完善我國(guó)征信法律制度的建議

張芳段維明

完善我國(guó)征信法律制度的建議

張芳段維明

2012年12月26日，國(guó)務(wù)院第228次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《征信業(yè)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2013年3月15日起實(shí)施。《條例》的頒布實(shí)施具有劃時(shí)代的意義，標(biāo)志著我國(guó)征信業(yè)步入有法可依的軌道，征信制度建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期?！稐l例》的實(shí)施有利于征信業(yè)規(guī)范發(fā)展，提供良好的征信服務(wù)，形成信用激勵(lì)約束機(jī)制，約束社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的信用行為，促進(jìn)在全社會(huì)形成守信光榮、失信可恥的氛圍，為推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)和征信制度建設(shè)奠定法制基礎(chǔ)。但畢竟我國(guó)征信業(yè)發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，與國(guó)外先進(jìn)國(guó)家相比，征信市場(chǎng)管理、征信體系建設(shè)和征信基礎(chǔ)法律制度建設(shè)等存在著許多差距與不足，要建成我國(guó)完善的征信體系和征信法律制度體系，還有很遠(yuǎn)的路要走，絕不是一部條例、一部法律就能一蹴而就?！稐l例》通過(guò)一年多的實(shí)施與實(shí)踐檢驗(yàn)，對(duì)其總結(jié)、補(bǔ)充、完善、修訂和升華十分必要。

一、加快征信立法，盡快制定我國(guó)《征信法》等，完善法律制度建設(shè)

美國(guó)是世界上征信業(yè)最先進(jìn)的國(guó)家之一，是市場(chǎng)主導(dǎo)模式的典型代表國(guó)家，征信業(yè)已有一百多年的發(fā)展歷史，其最值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)之一就是立法先行。美國(guó)的信用管理法律體系較為完善，將信用產(chǎn)品從加工、生產(chǎn)到銷售、使用的整個(gè)過(guò)程納入法律范疇。美國(guó)對(duì)信用管理的立法主要集中在上世紀(jì)60至80年代，目前已經(jīng)形成信用管理的法律框架。這些法律主要有《公平信用報(bào)告法》、《格雷姆斯-里奇-比利雷法》、《公平信用機(jī)會(huì)法》、《公平債務(wù)催收作業(yè)法》、《公平信用結(jié)賬法》等為核心的十多部法律，用法律制度支撐起了龐大而完善的信用體系。在歐洲，歐盟成員國(guó)德國(guó)、法國(guó)、意大利等國(guó)家采用以中央銀行建立的中央信貸登記系統(tǒng)為主體的社會(huì)信用管理模式，也建立了完善的法律制度，并嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定，具有較強(qiáng)的法律強(qiáng)制性，為政府主導(dǎo)模式的典型代表。英國(guó)1974年制定了《消費(fèi)者信用法》，法國(guó)1978年制定了《信息、檔案和個(gè)人權(quán)立法》，德國(guó)1990年制定了《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》，意大利1990年制定了《關(guān)于數(shù)據(jù)處理中個(gè)人和其他數(shù)據(jù)主體的保護(hù)法》，歐盟1990年制定了《數(shù)據(jù)保護(hù)指南》。顯然，不論是美國(guó)模式還是歐洲模式，都有一套完善的征信立法和法律制度，征信業(yè)發(fā)展普遍走的是先立法后發(fā)展或邊立法邊發(fā)展的路子。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但征信業(yè)起步晚發(fā)展快，用十幾年的時(shí)間走完西方國(guó)家?guī)资昊蛏习倌甑陌l(fā)展歷程，信息規(guī)模已經(jīng)居全球企業(yè)征信系統(tǒng)前列，取得輝煌的成績(jī)。但與先進(jìn)國(guó)家相比，我國(guó)征信法律制度建設(shè)滯后，征信行政法規(guī)效力不高，征信法規(guī)內(nèi)容不全面，社會(huì)公眾信用意識(shí)普遍不強(qiáng)，建議從我國(guó)當(dāng)前征信業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和實(shí)際需求出發(fā)，盡快制定《個(gè)人信用保護(hù)法》、《征信法》等法律制度。最終在我國(guó)形成以《個(gè)人信用保護(hù)法》、《征信法》等為上位法，以《征信管理?xiàng)l例》、《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》等行政法規(guī)為中層制度規(guī)范，以《個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)管理暫行辦法》等部門規(guī)章為下層具體操作規(guī)范性的完整法律體系。

二、擴(kuò)大征信信息采集范圍，完善我國(guó)征信體系建設(shè)

