民主黨派內(nèi)部監(jiān)督問題研究

◎李廣良

（本文系民革云南省委會內(nèi)部監(jiān)督委員會2014年內(nèi)部監(jiān)督問題理論研究成果，本文有刪節(jié)/責(zé)編 盧淼）

民主黨派內(nèi)部監(jiān)督現(xiàn)狀

目前，各民主黨派中央監(jiān)督委員會經(jīng)過幾年的工作實(shí)踐，積累了工作經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，各民主黨派省級組織也陸續(xù)成立了省級監(jiān)督委員會。應(yīng)該說，從上到下的組織架構(gòu)已經(jīng)構(gòu)建，這為民主黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的健全、完善奠定了十分堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。參政黨內(nèi)部監(jiān)督工作中好的經(jīng)驗(yàn)和做法可以概括為以下幾點(diǎn)：

第一，設(shè)立監(jiān)督委員會，出臺內(nèi)部監(jiān)督條例。

2008年，民革、民盟、民建、民進(jìn)、農(nóng)工黨、九三學(xué)社、致公黨、臺盟在其中央全會上審議通過了各自的內(nèi)部監(jiān)督條例，設(shè)立了中央監(jiān)督委員會。各個黨派的省級組織也部分成立了監(jiān)督委員會。以民革為例，2009年以后，云南等地方組織陸續(xù)建立了省一級的監(jiān)督委員會。

八大民主黨派的黨內(nèi)監(jiān)督條例，是八個民主黨派的首度規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督工作的基礎(chǔ)性規(guī)章，條例強(qiáng)調(diào)民主集中制原則，將教育與監(jiān)督并舉，重點(diǎn)落在預(yù)防之上。主要涉及監(jiān)督的對象、機(jī)構(gòu)、職責(zé)以及制度和保障等內(nèi)容。其中主要的監(jiān)督對象是各級黨組織和黨員，重點(diǎn)是各級領(lǐng)導(dǎo)班子及成員。

八個民主黨派的中央監(jiān)督委員會分別是八個民主黨派的首個專門的監(jiān)督檢查執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行監(jiān)督和具體受理各種違紀(jì)問題，如 《九三學(xué)社中央監(jiān)督委員會工作條例》在 “職責(zé)”一章中明確指出： “受理涉及社的各級地方組織及其領(lǐng)導(dǎo)成員違法違紀(jì)等問題的反映，提出處理意見和建議”。

第二，更加重視對各級領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督。

民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的重點(diǎn)是各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部。民主黨派不僅在條例中規(guī)定了要對領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行監(jiān)督，還在實(shí)踐中進(jìn)行了探索。在監(jiān)督委員會成立的同時(shí)，有些黨派如民進(jìn)省市委會實(shí)行了領(lǐng)導(dǎo)班子聯(lián)系基層制度，這成為監(jiān)督工作的一個重點(diǎn)。監(jiān)委會對照聯(lián)系基層工作記錄表，對班子成員聯(lián)系基層的頻次、內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督檢查，督促領(lǐng)導(dǎo)班子成員對基層提出的意見建議進(jìn)行答復(fù)，對基層工作提出指導(dǎo)意見，不斷推進(jìn)省市委會領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。

第三，進(jìn)一步明確了監(jiān)督的對象和內(nèi)容。

民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的對象是民主黨派各級領(lǐng)導(dǎo)和黨員，具體內(nèi)容主要是對民主黨派各級領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)關(guān)工作人員的參政議政、社會服務(wù)、聯(lián)系群眾等各項(xiàng)活動是否符合國家的政策、法律和本黨派章程所規(guī)定的制度和紀(jì)律等。各黨派章程中所確立的多黨合作準(zhǔn)則、民主集中制原則、遵紀(jì)守法、工作作風(fēng)等均屬監(jiān)督的具體內(nèi)容。一般來說，監(jiān)督的視野限于民主黨派內(nèi)部的黨派職責(zé)履行情況。

