地方政府及塔克洛班市對臺(tái)風(fēng)預(yù)警進(jìn)行了宣傳，提前對臺(tái)風(fēng)可能過境地區(qū)進(jìn)行了警示。但臺(tái)風(fēng)警示等級過低、政府對民眾的撤離和避難監(jiān)管不力等是造成此次臺(tái)風(fēng)傷亡巨大的主要原因之一。由于臺(tái)風(fēng)提前4小時(shí)登陸，以及政府對臺(tái)風(fēng)破壞程度的低估，造成了政府應(yīng)對臺(tái)風(fēng)的準(zhǔn)備不足以及民眾對臺(tái)風(fēng)破壞的低估。許多人員死亡是由于離開避難場所，返回自己家看屋子。

菲律賓政府在災(zāi)害應(yīng)急體制上再次出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題，災(zāi)后幾天，政府部門人員和警察等應(yīng)急人員并未要求第一時(shí)間返回工作崗位進(jìn)行災(zāi)害應(yīng)對，相關(guān)人員返家處理自己家中受災(zāi)等事務(wù)。故此，臺(tái)風(fēng)過境三天內(nèi)，政府功能、城市基礎(chǔ)設(shè)施部門基本癱瘓，當(dāng)?shù)剀娋纫矒p失慘重，無力救援。由于政府和軍警的無力應(yīng)對，災(zāi)區(qū)水、電、食品等嚴(yán)重匱乏，災(zāi)民發(fā)生了多起暴亂，重災(zāi)區(qū)萊特省首府塔克洛班市出現(xiàn)了打砸搶等事件，部分團(tuán)體或村鎮(zhèn)自發(fā)組織持槍維護(hù)自身安全，發(fā)生了多起持槍傷人事件。

3.2 政府忽視國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)抗災(zāi)質(zhì)量的提升和改造，預(yù)防自然災(zāi)害準(zhǔn)備

工作明顯不足。

菲律賓公共基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，無法經(jīng)得住“海燕”、“寶霞”等強(qiáng)臺(tái)風(fēng)的侵襲。臺(tái)風(fēng)過后，受災(zāi)地區(qū)多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施面目全非，無法使用。政府規(guī)劃的很多避難場所不是在遭受災(zāi)害后喪失了避難場所的功能，就是人員來避難后避難場所反而成了最危險(xiǎn)的場所，聚居的人群由于避難場所位置的選擇等原因而遭受了本可以避開的災(zāi)難。因此，在菲律賓很多避難場所不避難。

在菲律賓快速城鎮(zhèn)化步伐的同時(shí)，也導(dǎo)致災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)涌現(xiàn)出大量居住群落。這些居住群落多數(shù)未經(jīng)規(guī)劃、多為簡易木房，因陋就簡、擁擠不堪。基本服務(wù)難以跟上城鎮(zhèn)化和人口快速繁衍的腳步，造成了固體廢物管理水平低下，河流淤積，下水道堵塞等等一系列病垢。這些問題在災(zāi)害發(fā)生后一并爆發(fā)，加重了災(zāi)害的影響。

3.3 環(huán)境惡化是造成菲律賓災(zāi)害頻發(fā)的原因之一。

人口的大量繁育以及低級的土地規(guī)劃，造成自然資源流失，自然環(huán)境惡化。在過去20年中，由于森林植被的破壞，驟發(fā)洪水、泥石流和干旱的頻率大為增加。某些地區(qū)，森林資源嚴(yán)重流失，臺(tái)風(fēng)也往往光顧更多。

受災(zāi)地區(qū)的災(zāi)害應(yīng)急體系似乎也出了一些問題。菲律賓國內(nèi)其實(shí)有一套應(yīng)對臺(tái)風(fēng)的應(yīng)急體系。

但是就在2012年12月6日，菲律賓的環(huán)境與自然資源部發(fā)布了一則消息，指責(zé)孔波斯特拉山谷省的地方政府沒有按照應(yīng)急體系采取相應(yīng)的防災(zāi)措施。根據(jù)菲律賓官方發(fā)布的臺(tái)風(fēng)“寶霞”的警報(bào)，孔波斯特拉山谷省的大部分地區(qū)應(yīng)該成為“無人區(qū)”，也就是疏散所有的居民，但實(shí)際上地方政府并沒有這樣做。環(huán)境與自然資源部就表示，如果當(dāng)?shù)卣畤?yán)格執(zhí)行了規(guī)定的話，絕大部分的人員傷亡是可以避免的。