征信信息是企業(yè)、公民的“經(jīng)濟(jì)身份證”，評(píng)價(jià)一個(gè)客戶信用狀況需要方方面面的信息。隨著條件的成熟，個(gè)人信用數(shù)據(jù)庫(kù)亟待采集更廣更多的信息，以全面反映個(gè)人的信用狀況。適時(shí)立法，將包括但不限于：失業(yè)、喪失工作能力、經(jīng)營(yíng)失敗和破產(chǎn)等公用事業(yè)管理的信用信息以及個(gè)人欠稅的信息、法院判決信息等納入采集個(gè)人信用數(shù)據(jù)庫(kù)采集的范圍，逐步建立起我國(guó)完善、全面、完整的征信信息體系。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，影響個(gè)人信用記錄和評(píng)分的因素很多，如果支出或負(fù)債過(guò)度，信用卡透支，房子過(guò)大，汽車過(guò)多，收入較低，出現(xiàn)離婚、失業(yè)、喪失工作能力、經(jīng)營(yíng)失敗和破產(chǎn)等情況，都會(huì)影響個(gè)人支付能力及信用記錄。若我國(guó)征信法規(guī)將部分最重要的信用資料排除在征信范圍外，必將影響征信報(bào)告和征信評(píng)價(jià)的權(quán)威性、完整性和準(zhǔn)確性。例《條例》第十四條將收入數(shù)額、存款、有價(jià)證券、不動(dòng)產(chǎn)和納稅數(shù)額等信息排除在征信范圍外。若從保護(hù)公民隱私權(quán)的角度看，這樣的規(guī)定無(wú)可厚非，但從建立完善的征信體系和征信法律制度而言，征信機(jī)構(gòu)一旦失去這些能夠代表征信主體信用情況的最核心的指標(biāo)，那么征信報(bào)告、信用評(píng)級(jí)的質(zhì)量可能無(wú)法得到保證。

三、建議擴(kuò)大提供信用信息管理對(duì)象范圍，將P2P等互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)納入征信監(jiān)管范圍

近十年來(lái)在互聯(lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)爆發(fā)式增長(zhǎng)的同時(shí)，因信用風(fēng)險(xiǎn)管理缺位導(dǎo)致的違約事件不斷出現(xiàn)。2013年以來(lái)，因惡意詐騙、經(jīng)營(yíng)不善等問(wèn)題而倒閉、跑路的P2P網(wǎng)貸平臺(tái)近百家；在線理財(cái)夸大預(yù)期收益率，而實(shí)際收益率節(jié)節(jié)降低等問(wèn)題日益突出?；ヂ?lián)網(wǎng)涉及面廣，關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)呈幾何級(jí)放大，一旦出現(xiàn)大規(guī)模違約事件，將可能撼動(dòng)整個(gè)金融市場(chǎng)。因此，必須在發(fā)展之初就要建立市場(chǎng)信用風(fēng)險(xiǎn)管理體系，建議將P2P等互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)納入征信監(jiān)管范圍，構(gòu)建金融安全的屏障?，F(xiàn)行金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)全面采集互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)信息，同時(shí)，要讓P2P等互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)將互聯(lián)網(wǎng)金融信用信息提供給央行征信系統(tǒng)，為客觀評(píng)價(jià)企業(yè)和個(gè)人信用提供良好的數(shù)據(jù)保障。

四、修訂《條例》征信業(yè)務(wù)規(guī)則，完善征信運(yùn)行機(jī)制

1.建議取消提供個(gè)人不良信息應(yīng)當(dāng)事先通知信息主體本人的規(guī)定

《條例》第十三條規(guī)定：“采集個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)經(jīng)信息主體本人同意，未經(jīng)本人同意不得采集。但是，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定公開的信息除外。”同時(shí)第十五條又規(guī)定：“信息提供者向征信機(jī)構(gòu)提供個(gè)人不良信息，應(yīng)當(dāng)事先告知信息主體本人。但是，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定公開的不良信息除外?！睆倪壿嬯P(guān)系而言，明示同意已經(jīng)涵蓋了默示同意，既使用了明示同意權(quán)，則無(wú)需再推定獲得默示同意?！懊魇就狻北取澳就狻钡囊馑急硎靖又苯?、明確、清晰和真實(shí)。因此，沒(méi)有必要對(duì)同一意思表示既規(guī)定“明示同意”又規(guī)定“默示同意”。