第四，進(jìn)一步規(guī)范了各項(xiàng)規(guī)章制度。

監(jiān)督活動的有效進(jìn)行需要完善的規(guī)章制度和成熟的監(jiān)督流程，目前各黨派的監(jiān)督制度和流程距此還相當(dāng)遙遠(yuǎn)。但各黨派也在此方面做了一些探索性的工作，初步建立了監(jiān)督的制度與程序，取得了一些經(jīng)驗(yàn)。

民主黨派內(nèi)部監(jiān)督存在的主要問題

在看到民主黨派內(nèi)部監(jiān)督不斷發(fā)展的同時(shí)，還要清醒地認(rèn)識到，從中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的發(fā)展和完善的需要出發(fā)，從民主黨派與執(zhí)政黨共同進(jìn)步、良性互動的角度出發(fā)，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督工作與中國共產(chǎn)黨相比，自身的監(jiān)督體制機(jī)制還處于起步和探索階段，還存在各種各樣的問題，如監(jiān)督的渠道不暢，監(jiān)督不力，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的銜接機(jī)制不合理等問題，距離建立健全科學(xué)、高效的監(jiān)督機(jī)制還有相當(dāng)大的距離，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)也頗為不足等問題。主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，在民主黨派內(nèi)部監(jiān)督問題上存在著各種模糊認(rèn)識。

“無須論”：民主黨派占有的社會公共資源少，直接參與行政工作少，擔(dān)任各級各部門各單位 “一把手”領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的更少，所擁有的可用于尋租的權(quán)力有限，違紀(jì)違法腐敗土壤貧乏，沒有必要強(qiáng)化監(jiān)督。

“無從論”：有的認(rèn)為，民主黨派成員平時(shí)在各自所在單位忙于本職工作，大多對本黨派組織的重大決策缺乏參與，對本黨派成員情況缺乏了解，想監(jiān)督也無法實(shí)行監(jiān)督，對民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督的可行性缺乏信心。

“無用論”：民主黨派加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督重點(diǎn)在各級組織和領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)為加強(qiáng)參政黨履行參政議政、民主監(jiān)督等職責(zé)，這部分人和這部分工作一直以來執(zhí)政黨都在中共統(tǒng)戰(zhàn)部門和政協(xié)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)之下得到較好監(jiān)督，不必加強(qiáng)民主黨派內(nèi)部監(jiān)督。

第二，監(jiān)督渠道不暢。

與中共已經(jīng)建立起黨內(nèi)的權(quán)威監(jiān)督機(jī)構(gòu)而且其運(yùn)作已經(jīng)日臻成熟相比，民主黨派在這方面相對滯后。民主黨派以政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政為主要的工作形式，沒有獨(dú)立的專屬資產(chǎn)，各級機(jī)構(gòu)工作人員和擔(dān)任實(shí)職的成員也都納入國家整體編制和公務(wù)員管理。這些特點(diǎn)決定了各參政黨在監(jiān)督幅度、監(jiān)督對象數(shù)量方面比較狹小。

第三，監(jiān)督方式單一。

由于受民主黨派組織化程度不高，信息不對稱，民主黨派成員的知情不充分等條件限制，基層組織履行內(nèi)部監(jiān)督的方式，主要停留在組織活動中提意見、提建議、向上一級組織舉報(bào)之類上。各民主黨派省市級組織的監(jiān)督也主要體現(xiàn)在審議年度工作報(bào)告等方面，與加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的要求有相當(dāng)大距離。

第四，監(jiān)督缺乏制度依據(jù)。

近年來，各民主黨派章程中對議事規(guī)則、成員權(quán)利義務(wù)做了一些規(guī)定，但相對而言，制度建設(shè)還比較滯后，這在實(shí)踐中造成了監(jiān)督?jīng)]有成套的法規(guī)制度可以依據(jù)的尷尬現(xiàn)象。所謂加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，還僅僅停留在闡述其重要意義上，而對監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督手段等具體操作的東西卻言語模糊，不成體系。目前，雖然民主黨派有了各自的內(nèi)部監(jiān)督條例，但這僅僅是內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)的一個開端，其規(guī)范化和具體化仍是一個漫長的過程。

