環(huán)保部大部制改革再猜想

鄒春霞

環(huán)保部大部制改革再猜想

鄒春霞

環(huán)保部大部制改革有了確定時(shí)間。

9月17日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室就生態(tài)文明體制改革總體方案召開(kāi)發(fā)布會(huì)時(shí)，首次對(duì)外界釋放了環(huán)保部大部制改革的確定信號(hào)。

當(dāng)日央視記者提問(wèn)，監(jiān)管統(tǒng)一是否意味著大部制的改革要重新啟動(dòng)。中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專(zhuān)項(xiàng)小組成員、聯(lián)絡(luò)員楊偉民回答說(shuō)：“肯定會(huì)意味著一些機(jī)構(gòu)職責(zé)要做必要的調(diào)整。”他給出的改革時(shí)間是政府換屆時(shí)。

傳聞?lì)l出

本屆政府執(zhí)政以來(lái)，環(huán)保部大部制改革的傳聞一直都有，但一直缺乏權(quán)威回應(yīng)。

2013年全國(guó)兩會(huì)上，一系列大部制改革方案出臺(tái)，唯獨(dú)環(huán)保部缺位。當(dāng)年年底的十八屆三中全會(huì)，中共中央總書(shū)記習(xí)近平就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》作說(shuō)明時(shí)指出，“由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的?！边@被認(rèn)為是醞釀已久的環(huán)保部“大部制”已有高層共識(shí)，可能在第二年的全國(guó)兩會(huì)落定。

幾個(gè)月后，2014年全國(guó)兩會(huì)即將召開(kāi)，外界盛傳國(guó)土部、林業(yè)局、海洋局、水利部、農(nóng)業(yè)部等部門(mén)相關(guān)職能可能并入環(huán)保部，實(shí)現(xiàn)“大環(huán)保部”的架構(gòu)，但國(guó)土部很快辟謠稱“空穴來(lái)風(fēng)”。

環(huán)保部官網(wǎng)的一篇文章也助長(zhǎng)了上述猜測(cè)。2014年2月10日，環(huán)保部官網(wǎng)刊發(fā)時(shí)任部長(zhǎng)周生賢有關(guān)改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的講話。其中與環(huán)保部管理領(lǐng)域“毫不相干”的森林、濕地、海洋等重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)問(wèn)題被認(rèn)為是“有關(guān)‘環(huán)保大部制’的改革方案已基本定型，并得到了高層的認(rèn)同?！?/p>

10月21日，鄭州，工作人員在鄭州道路上進(jìn)行掃灰秤重?！FP/供圖

當(dāng)時(shí)，環(huán)保部主要領(lǐng)導(dǎo)回應(yīng)頗為曖昧。2014年兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員、時(shí)任環(huán)保部副部長(zhǎng)周建對(duì)媒體笑稱：“我們聽(tīng)國(guó)務(wù)院的?！?/p>

2015年全國(guó)兩會(huì)，環(huán)保部大部制的猜測(cè)又起。起因是2015年1月15日舉行的全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議透露：2015年環(huán)保工作的重點(diǎn)之一就是做好生態(tài)文明體制和生態(tài)環(huán)保管理體制改革的頂層設(shè)計(jì)。而這一次猜測(cè)在8個(gè)月后得到中央證實(shí)。

9月17日生態(tài)文明體制頂層設(shè)計(jì)對(duì)外披露時(shí)，參與頂層設(shè)計(jì)的核心成員楊偉民肯定機(jī)構(gòu)要改革。值得一提的是，環(huán)保部副部長(zhǎng)翟青也出席了這場(chǎng)發(fā)布會(huì)。

改革已定

外界之所以對(duì)環(huán)保部大部制改革一直頗為期待，與目前環(huán)境污染問(wèn)題突出，但治污卻不給力不無(wú)關(guān)系。環(huán)保部因此成為“眾矢之的”，甚至有全國(guó)人大代表在兩會(huì)期間提交建議：環(huán)保部在每年兩會(huì)上作報(bào)告接受代表投票，通過(guò)率不過(guò)半則部長(zhǎng)引咎辭職。