2.建議對(duì)企業(yè)不良信息保存期限作出明確規(guī)定

《征信業(yè)務(wù)管理?xiàng)l例》未對(duì)法人不良信息保存期限作出明確規(guī)定，立法原意是想為商業(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)留有空間，并授予商業(yè)銀行信用業(yè)務(wù)自決權(quán)，征信系統(tǒng)對(duì)法人不良信息僅作原始真實(shí)記載，信息使用或貸與不貸，由商業(yè)銀行自行決策。然而，當(dāng)前商業(yè)銀行這種意思自治已被銀監(jiān)會(huì)行政規(guī)章的強(qiáng)制性規(guī)定給予否定與取消，導(dǎo)致當(dāng)代中國(guó)金融實(shí)踐中，國(guó)家本想授予商業(yè)銀行的自決權(quán)既無(wú)法行使實(shí)現(xiàn)，也對(duì)企事業(yè)法人極為不公平合理。個(gè)人與法人均是法律地位平等的民事主體，為體現(xiàn)“法律面前一律平等”的憲法原則，避免行政法規(guī)適用導(dǎo)致的沖突及混亂，建議法律法規(guī)對(duì)法人不良信息的保存期限，作出與個(gè)人不良信息保存一致的規(guī)定。

3.建議《條例》第二十條增加信息使用者合法使用個(gè)人信息的規(guī)定

建議將《條例》第二十條修訂為：“信息使用者應(yīng)當(dāng)按照與個(gè)人信息主體約定的用途使用個(gè)人信息，不得用作約定以外的用途，不得未經(jīng)個(gè)人信息主體同意向第三方提供。但信息使用者合法使用個(gè)人信息或法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。”增加但書內(nèi)容，即“但信息使用者合法使用個(gè)人信息或法律法規(guī)另有規(guī)定的除外”。我國(guó)法律規(guī)定，債權(quán)人轉(zhuǎn)讓債權(quán)無(wú)需征得債務(wù)人同意，只需通知債務(wù)人。此條規(guī)定限制信息使用者合法使用個(gè)人征信報(bào)告，實(shí)則不合理，也與《商業(yè)銀行法》、《民法通則》、《合同法》、《擔(dān)保法》等有關(guān)規(guī)定不相符合。

五、建議《條例》增加信息提供者權(quán)利的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)法律面前人人平等

《條例》對(duì)信息提供者規(guī)定了“提供信息”、“經(jīng)信息主體本人同意”、“不良信息事先告知”、“受理異議投訴”、“補(bǔ)充、更正、取消信息”、“接受監(jiān)督管理”和“承擔(dān)法律責(zé)任”，甚至接受比征信機(jī)構(gòu)還要嚴(yán)厲的行政處罰。然而，就是沒(méi)有規(guī)定信息提供者能享有的權(quán)利。信息提供者完全可以不干“提供信息”的差事，不如改換門庭，直接從事征信業(yè)務(wù)更為妥當(dāng)省事。建議增加信息提供者免費(fèi)查詢、使用征信數(shù)據(jù)庫(kù)信用信息等基本權(quán)利。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，大多數(shù)國(guó)家對(duì)提供者都有此項(xiàng)權(quán)利的規(guī)定。

六、建議對(duì)《條例》第三十四條予以修訂，明晰征信業(yè)監(jiān)管邊界

建議將第三十四條修訂為：“經(jīng)營(yíng)個(gè)人征信業(yè)務(wù)的征信機(jī)構(gòu)、金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)發(fā)生重大信息泄露等事件的，國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門可以采取臨時(shí)接管相關(guān)信息系統(tǒng)等必要措施，避免損害擴(kuò)大?！眲h除“向金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)提供或者查詢信息的機(jī)構(gòu)”的內(nèi)容，接管信息提供者或查詢者相關(guān)信息系統(tǒng)，既有能力之慮，又有“監(jiān)管越位”、“擴(kuò)張權(quán)力”之嫌。

七、建議對(duì)《條例》第四十條予以修訂，合理分配處罰責(zé)任

建議將《條例》第四十條規(guī)定修訂為：“向金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)提供或者查詢信息的機(jī)構(gòu)違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門或者其派出機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正，對(duì)單位處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處1萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得。給信息主體造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（一）因過(guò)失泄露信息造成嚴(yán)重后果的；（二）拒絕、阻礙國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門或者其派出機(jī)構(gòu)檢查、調(diào)查或者不如實(shí)提供有關(guān)文件、資料?！眲h除“違法提供或者出售信息”、“未經(jīng)同意查詢個(gè)人信息或者企業(yè)的信貸信息”、“未按照規(guī)定處理異議或者對(duì)確有錯(cuò)誤、遺漏的信息不予更正”的內(nèi)容。