第五，監(jiān)督權(quán)威不足。

民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的難點(diǎn)之一是如何對違紀(jì)行為與違紀(jì)責(zé)任人予以懲處。一般來說，黨派成員違反本人所在單位的紀(jì)律由其所在單位懲處，違反黨派章程的行為理應(yīng)由黨派組織部門處理。但現(xiàn)實(shí)情況卻是，對于黨員不遵守黨章的行為民主黨派幾乎沒有任何組織處理。比如 《民革章程》第一章第六條規(guī)定： “黨員無正當(dāng)理由長期不參加組織生活或不交納黨費(fèi)，不履行黨員義務(wù)，多次教育無效者，經(jīng)支部大會通過，所屬地方組織審核，層報(bào)省級組織批準(zhǔn)，注銷其黨籍，省級組織報(bào)中央組織部備案，并書面通知本人及所在工作單位?！苯?jīng)調(diào)查，民革基層組織中確有一些黨員長期不參加組織生活，不繳納黨費(fèi)，不履行黨員義務(wù)，卻并沒有按黨章規(guī)定被注銷黨籍。從基層組織到省級組織對此有各種現(xiàn)實(shí)的顧慮可以理解，但其政治后果之一就是民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督力的持續(xù)弱化。不難想象，沒有對違紀(jì)行為以及違紀(jì)責(zé)任人的懲處行為，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督將無從談起，各項(xiàng)監(jiān)督制度也將是一紙空文，所成立的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)要么虛設(shè)，要么就是人、財(cái)、物等資源的浪費(fèi)。

第六，監(jiān)督理論研究滯后。

民主黨派堅(jiān)持以執(zhí)政黨為師，借鑒執(zhí)政黨監(jiān)督的成功經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中進(jìn)行了積極而有益的探索。但是，民主黨派畢竟只是參政黨，執(zhí)政黨的制度和經(jīng)驗(yàn)只能借鑒而難以照搬。因此，需要從中國政黨政治的實(shí)際和中國社會對民主黨派的要求研究民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的理論和實(shí)踐。然而從幾年來黨派內(nèi)部和學(xué)術(shù)界的研究情況看，民主黨派內(nèi)部監(jiān)督理論的研究還很薄弱。如何學(xué)習(xí)借鑒中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督理論，結(jié)合民主黨派的實(shí)際，將多年形成的自身建設(shè)的成功做法提升到理性高度，指導(dǎo)和推動新的監(jiān)督實(shí)踐，尚有相當(dāng)大的空間。

如何提高民主黨派內(nèi)部監(jiān)督效能

第一，立足參政黨特色，樹立科學(xué)的內(nèi)部監(jiān)督理念。

在現(xiàn)行的中國特色社會主義政黨體制框架內(nèi)，參政黨與執(zhí)政黨在政黨性質(zhì)、奮斗目標(biāo)、政治地位和歷史使命，以及具體的工作任務(wù)、組織形式、工作方式等方面都有所不同，這就決定了民主黨派內(nèi)部監(jiān)督與共產(chǎn)黨內(nèi)部監(jiān)督有同有異，具有一定的特點(diǎn)。完善民主黨派內(nèi)部監(jiān)督，要立足參政黨特色，樹立科學(xué)的內(nèi)部監(jiān)督理念。

1、堅(jiān)持正確的政治方向。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督要在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的前提下，圍繞參政黨建設(shè)的目標(biāo)，不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，積極履行參政黨職能，致力于發(fā)展社會生產(chǎn)力，促進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會建設(shè)。堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是鞏固和發(fā)展我國多黨合作制度的首要前提，是核心問題。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督作為加強(qiáng)自身建設(shè)的重要內(nèi)涵，首先要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在多黨合作的政治框架下進(jìn)行。

