危機(jī)倒逼法治完善

Ludwig Kr?mer

危機(jī)倒逼法治完善

Ludwig Kr?mer

■專家名片

Ludwig Kr?mer

德國不萊梅大學(xué)環(huán)境法教授，在國際環(huán)境法尤其是歐盟環(huán)境法領(lǐng)域內(nèi)享有盛譽(yù)，被稱為“歐盟環(huán)境法之父”。

對于環(huán)保來說，最困難的不是立法，而是執(zhí)法。立法看起來再好，但終歸不過一張紙而已。法律，只有在日常生活中得以貫徹執(zhí)行，才能夠真正改變環(huán)境，更好的保護(hù)環(huán)境。

突發(fā)事件驅(qū)動立法更新

在歐盟環(huán)境法的發(fā)展初始，各行各業(yè)都是比較抵觸的，不想在環(huán)保方面做出改變。因而，環(huán)境法案取得突破一般都是源于事故。

在1976年的意大利，發(fā)生了一次巨大的環(huán)保災(zāi)難，造成了大氣污染、土壤污染，給歐洲人們的健康帶來很大問題。由于這次污染，專家們進(jìn)行了相關(guān)立法，并且提升到歐盟層面。2012年，又通過一次事故的發(fā)生使這個環(huán)境指令進(jìn)一步修訂。該指令既涉及歐盟成員國，也涉及到產(chǎn)品出口。比如西班牙郵輪泄漏事故，歐盟準(zhǔn)備效仿美國的做法，單邊要求郵輪事故的始作俑者承擔(dān)責(zé)任，確保郵輪對離岸的安全性做出更好的保證。

此后，類似的事故，繼續(xù)驅(qū)動了歐盟層面立法的出臺和更新。

上世紀(jì)80年代，歐洲出現(xiàn)了大片森林死亡的事故。這就要求各國政府坐在一起，做出比較重大的決策，以解決空氣污染的問題，要消除含鉛的汽油，引入汽車的催化器，特別是在一些工業(yè)廠礦企業(yè)要安裝廢氣處理設(shè)備。1976年，法國又決定更加嚴(yán)格的監(jiān)管化工行業(yè)。歐盟也提出在歐盟層面一起執(zhí)行，而不是各國分別出臺化學(xué)品控制規(guī)則。

最后在歐洲層面成立了化學(xué)品管理局，他們管理幾十萬的化學(xué)品。這些化學(xué)品有的是在實(shí)驗(yàn)室使用，有的是已經(jīng)上市銷售。特別是把監(jiān)管責(zé)任轉(zhuǎn)向生產(chǎn)企業(yè)。任何一個人，只要你在歐洲內(nèi)部銷售化學(xué)品，必須向管理局提交相關(guān)數(shù)據(jù)，讓管理局評估是不是有毒有害物質(zhì)，再進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管。

白麗筠原本在銀行打過一段工，不是正式員工，是外聘的，收入待遇都要比正式員工低一大截。她告訴我，他們銀行內(nèi)部對不同部門員工的稱呼很有意思。據(jù)她說，銀行內(nèi)部把前臺服務(wù)員叫做接客的。白麗筠就是接客的，不僅接客還要做一種推銷金銀幣的工作。做這個活的既有男服務(wù)生也有女服務(wù)生，不論男女都是既賣金幣也賣銀幣，但是她們私下里對賣金幣和賣銀幣是分開來叫的。她們管賣金銀幣的男服務(wù)生叫賣金的，管賣金銀幣的女服務(wù)生呢？賣銀幣的女服務(wù)生該叫什么？

此后，歐盟于2002年發(fā)生了一次大型洪災(zāi)。歐盟總部要求各成員國評估洪水侵襲區(qū)的風(fēng)險，而且做出洪水風(fēng)險分期的繪圖，并且提出防洪措施。

可以看出，歐盟的很多立法現(xiàn)代化都是響應(yīng)性的。

克服官僚主義 落實(shí)才是關(guān)鍵

在環(huán)保領(lǐng)域，很多官僚都覺得他們非常了解環(huán)保，總愛大談特談?？沙掷m(xù)發(fā)展并不是說得多就好，而是要看能不能做到。環(huán)境保護(hù)是日常工作，并不是每幾年一起空談一下，然后又換了新一屆的政府。來自丹麥的哈姆雷特在300年前就提出反官僚的意見。

當(dāng)前，歐盟已經(jīng)簽署了多達(dá)250項(xiàng)地方的、區(qū)域的、歐盟層面的、國際上的環(huán)保協(xié)議。如果這些協(xié)議、法律規(guī)章、指令都能落到實(shí)處，環(huán)境肯定是很完美了。但是，現(xiàn)實(shí)恰恰不是這樣。因?yàn)楹灹颂?，反而忘記簽了什么東西。

所以，越來越多的人開始更加關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)能否落實(shí)、執(zhí)法是不是嚴(yán)格。如果政府有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，影響是負(fù)面的，公眾的信心會降低，政府公信力也會喪失，大家會認(rèn)為政府出臺的任何法規(guī)都是沒辦法落實(shí)的。

