見證環(huán)境治理現(xiàn)代化

馮應(yīng)馨

見證環(huán)境治理現(xiàn)代化

馮應(yīng)馨

只有多元參與到環(huán)保里，環(huán)境問(wèn)題才能夠真正解決。

10月13日，中歐環(huán)境治理項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)大會(huì)之后，高曉誼拿著剛剛頒發(fā)的獎(jiǎng)牌在主席臺(tái)前拍了三張合影：合作方一張，同事一張，我一張。她笑言，要讓媒體做見證。

的確，這一刻著實(shí)來(lái)之不易，值得被見證。

調(diào)研結(jié)果最有發(fā)言權(quán)

這塊獎(jiǎng)牌是對(duì)高曉誼所服務(wù)的貴州項(xiàng)目的鼓勵(lì)。

“把歐盟環(huán)境經(jīng)驗(yàn)與當(dāng)?shù)匕傩招枨蠼Y(jié)合起來(lái)，做了很多工作，”中歐項(xiàng)目主任原慶丹這樣評(píng)價(jià)，簡(jiǎn)單，實(shí)際。

2012年11月到2015年3月，總預(yù)算120萬(wàn)歐元的貴州項(xiàng)目主要著眼于環(huán)境司法領(lǐng)域，由瑞典環(huán)境科學(xué)研究院牽頭，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、貴州省環(huán)境保護(hù)國(guó)際合作中心、貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心聯(lián)合支持。

瑞典環(huán)科院成立于1966年，由瑞典環(huán)境研究基金會(huì)全資擁有的一個(gè)非營(yíng)利性的、獨(dú)立的研究實(shí)體，致力于在環(huán)境問(wèn)題方面為工商業(yè)界和公眾利益提出解決方案。近五十年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為項(xiàng)目組提供著有力的技術(shù)支持和精準(zhǔn)的能力培訓(xùn)。

而作為中方主要支持單位的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，2012年已在環(huán)境維權(quán)實(shí)踐和立法推動(dòng)方面積累了非常成熟的經(jīng)驗(yàn)。加之剛剛做完一個(gè)聯(lián)合國(guó)民主基金有關(guān)維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的項(xiàng)目，在國(guó)際合作方面也有了不錯(cuò)的影響力。高曉誼介紹，“之前的聲譽(yù)和多年的工作經(jīng)驗(yàn)，政研中心推薦了我們與瑞典院進(jìn)行整合。”

在從大會(huì)搜集的成堆的資料中，我找到了一本貴州項(xiàng)目的基線研究報(bào)告，128頁(yè)，厚厚一大本。因?yàn)獒槍?duì)地方的不同人群，客觀扎實(shí)的前期調(diào)研尤為重要。高曉誼介紹，項(xiàng)目組有自己理解下的環(huán)境正義：社會(huì)公眾不因其在民族、收入，性別、居住區(qū)域等方面的差別，而在環(huán)境權(quán)益保護(hù)方面受到區(qū)別對(duì)待。

這正是兩年來(lái)項(xiàng)目組所開展的系列活動(dòng)的理論指導(dǎo)。

綜合考慮貴州省各地市環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，在環(huán)境質(zhì)量代表性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展代表性、民族分布代表性三大原則之下，項(xiàng)目組確定了貴州環(huán)境信訪典型區(qū)域省會(huì)貴陽(yáng)，飲用水源保護(hù)區(qū)安順市，貴州最大的工業(yè)城市遵義，以及當(dāng)?shù)刂饕V山開發(fā)區(qū)少數(shù)民族聚居的黔東南州作為基線調(diào)查的工作點(diǎn)。

根據(jù)研究對(duì)象的不同特點(diǎn)，項(xiàng)目組也采取了針對(duì)性的調(diào)研方法：對(duì)于公眾，問(wèn)卷調(diào)查最為直接高效；而對(duì)于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、民間環(huán)保組織和律師，則采用實(shí)地訪談與文獻(xiàn)研究相結(jié)合的辦法最為合適。

調(diào)研的結(jié)果才最有發(fā)言權(quán)。

貴陽(yáng)的環(huán)保法庭在國(guó)內(nèi)外都享有盛譽(yù)，也是全國(guó)最早建立的專門審判環(huán)境案件的專門機(jī)構(gòu)?？汕∏∈窃谫F州當(dāng)?shù)?，竟然?3%的被調(diào)查者不知道有這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)的存在，也僅有1%的人曾在那里打過(guò)官司。