然而，多數(shù)時(shí)候環(huán)保部只是替罪羊。

據(jù)環(huán)保部介紹，我國(guó)環(huán)境管理體制從上世紀(jì)70年代開(kāi)始創(chuàng)建，經(jīng)歷3個(gè)階段，基本形成了從各部門(mén)分工管理逐步變?yōu)榄h(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管和相關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的管理體制。

目前，環(huán)保職能分割為三大方面：污染防治職能分散在海洋、港務(wù)監(jiān)督、漁政、漁業(yè)監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)保、公安、交通、鐵道、民航等部門(mén)；資源保護(hù)職能分散在礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門(mén)；綜合調(diào)控管理職能分散在發(fā)改委、財(cái)政、經(jīng)貿(mào)(工信)、國(guó)土等部門(mén)?！吨袊?guó)環(huán)境報(bào)》曾發(fā)文指出，由于分工負(fù)責(zé)，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，各個(gè)職能部門(mén)之間職責(zé)分散，權(quán)力交叉重疊，給環(huán)境執(zhí)法帶來(lái)種種弊端。

基層環(huán)保官員真切感受到上述管理體制帶來(lái)的問(wèn)題。10月20日，環(huán)保部組織來(lái)自北京、河北、山西等20多個(gè)省份及有關(guān)市縣環(huán)保部門(mén)的基層官員開(kāi)展生態(tài)環(huán)保工作創(chuàng)新大討論。不少基層官員反映稱，在實(shí)踐中，基層環(huán)保工作往往還面臨“牽頭就是包辦、抓總就是包攬、統(tǒng)籌就是替代”的現(xiàn)象，環(huán)保部門(mén)常常代替相關(guān)部門(mén)履職，“小馬拉大車(chē)”的情況普遍存在。

11月26日，江蘇省南通市，北京建工環(huán)境修復(fù)有限責(zé)任公司的工人正在檢測(cè)修復(fù)好的土壤達(dá)標(biāo)情況?！FP/供圖

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文在最近發(fā)表的一篇文章中指出上述問(wèn)題存在的根源：1979年起確立的上述環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管、有關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)的管理體制，從一開(kāi)始就存在缺陷——污染防治和生態(tài)破壞的統(tǒng)一監(jiān)管，因?yàn)榻y(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的機(jī)制沒(méi)有建立，所以一直沒(méi)有很好地運(yùn)行。

對(duì)此，基層環(huán)保官員呼吁建立“分層、分責(zé)、分區(qū)、分類(lèi)”的管理體制，使環(huán)保系統(tǒng)最大程度發(fā)揮層級(jí)優(yōu)勢(shì)，有效提升層級(jí)效能，減少層級(jí)職責(zé)交叉，做自己該做的事，盡自己應(yīng)盡的力，擔(dān)自己應(yīng)擔(dān)的責(zé)。

環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧在10月20日的討論中積極回應(yīng)。他表示要以體制機(jī)制改革為動(dòng)力。按照中央的部署和要求，抓住生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域改革機(jī)遇，積極協(xié)調(diào)推進(jìn)基層的改革。通過(guò)改革，進(jìn)一步理順各方面關(guān)系，提高基層監(jiān)管能力。

方向待定

至此，環(huán)保部大部制改革已是板上釘釘?shù)氖虑?。但如何改，環(huán)保部的大部制如何實(shí)施，仍留有討論空間。

全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)駱建華曾在接受媒體采訪時(shí)，提出環(huán)保部大部制改革的三種可能方式：

第一種是成立環(huán)境資源部，把國(guó)土部、環(huán)保部、水利部、建設(shè)部等部委中相關(guān)涉及環(huán)保業(yè)務(wù)的部門(mén)合并在一起，成立一個(gè)超級(jí)大部門(mén)；

第二種是出現(xiàn)一個(gè)環(huán)保部和一個(gè)資源部并存的局面，環(huán)保部現(xiàn)在的主要職能是在污染治理。新成立的資源部，把土地、礦產(chǎn)、水等資源放在一起管理。

第三種可能是成立大的環(huán)保部和大的農(nóng)業(yè)部，還是將水土保持、防沙治沙、森林保護(hù)等生態(tài)方面管理職能囊括進(jìn)現(xiàn)有的環(huán)保部，同時(shí)，將農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水等資源的管理權(quán)力劃歸農(nóng)業(yè)部管理。