2、堅(jiān)持以章程為準(zhǔn)繩。各民主黨派章程體現(xiàn)了民主黨派的性質(zhì)、地位，提出了參政黨的基本職能，是民主黨派活動的依據(jù)。各民主黨派章程以《憲法》為根本準(zhǔn)則，體現(xiàn)了中共中央近年來有關(guān)多黨合作的重要文件精神，也體現(xiàn)了民主黨派新的經(jīng)驗(yàn)和理論成果。監(jiān)督委員會的監(jiān)督職能是各民主黨派通過黨派章程賦予的。因此，章程是調(diào)整民主黨派內(nèi)部關(guān)系的基本準(zhǔn)則，是維護(hù)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，完成任務(wù)的保證。所以民主黨派內(nèi)部監(jiān)督必須以章程為準(zhǔn)繩，全面履行職責(zé)。

3、堅(jiān)持教育、制度與監(jiān)督并舉，重在預(yù)防性監(jiān)督。民主黨派內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)以正面教育、自我監(jiān)督和預(yù)防性監(jiān)督為主。監(jiān)督要施教于先，施法于后，這就需要加強(qiáng)自身建設(shè)，通過系統(tǒng)的教育提高成員的素質(zhì)。思想教育是監(jiān)督的重要預(yù)防措施，是施教于先的體現(xiàn)。但是，面對各種利益和思潮的沖擊，僅僅依靠正面教育、引導(dǎo)是不夠的，必須建立民主黨派違紀(jì)處理機(jī)制，以制度保證監(jiān)督的順利實(shí)施。

第二，改善內(nèi)部監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制。

中國共產(chǎn)黨向來十分重視黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的完善。民主黨派建立科學(xué)合理的監(jiān)督制度，必須借鑒中國共產(chǎn)黨的成功經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持從自身情況，所面臨的形勢、任務(wù)出發(fā)，尋求完善黨內(nèi)監(jiān)督的途徑。民主黨派的監(jiān)督委員會應(yīng)該能夠獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，提高監(jiān)督權(quán)威和作用。監(jiān)督實(shí)際上是一種權(quán)力對另一種權(quán)力的外在的帶有強(qiáng)制性的控制和約束，專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)要去監(jiān)督和限制的權(quán)力是一種政治上的強(qiáng)制力量，監(jiān)督主體只有具有更大的權(quán)力，至少也要與它要去限制的權(quán)力一樣大。如果專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力小于監(jiān)督對象的權(quán)力，或是專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏超然獨(dú)立的地位而依附于監(jiān)督對象，那么就無法行使監(jiān)督權(quán)，就無法對監(jiān)督客體的權(quán)力進(jìn)行有效的制約。針對這種現(xiàn)象，改革各民主黨派現(xiàn)行的監(jiān)委會領(lǐng)導(dǎo)體制，使監(jiān)督委員會與同級委員會之間形成真正的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，使監(jiān)委會能夠真正履行監(jiān)督職能。

第三，制定相關(guān)制度和實(shí)施細(xì)則，完善內(nèi)部監(jiān)督制度體系。

中國共產(chǎn)黨黨章是黨內(nèi)的 “根本大法”，在黨內(nèi)具有權(quán)威地位，各民主黨派應(yīng)借鑒執(zhí)政黨的成功經(jīng)驗(yàn)，把各黨派的章程作為內(nèi)部監(jiān)督的根本合法性依據(jù)。除修改章程之外，黨派內(nèi)部監(jiān)督條例也有一個不斷發(fā)展完善的過程。目前，各民主黨派中央和部分省級組織試點(diǎn)都制定了內(nèi)部監(jiān)督條例，對監(jiān)督的目的、內(nèi)容、方式方法等許多方面進(jìn)行了原則性規(guī)定。黨派省級組織可以根據(jù)各黨派章程和各黨派內(nèi)部監(jiān)督條例，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，制訂相關(guān)監(jiān)督制度和實(shí)施細(xì)則。針對容易產(chǎn)生濫用權(quán)力的具體體制、制度和薄弱環(huán)節(jié)，建立結(jié)構(gòu)合理、制約有效的權(quán)力監(jiān)督制度，保證權(quán)力沿著制度化、法制化的軌道運(yùn)行。