說(shuō)起“環(huán)保法庭”，這應(yīng)該是近年來(lái)我國(guó)在環(huán)境司法領(lǐng)域內(nèi)最為重要的成就了。截止2014年9月16日，全國(guó)已設(shè)立368個(gè)環(huán)境保護(hù)法庭、審判庭、合議庭或者巡回法庭。但參考貴州當(dāng)?shù)氐恼{(diào)研結(jié)果，環(huán)保法庭的成就恐怕多停留在“圈兒里熱”，要真正落地，還有很多的工作要做。

“特別是讓當(dāng)?shù)匕傩盏穆曇艨梢詡鬟f出來(lái)，”原慶丹也表示，“環(huán)境問(wèn)題能不能解決，還是要在政府、企業(yè)和當(dāng)?shù)乩习傩罩g架起橋梁，讓他們都有發(fā)言權(quán)?！?/p>

“貴州公眾的環(huán)境意識(shí)較高，但是環(huán)境維權(quán)能力較低。”這是調(diào)研最為顯著的結(jié)論之一。其實(shí)，不只是公眾，面對(duì)環(huán)境司法這樣一個(gè)新領(lǐng)域，各個(gè)團(tuán)體都很難在其中游刃有余，能力提高是一個(gè)共同的問(wèn)題。

基線調(diào)查結(jié)果一出來(lái)，項(xiàng)目組便著眼于貴州當(dāng)?shù)丨h(huán)境法治現(xiàn)狀，項(xiàng)目組針對(duì)群眾、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、NGO以及律師團(tuán)體的不同需求，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的能力提升培訓(xùn)。

此外，項(xiàng)目組推動(dòng)成立了“貴州省環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與污染損害鑒定 評(píng)估中心”；同時(shí)為工作評(píng)估中心的工作人員做了完備的 專業(yè)技能培訓(xùn)；翻譯出版了環(huán)境司法、公眾參與等相關(guān)文 獻(xiàn)資料十多本，將歐盟優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)落地貴州，為當(dāng)?shù)靥峁┝嗽攲?shí)的參考。

防止歐方經(jīng)驗(yàn)水土不服

同樣值得媒體見證的還有整個(gè)的中歐環(huán)境治理項(xiàng)目。

中歐環(huán)境治理項(xiàng)目是中歐環(huán)境政策對(duì)話和歐盟中國(guó)戰(zhàn)略文件確定的重點(diǎn)項(xiàng)目，由歐盟支持中國(guó)政府在環(huán)境公共治理領(lǐng)域開展合作對(duì)話。從2010年12月至2015年12月的五年時(shí)間里，歐方拿出1500萬(wàn)歐元，用于支持項(xiàng)目在中央及地方層面的實(shí)施，以此來(lái)推進(jìn)中國(guó)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

“面對(duì)中國(guó)當(dāng)前形勢(shì)，要想在千頭萬(wàn)緒中找到邁向環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的捷徑，必須抓住環(huán)境治理領(lǐng)域的主要矛盾和矛盾的主要方面。”項(xiàng)目成果之一《政策綜合報(bào)告》中介紹，基于以上分析，項(xiàng)目選擇了公眾獲取環(huán)境信息、公眾參與環(huán)境規(guī)劃和決策、環(huán)境司法和企業(yè)環(huán)境責(zé)任四個(gè)主題作為優(yōu)先研究領(lǐng)域，以期借此解決中國(guó)公眾環(huán)境需求旺盛和環(huán)境公共產(chǎn)品供給不足的主要矛盾。項(xiàng)目實(shí)施分為地方和國(guó)家兩個(gè)層面，地方層面分別由15個(gè)地方伙伴關(guān)系項(xiàng)目在選定的18個(gè)省級(jí)行政區(qū)，借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r實(shí)施有關(guān)環(huán)境治理的理念和實(shí)踐；國(guó)家層面則通過(guò)短期咨詢專家對(duì)選定主題進(jìn)行調(diào)研和分析，為中國(guó)環(huán)境治理政策提供借鑒和支持。

其中，“政府、市場(chǎng)、社會(huì)三大治理主體協(xié)同治理”和“環(huán)境信息公開、公眾參與和司法救濟(jì)三大支柱相互關(guān)聯(lián)、缺一不可”是其所著重強(qiáng)調(diào)的兩大核心概念。