孔波斯特拉山谷省的省長未對中央政府的上述指控做出回應(yīng)。但是這位省長向媒體發(fā)出了自己的抱怨。他說，該省的大部分地區(qū)四面環(huán)山，這些山上不是伐木就是采礦，造成了植被破壞、水土流失，只有限制這些產(chǎn)業(yè)才能徹底根治當(dāng)?shù)匾装l(fā)地質(zhì)災(zāi)害的情況。而在這一方面，他個(gè)人無能為力，只能依靠中央政府來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決。

應(yīng)該說，菲律賓的中央政府和地方政府都應(yīng)對此次嚴(yán)重災(zāi)情承擔(dān)一定的責(zé)任。地方政府應(yīng)該從民眾的人身安全出發(fā)，嚴(yán)格執(zhí)行防災(zāi)應(yīng)急措施。而中央政府也應(yīng)該站在全局的角度，采取更加積極主動(dòng)的措施來解決造成災(zāi)難的根本問題。在這個(gè)時(shí)候雙方互相推卸責(zé)任是沒有意義的。

而更重要的，是如何保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，避免只顧追求經(jīng)濟(jì)利益的短視行為對人類造成損害。這些問題是全世界都面臨的嚴(yán)峻問題，而菲律賓的這次臺(tái)風(fēng)災(zāi)難也再次提醒我們必須真正地去正視它們。

3.4 全球氣候變化風(fēng)險(xiǎn)大大地惡化了菲律賓對自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力。

在過去15年中，菲律賓曾記錄了史上最強(qiáng)勁、最致命和最具破壞力的臺(tái)風(fēng)（伴有24小時(shí)強(qiáng)降雨）。氣候變化的趨勢似乎確認(rèn)了海平面溫度上升會(huì)提高熱帶氣旋的破壞力。如果海平面上升，菲律賓將受到實(shí)質(zhì)性的影響，其70%的沿海城市將受到損害。

盡管菲律賓是一個(gè)災(zāi)害頻繁的國家，囿于經(jīng)濟(jì)能力和人文素質(zhì)，菲律賓還不具備日本、美國等發(fā)達(dá)國家一樣完善的應(yīng)急處置及災(zāi)害管理機(jī)制，因此，頻繁的自然災(zāi)害讓菲律賓付出了慘重的代價(jià)。

3.5 中央政府和地方政府間互不支持，互不幫助。

菲律賓在結(jié)束馬斯科的統(tǒng)治之后，政局一直動(dòng)蕩不安。遭受臺(tái)風(fēng)“海燕”侵襲的萊特省恰為不支持政府的省份。災(zāi)后政府并未全力支援救災(zāi)，總統(tǒng)貝尼尼奧·阿基諾三世雖前往災(zāi)區(qū)視察，但只是象征性的看看后并未作出太多實(shí)質(zhì)性的救援支持。因此，災(zāi)后菲律賓救援力量主要來自外部的救援力量，如聯(lián)合國各人道主義救援組織、各國政府派遣的救援隊(duì)、各國NGO組織。這些外部救援力量的抵達(dá)，并且要在當(dāng)?shù)亻_展救援，在時(shí)間和難度上都有延緩和增加。

4.小結(jié)

菲律賓經(jīng)歷了數(shù)次災(zāi)難，遭受了重創(chuàng)，一部分原因是由于人類面對強(qiáng)大而可怕的自然災(zāi)害還難以抵擋，致使人員傷亡和損失慘重的，另一方面也是由于菲律賓整體防災(zāi)救援能力較低，面對災(zāi)害防范不足，救災(zāi)不力。我們不能讓自然災(zāi)害不發(fā)生，但是我們卻有能力在災(zāi)害來臨前做好準(zhǔn)備，預(yù)防和降低災(zāi)害給人類帶來的損失。我們也可以增強(qiáng)災(zāi)后及時(shí)救助能力，在災(zāi)后盡可能的援助受災(zāi)地區(qū)的民眾，恢復(fù)受災(zāi)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和建設(shè)，使受災(zāi)地區(qū)能夠盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)和生活。

作者單位：中國地震應(yīng)急搜救中心

[1]中情局 (2014). 《世界年鑒：東南亞：菲律賓》. 2014年5月24日查詢數(shù)據(jù)https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/rp.html

[2]菲律賓參議院 (2013). 自然災(zāi)害一覽,www.senate.gov.ph

[3]德國之聲Wingard, J. and Brandlin, A.資料, (2013). 《菲律賓:自然災(zāi)害頻發(fā)的國家》，2014年5月24日查詢數(shù)據(jù)。http://www.dw.de/philippines-acountry-prone-to-natural-disasters/a-17217404世界銀行-國家災(zāi)害協(xié)調(diào)委員會(huì)(2004)：《菲律賓自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)：通過減災(zāi)加強(qiáng)扶貧》