另一方面，官僚機(jī)構(gòu)想要制定環(huán)境、能源、運(yùn)輸方面的政策，各國之間也同樣存在競爭的。

主導(dǎo)歐盟眾多成員國的思維模式是：環(huán)境治理是28個成員國的環(huán)保部部長和歐盟的環(huán)境署長共動討論的問題。這一理念在決策過程中也是一以貫之的。

公眾參與是潮流

環(huán)境保護(hù)是日常工作，并不是每幾年一起空談一下，然后又換了新一屆的政府。

我們的伙伴是居民，居民對環(huán)境有非常樸素的要求，包括透明度、信息公開、披露環(huán)保數(shù)據(jù)，這些都是公民亟需的。歐洲的體制秉承的是有必要才披露，沒必要就不披露。即使在布魯塞爾的歐盟層面，想獲得項(xiàng)目和環(huán)保的數(shù)據(jù)還是有一定難度。

由此，就要依靠科學(xué)家的幫助?？茖W(xué)家會提出數(shù)據(jù)，政府在基于這些數(shù)據(jù)做出決策的同時，還要考慮日常工作的現(xiàn)實(shí)。另外，歐盟現(xiàn)在有食品安全管理局、有害化學(xué)品管理局、危險農(nóng)藥管理局，也正在逐漸地建立歐盟環(huán)保署，它可以收集并發(fā)布環(huán)保數(shù)據(jù)。

環(huán)境自己不會發(fā)聲，環(huán)保人的重要任務(wù)之一就是幫助環(huán)境說話。你可以向公眾披露更多的數(shù)據(jù)，也可以鼓勵公民更多地參與立法討論，選擇立法領(lǐng)域，允許公民和公民組織提出和政府不同的替代解決方案。

比如，現(xiàn)在對汽車的排氣控制有沒有立法，為什么沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)？為什么不能有一個標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不允許一輛車的時速達(dá)到300公里，規(guī)定一輛車百公里油耗不超過3L？目前這些規(guī)定沒辦法出臺，因?yàn)闀艿絹碜攒嚻蟮淖枇?。但公民有能力告訴政府官僚和立法人員有沒有其他替代解決辦法，因?yàn)楣竦目捶ǜ?jīng)濟(jì)管理者的看法很不一樣。我在歐盟委員會做了三十年的環(huán)境部門的員工，接待了100多個來自各級環(huán)保部門的訪客，其中有90人都是來自工業(yè)行業(yè)協(xié)會，但各國的貿(mào)易代表、環(huán)保代表卻很少來訪問。這個情況非常有意思?？梢钥闯?，對環(huán)保更關(guān)心的是企業(yè)，怎么跟這些強(qiáng)有力的企業(yè)抗?fàn)?，只有通過公民。

環(huán)境是屬于公民的，不是屬于政府官僚的。世界上最大的潮流就是公眾參與。

國際性環(huán)保組織亟待設(shè)立

氣候變化、生物多樣性的喪失、環(huán)境當(dāng)中化學(xué)品的持續(xù)存在、執(zhí)法不力以及消除貧困，是歐盟目前亟需解決的五大重點(diǎn)環(huán)境問題。

我們有世貿(mào)組織、勞工組織、國際海洋組織，但沒有國際環(huán)境組織。這個組織一直建不起來，因?yàn)槠渌I(lǐng)域的利益阻礙了環(huán)境組織的建立。這對解決五大環(huán)保問題是一個巨大的阻礙。

當(dāng)前，貧困是全球性的普遍性的問題。法國人說過：“餓肚子的人是聽不進(jìn)去話的。”如果一個人吃都吃不飽，你還天天跟他說要環(huán)保的生產(chǎn)食品、清潔的飲用水，他能聽得進(jìn)去嗎？在消除貧困方面，我們有很長的路要走。

現(xiàn)在汽車行業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于環(huán)保要求，是個非常大的污染源。而煤炭行業(yè)又反對建立減少化石能源使用的政策，因?yàn)樗麄儠]生意。還有，化工行業(yè)也非常反對逐漸消除有毒有害化學(xué)品的使用，因?yàn)檫@同樣會導(dǎo)致他們沒生意。

過去很多年，歐盟一直努力改變聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，希望可以把它變成一個國際組織。聯(lián)合國應(yīng)該建立一個國際環(huán)保組織，而且有一個常設(shè)的秘書處，這樣才能把五大問題真正的管理起來。但是，這個進(jìn)程真的非常緩慢。

幾十年后，全球就將擁有90億人口，他們需要吃穿住行，需要使用能源，需要有尊嚴(yán)的生活。我們只有一個地球，資源也是有限的。生產(chǎn)一部手機(jī)需要800克的原材料，全球90億人人手一部，只生產(chǎn)手機(jī)，資源就不夠用，所以我們要很好的管理資源。