常紀(jì)文提出橫向部委結(jié)構(gòu)間和縱向中央地方層級(jí)間兩條脈絡(luò)上的改革方案，其中橫向上他提出5套改革方案，包括統(tǒng)一監(jiān)管自然資源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)、污染防治的體制等設(shè)想，其中設(shè)立“國(guó)家生態(tài)環(huán)境部”和“國(guó)家自然資源部（委員會(huì)）”的第三個(gè)方案設(shè)想，常紀(jì)文認(rèn)為更科學(xué)，建議國(guó)家采納。該方案中前者負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)，后者負(fù)責(zé)監(jiān)管。

至于中央的考慮如何，楊偉民曾在介紹生態(tài)文明體制改革頂層設(shè)計(jì)時(shí)，透露總體方案涉及政府職責(zé)改革的三個(gè)統(tǒng)一：自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的統(tǒng)一，用途管制職責(zé)的統(tǒng)一，環(huán)境保護(hù)職責(zé)的統(tǒng)一。

對(duì)用途管制職責(zé)如何統(tǒng)一，楊偉民曾有過(guò)透露。2014年9月，他在莫干山會(huì)議上表示：“我們現(xiàn)在的用途管制是分散在各個(gè)部門(mén)進(jìn)行管理，這種體制帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，就是容易破壞生態(tài)本身的系統(tǒng)性?！?/p>

就此他說(shuō)，中央在制度設(shè)計(jì)上考慮，今后要建立由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一行使自然生態(tài)空間的用途管制，將建立一個(gè)管理自然資源的類(lèi)似“國(guó)資委”的管理機(jī)構(gòu)。

而對(duì)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的統(tǒng)一，外界則視為環(huán)保部大部制改革的方向。自1978年我國(guó)成立首個(gè)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)：國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（設(shè)在國(guó)家建委之下），至今天環(huán)保部作為國(guó)務(wù)院內(nèi)閣中的正部級(jí)單位，環(huán)境保護(hù)的功能在機(jī)構(gòu)職責(zé)中被不斷加強(qiáng)。

2008年升格為環(huán)保部后，其加強(qiáng)職責(zé)的第一條即是：加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)調(diào)、參與宏觀決策職責(zé)，另外注重從源頭預(yù)防污染，加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)職責(zé)；加強(qiáng)污染防治、污染物減排管理和考核職責(zé)；加強(qiáng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)、評(píng)估與考核職責(zé)；加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法職責(zé)等均與環(huán)境保護(hù)有關(guān)，新增13條加強(qiáng)職責(zé)中，至少有6條與環(huán)境保護(hù)有關(guān)。

對(duì)環(huán)保系統(tǒng)人士來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)環(huán)保部的環(huán)境保護(hù)與污染治理原則也是眾望所歸。駱建華就表示，不贊同環(huán)保大部制改革出現(xiàn)大的環(huán)保部，因?yàn)閾?dān)心如此改革之后，可能會(huì)分散環(huán)保部的職能，使其難以集中精力在污染治理方面。他說(shuō)，“畢竟，在2030年之前，污染治理還是非常繁重的任務(wù)，分散精力后，污染治理可能難以做好?！?/p>

環(huán)保部此前進(jìn)行的工作或許能打消上述擔(dān)心。早在2014年2月，環(huán)保部成立環(huán)境保護(hù)部全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組后召開(kāi)的第一次會(huì)議，曾透露一個(gè)改革思路：最終形成從山頂?shù)胶Ｑ?、從天上到地下的所有污染物?yán)格監(jiān)管制度和一體化污染防治管理模式。

據(jù)媒體報(bào)道，環(huán)保部當(dāng)時(shí)已按照生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革的大框架，對(duì)建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度、獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法積進(jìn)行重點(diǎn)研究。

其中還指出，在將來(lái)的統(tǒng)籌管理框架下，環(huán)保部門(mén)不僅要對(duì)工業(yè)點(diǎn)源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動(dòng)源等全部污染源排放的所有污染物進(jìn)行監(jiān)管，還要對(duì)大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì)，加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管。