地方信息公開項(xiàng)目“AirInform”在“信息公開不僅與公開的內(nèi)容有關(guān)，更同信息的傳播方式息息相關(guān)”理念指導(dǎo)下，與揚(yáng)州環(huán)保局合作，協(xié)助其將可理解的、可視度高的空氣質(zhì)量信息有效傳達(dá)給公眾。其開發(fā)的空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)系統(tǒng)簡(jiǎn)單有效，可以提前3天做出預(yù)報(bào)，為公眾應(yīng)對(duì)可能的空氣污染爭(zhēng)取了時(shí)間；

地方公眾參與項(xiàng)目“嘉興模式”中，首創(chuàng)了環(huán)?！芭銓弳T”，向社會(huì)公開招募公眾代表，以獨(dú)立身份參與環(huán)境行政處罰，對(duì)行政案件進(jìn)行評(píng)議，讓陪審員的集體意見成為最終行政處罰的重要參考；

地方環(huán)境司法“貴州項(xiàng)目”，則建立了第三方監(jiān)督機(jī)制試點(diǎn)，促成了地方NGO與政府合作監(jiān)督污染企業(yè)的模式；

地方企業(yè)環(huán)境責(zé)任“小煤礦治理項(xiàng)目”，則側(cè)重于陜西省小煤礦管理，制定了閉礦后續(xù)環(huán)境恢復(fù)工作的指導(dǎo)手冊(cè)；

項(xiàng)目中央層面在新《環(huán)境法》終審階段，為環(huán)保護(hù)及全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)立法官員組織了國(guó)際研討會(huì)，同歐盟專家在信息公開和公眾參與方面展開對(duì)話；

……

筆力有限，難以將中歐項(xiàng)目的豐碩成果全數(shù)羅列，實(shí)在遺憾。

“落地需要一個(gè)過(guò)程”，原慶丹介紹，畢竟歐洲的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)調(diào)整，法治也更加完善成熟 ，在維護(hù)老百姓的環(huán)境權(quán)、公眾參與和信息公開等方面，歐洲走的比較快。而歐方的經(jīng)驗(yàn)要根據(jù)我國(guó)法制條件和經(jīng)濟(jì)水平，有選擇性的吸收。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，歐洲有很多的做法，是我們的明天需要做的，而有的則是現(xiàn)在就能做的。

溝通協(xié)調(diào)弱化差異

高曉誼所在的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)國(guó)際部作為貴州項(xiàng)目的主要支持單位，除了完成其分內(nèi)的工作包任務(wù)外，還有一項(xiàng)極其重要的工作便是要在歐方專家和地方機(jī)構(gòu)之間架起橋梁，保障著項(xiàng)目的順利執(zhí)行。

中外的文化差異和做事風(fēng)格、工作機(jī)制完全不同。瑞典人民主，方案的確定和承辦會(huì)議要反復(fù)開視頻遠(yuǎn)洋會(huì)議進(jìn)行討論。而地方合作伙伴設(shè)備不方便，以及決策隨機(jī)性較強(qiáng)。高曉誼坦言：“開始時(shí)難度挺大?！?/p>

面對(duì)差異，耐心的反復(fù)溝通，無(wú)疑是最佳的解決方式。

兩年的合作之后，瑞典方面表示，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)是其最佳的合作伙伴。

“中歐機(jī)構(gòu)辦事風(fēng)格不同，我們會(huì)更多地選擇中國(guó)的方法，因?yàn)檫@樣做更有效率。 ”中歐環(huán)境治理項(xiàng)目歐方執(zhí)行主任龍迪介紹， “雖然中歐機(jī)構(gòu)辦事風(fēng)格各異，但基于項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，大家共同著眼于‘環(huán)境’，怎樣保護(hù)好環(huán)境，怎樣更好實(shí)施環(huán)境治理。在這一層面來(lái)說(shuō)，中國(guó)的政策制定者很歡迎學(xué)習(xí)歐洲做事風(fēng)格。項(xiàng)目中曾多次進(jìn)行非常開放的討論，歐洲專家都表示，不知道到中國(guó)政府有這么開放。 ”

而原慶丹同樣表示，“基本點(diǎn)是多做事情，只要能把事情做好，不耽誤，什么都好說(shuō)?！?/p>

采訪中，中歐項(xiàng)目的兩位執(zhí)行主任在這一點(diǎn)上表現(xiàn)了他們一貫的默契。

中歐項(xiàng)目組中央層面領(lǐng)導(dǎo)及專家赴貴州省某廢棄煤礦實(shí)地調(diào)研，并參加環(huán)境損害鑒定評(píng)估案例研究研討會(huì)。　姚玲玲　攝