第四，注重人員選拔和培訓(xùn)，加強(qiáng)監(jiān)督委員會建設(shè)。

監(jiān)督委員會是黨派內(nèi)部監(jiān)督的重要工作機(jī)構(gòu)。監(jiān)督委員會的設(shè)置及其人員構(gòu)成是否合理，是否能夠形成合力，影響黨派內(nèi)部監(jiān)督的效率和質(zhì)量。近年來，各黨派中央和省級組織已經(jīng)成立了監(jiān)督委員會。設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的有效載體。各民主黨派中央和地方各級組織應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，核定監(jiān)督委員會和監(jiān)督人員的編制，組成各級監(jiān)督委員會，并應(yīng)賦予其問責(zé)權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、巡視調(diào)查權(quán)、警告誡勉權(quán)、違紀(jì)處置權(quán)等權(quán)力。地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)最終接受民主黨派中央權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，相對于同級機(jī)關(guān)來說要具有一定的獨(dú)立性。

第五，加強(qiáng)民主黨派各級組織和成員對監(jiān)委會的監(jiān)督。

內(nèi)部監(jiān)督，由全體監(jiān)督主體的監(jiān)督行為所構(gòu)成，監(jiān)督權(quán)作為一種特殊的監(jiān)督他人的權(quán)力，因其本身的特殊性及其所掌握監(jiān)督技術(shù)和知識，具有特殊的話語權(quán)。但任何組織、任何個人的權(quán)力都不應(yīng)該是無限的，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力同樣也不應(yīng)該是無限的。所以監(jiān)委會作為監(jiān)督的主要施行者，只有當(dāng)監(jiān)委會全體認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)，才會收到預(yù)期的監(jiān)督效果。

為避免造成監(jiān)督者缺少監(jiān)督的真空現(xiàn)象的發(fā)生，首先應(yīng)從制度層面確保監(jiān)督者必須接受監(jiān)督的法律、體制、機(jī)制體系，這樣才能有效防范權(quán)力濫用。其次，應(yīng)通過全方位監(jiān)督方式，監(jiān)督各類監(jiān)督者是否積極、正確地參與黨內(nèi)監(jiān)督。繼續(xù)加強(qiáng)黨內(nèi)其他組織與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相互監(jiān)督。監(jiān)督是一個網(wǎng)絡(luò)，是整個社會系統(tǒng)的相互制約，被監(jiān)督者也有監(jiān)督的權(quán)力和義務(wù)，他們接受監(jiān)督者的監(jiān)督，同時(shí)也要對專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其組織和人員進(jìn)行監(jiān)督。只有這種相互制約的關(guān)系才能維持整個社會的平衡。因此，在強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化監(jiān)委會的職能和權(quán)威的同時(shí)，必須切實(shí)加強(qiáng)對監(jiān)委會的監(jiān)督，科學(xué)界定監(jiān)委會的權(quán)力范圍和權(quán)力的運(yùn)行程序，應(yīng)使監(jiān)委會內(nèi)部形成合理分工、密切配合、有效制約的工作機(jī)制。

第六，以制度創(chuàng)新推動民主黨派內(nèi)部監(jiān)督的發(fā)展。

民主與監(jiān)督相輔相成，監(jiān)督的發(fā)展離不開民主的發(fā)展。只有充分發(fā)揚(yáng)民主，也才能推進(jìn)監(jiān)督向前進(jìn)。對于各民主黨派內(nèi)部來說，民主不僅僅是一些做法、口號、作風(fēng)，民主要成為一種穩(wěn)定的、長期有效的運(yùn)作機(jī)制，用來規(guī)范各民主黨派內(nèi)部權(quán)力的行使，用來凝聚智慧和意志，用來規(guī)范行動，用來鞏固、促進(jìn)各民主黨派成員的團(tuán)結(jié)，這需要制度保障，更需要制度創(chuàng)新。