降低罰款金標(biāo)準(zhǔn)，即將“對(duì)單位處5萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款”，建議降為“對(duì)單位處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處1萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下的罰款”，以示信息提供者、查詢者與征信機(jī)構(gòu)要有所區(qū)別，總不能將材料供應(yīng)商和消費(fèi)者與偽劣商品生產(chǎn)商進(jìn)行同等處罰吧，同理也不能將信息提供者、查詢者與征信機(jī)構(gòu)予以同等處罰，這樣果真成了糊涂官斷糊涂案了。

信息提供者或查詢者向征信機(jī)構(gòu)以外的第三人“違法提供或者出售信息”，可由民法、經(jīng)濟(jì)法、刑法等去管轄規(guī)范。

“受理或放任未經(jīng)同意查詢個(gè)人信息或者企業(yè)的信貸信息”應(yīng)補(bǔ)充到征信機(jī)構(gòu)處罰條款中。

“未按照規(guī)定處理異議或者對(duì)確有錯(cuò)誤、遺漏的信息不予更正”應(yīng)為征信機(jī)構(gòu)的責(zé)任，而非是信息提供者更非是查詢者的責(zé)任，也應(yīng)補(bǔ)充到征信機(jī)構(gòu)處罰條款中。

八、建議刪除第四十一條之規(guī)定，建立公平處罰制度

信息提供者違反本條例規(guī)定，向征信機(jī)構(gòu)、金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)提供非依法公開的個(gè)人不良信息，未事先告知信息主體本人，誠(chéng)然有錯(cuò)，但征信機(jī)構(gòu)采集、加工、整理、公開、出售個(gè)人不良信息更加錯(cuò)誤，其危害性更甚于信息提供者，不能一邊對(duì)信息提供者進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，一邊卻讓征信機(jī)構(gòu)逍遙法外放任自流。若不能對(duì)征信機(jī)構(gòu)與信息提供者予以平等、公正的處罰，單單僅對(duì)信息提供者進(jìn)行處罰，為維護(hù)法律的權(quán)威與尊嚴(yán)，建議刪除此種顯失公平的雙重處罰規(guī)定。

九、建議對(duì)《條例》第四十二條予以修訂，保障征信消費(fèi)者的合法權(quán)益

建議將第四十二條修訂為：“信息使用者違反本條例規(guī)定，未按照與個(gè)人信息主體約定的用途使用個(gè)人信息或者未經(jīng)個(gè)人信息主體同意向第三方提供個(gè)人信息，情節(jié)嚴(yán)重或者造成嚴(yán)重后果的，但信息使用者合理使用或法律法規(guī)另有規(guī)定的除外，由國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門或者其派出機(jī)構(gòu)對(duì)單位處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；對(duì)個(gè)人處1萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得。給信息主體造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！痹黾拥珪啊暗畔⑹褂谜吆戏ㄊ褂脗€(gè)人信息或法律法規(guī)另有規(guī)定的除外”，以保障金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。

十、建議《條例》增設(shè)不良信息采集起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)的征信管理體系

我國(guó)幅員遼闊，疆域廣袤，人口眾多，流動(dòng)性強(qiáng)，征信業(yè)起步晚，金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)信息量龐大覆蓋面廣，征信機(jī)構(gòu)發(fā)展水平不平衡，社會(huì)公眾的信用信息意識(shí)有待加強(qiáng)，為了建立社會(huì)和諧，平爭(zhēng)息訴，節(jié)約社會(huì)資源，建議《條例》增設(shè)個(gè)人不良信息采集起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)。在當(dāng)前征信實(shí)踐中，大部分個(gè)人不良記錄為：借款人未能按期支付貸款本金和利息；信用持卡人未能按期支付透支消費(fèi)本金和利息；消費(fèi)者未能按期支付水費(fèi)、電費(fèi)、電話費(fèi)、煤氣費(fèi)和暖氣費(fèi)等。尤其是后兩者，欠費(fèi)金額一般不很大，情節(jié)也不惡劣，后果也不十分嚴(yán)重，但很容易引異議、發(fā)投訴和訴訟。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以政府為主導(dǎo)的征信系統(tǒng)一般設(shè)有貸款信息提供、采集起點(diǎn)，盡管各國(guó)提供、采集起點(diǎn)相差較大，但大部分國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)起點(diǎn)較高，因?yàn)樾☆~貸款對(duì)于整個(gè)金融系統(tǒng)的清償能力影響甚微，所以未列入信息提供、采集范圍，例德國(guó)為150萬(wàn)美元，奧地利為39萬(wàn)美元，意大利為8.3萬(wàn)美元，法國(guó)為8.2萬(wàn)美元等。因此，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，建議對(duì)企業(yè)、個(gè)人分別設(shè)置不良信用信息采集的起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)。

欄目主持：薛谷香

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