環(huán)境治理常態(tài)化

從只知“霧”不知“霾”，到現(xiàn)在人人都在關(guān)注的“霧霾”，五年來(lái)，隨著中歐項(xiàng)目的成熟發(fā)展，中國(guó)環(huán)境整體上也在日漸進(jìn)步。

龍迪介紹，五年前中歐項(xiàng)目剛剛起步時(shí)，在中國(guó)語(yǔ)境下，信息公開、公眾參與、司法救濟(jì)等主題，還是具有一定敏感性的。讓社會(huì)參與環(huán)境治理，實(shí)際上涉及到了權(quán)力的下放，政府的權(quán)力會(huì)被弱化。這個(gè)做法開始時(shí)可能比較先進(jìn)，但現(xiàn)在中國(guó)機(jī)構(gòu)已經(jīng)更多地接受了這種做法。

2012年底2013年初，中國(guó)開始發(fā)布關(guān)于空氣質(zhì)量的信息，這促使社會(huì)意識(shí)到了污染的嚴(yán)重性，也促進(jìn)了整個(gè)社會(huì)對(duì)環(huán)境的關(guān)注，又促使對(duì)政府提出了更高的環(huán)境治理要求。

在司法救濟(jì)的大框架之下，社會(huì)公眾參與的渠道方面明顯拓寬；而政府也正在朝著依法治國(guó)的方向改革，這也意味著社會(huì)將會(huì)更多地參與到國(guó)家治理中去。在一定程度上來(lái)說(shuō)，社會(huì)已經(jīng)參與到了社會(huì)環(huán)境治理中來(lái)了?！暗@一變化社會(huì)并沒有意識(shí)到，可能未來(lái)會(huì)更加突顯 ?！饼埖辖榻B。

中歐項(xiàng)目的中方執(zhí)行主任原慶丹，同時(shí)也是環(huán)境保護(hù)部政策研究中心副主任，他對(duì)五年來(lái)中國(guó)環(huán)境的變化做了更為精要的總結(jié)：

環(huán)境法制化水平的提高，新出臺(tái)的《大氣法》《環(huán)保法》大大強(qiáng)化了企業(yè)的環(huán)境責(zé)任，提高了企業(yè)環(huán)境違法的成本；

環(huán)境司法，特別是高法、高院出臺(tái)了許多關(guān)于環(huán)境犯罪、環(huán)境訴訟方面的配套規(guī)章，環(huán)保部門和司法部門合作，解決了很多老百姓環(huán)境受到侵害的問(wèn)題；

黨委和政府的環(huán)保責(zé)任的界定和對(duì)不履行責(zé)任的追究，甚至于終身追究；

公眾環(huán)境意識(shí)覺醒方面肯定是進(jìn)步，一方面公眾環(huán)境意識(shí)確實(shí)是在提高，但在另一方面也增加了因?yàn)榄h(huán)保而帶來(lái)的社會(huì)不穩(wěn)定性。公眾為維護(hù)各自的環(huán)境權(quán)益而上街、游行、群體性事件也隨之增加。這也將促使政府健全規(guī)則，加快信息公開的進(jìn)程。

“通過(guò)這幾年的實(shí)踐，對(duì)環(huán)境治理確實(shí)是充滿了信心的。因?yàn)閺牡胤降陌咐锌梢钥吹?，凡是有公眾充分參與互動(dòng)的，凡是環(huán)境信息充分公開的，凡是環(huán)境法治推薦比較快的，環(huán)境問(wèn)題解決的都比較好。只有多元參與到環(huán)保里，環(huán)境問(wèn)題才能夠真正解決。”原慶丹在采訪中表示。

今年9月，隨著《生態(tài)文明體制改革總體方案》的審議通過(guò)，中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)初步完成；以山東、浙江、重慶、貴州為代表的地方環(huán)保部門也結(jié)合自身情況，探索出了符合實(shí)際需求的環(huán)境治理模式；剛剛結(jié)束的十八屆五中全會(huì)，又一次著重強(qiáng)調(diào)了綠色發(fā)展。

中國(guó)環(huán)境治理，正在大踏步地邁向現(xiàn)代化?！斑~向環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，10月13日，中歐環(huán)境治理項(xiàng)目在此主題之下總結(jié)了項(xiàng)目五年來(lái)的成果，前瞻了中國(guó)未來(lái)的環(huán)境治理之路。

“中歐環(huán)境治理項(xiàng)目恰逢其時(shí)，有幸見證和參與了中國(guó)環(huán)境治理的進(jìn)步過(guò)程?！睍?huì)議資料中的這句話，格外的恰如其分。