加拿大《國(guó)家身體健康法》和《健康與業(yè)余體育法》研究及啟示

姜 熙

加拿大《國(guó)家身體健康法》和《健康與業(yè)余體育法》研究及啟示

姜 熙

《體育法》修改是當(dāng)前我國(guó)體育法治建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。文章運(yùn)用文獻(xiàn)研究、比較分析等方法對(duì)加拿大的兩部體育法——1943年《國(guó)家身體健康法》和1961年《健康與業(yè)余體育法》進(jìn)行了研究,探討了兩部法律的立法背景、法律文本內(nèi)容,并對(duì)兩部法律進(jìn)行了評(píng)析。研究認(rèn)為,《國(guó)家身體健康法》的實(shí)施效果并不如人意,但卻開(kāi)啟了加拿大體育立法時(shí)代;《健康與業(yè)余體育法》則標(biāo)志著加拿大聯(lián)邦政府正式從國(guó)家層面來(lái)推動(dòng)體育的發(fā)展,并成為20世紀(jì)后半葉加拿大的主要體育法律,確立了政府促進(jìn)體育發(fā)展的基本制度。就立法經(jīng)驗(yàn)而言,根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需求進(jìn)行立法和修法、政府合理的介入體育發(fā)展、明確體育管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)成和權(quán)責(zé)、建立體育發(fā)展的財(cái)政支持制度、對(duì)關(guān)鍵性概念進(jìn)行界定、建立體育法實(shí)施評(píng)估制度等是對(duì)我國(guó)體育立法和修法最有借鑒意義的經(jīng)驗(yàn)。

加拿大;體育;體育法;立法

十八大提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”。十八屆四中全會(huì)更是將推進(jìn)依法治國(guó)上升到一個(gè)新的高度。在推進(jìn)依法治國(guó)過(guò)程中,體育法治建設(shè)也是其中的重要內(nèi)容,而《體育法》修改是當(dāng)前我國(guó)體育法治建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)?！扼w育法》修改早在2005年就已被國(guó)家體育總局提上議事日程,被視為是2008年奧運(yùn)會(huì)后我國(guó)從“體育大國(guó)”到“體育強(qiáng)國(guó)”轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)。體育在加拿大政治領(lǐng)域和社會(huì)生活中都有著重要的地位,加拿大政府將體育視為國(guó)家層面的重要事務(wù)。在體育立法方面,加拿大從20世紀(jì)上半葉開(kāi)始就做出了諸多的努力,并于1943年頒布了《國(guó)家身體健康法》(National Physical Fitness Act)、1961年頒布了《健康與業(yè)余體育法》(Fitness and Amateur Sport Act),從而開(kāi)啟了從國(guó)家法律層面對(duì)體育的促進(jìn)和支持。這兩部法律反映了20世紀(jì)加拿大國(guó)家體育法治建設(shè)的發(fā)展歷程,對(duì)加拿大體育事業(yè)發(fā)展和管理體制改革起到了重要作用。本文將對(duì)《國(guó)家身體健康法》和《健康與業(yè)余體育法》進(jìn)行系統(tǒng)的研究,試圖尋找加拿大體育立法實(shí)踐中值得借鑒的經(jīng)驗(yàn),為我國(guó)體育法治建設(shè)提供參考。

1 1943年《國(guó)家身體健康法》

1.1 《國(guó)家身體健康法》的立法背景

“體育并不是生活中重要的方面”,這在20世紀(jì)30年代至50年代的加拿大是非常流行的觀念。比如1936年,加拿大總理Mackenzie King在下議院被質(zhì)疑參加1936年納粹德國(guó)奧運(yùn)會(huì)時(shí)的回答是“任何參加奧運(yùn)會(huì)的人是代表這個(gè)國(guó)家的政府,這是值得懷疑的”,這一觀點(diǎn)與下議院后來(lái)將運(yùn)動(dòng)員視為“善意的大使”形成鮮明的對(duì)比[1]。1937年, Mackenzie King政府還反對(duì)了一個(gè)政府建立體育部的議案,其理由是聯(lián)邦政府不應(yīng)該干預(yù)體育。接下來(lái)的Louis St Laurent政府也認(rèn)為體育管轄權(quán)應(yīng)該是省、市一級(jí)政府的責(zé)任而非聯(lián)邦政府管轄[2]。雖然一些政府成員承認(rèn)體育的價(jià)值,但是他們并不認(rèn)為體育在健康計(jì)劃中的有益作用[3]。雖然 Louis St Laurent政府采取了一些政策促進(jìn)文化發(fā)展,但并沒(méi)有把體育作為一種文化形式包含進(jìn)去。即使到了1957年,在下議院的演講中,Douglas Fisher仍然承認(rèn)“許多人認(rèn)為體育是花錢而輕浮的事情”[4]。此外,從19世紀(jì)末開(kāi)始,加拿大的體育組織就形成了自治的特征,體育組織倡導(dǎo)自己的自主性和主導(dǎo)性,這種自治傳統(tǒng)使得體育一直處于一種自發(fā)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)[5]。然而,當(dāng)加拿大步入城市化和工業(yè)化的進(jìn)程后,尤其從20世紀(jì)40年代開(kāi)始,加拿大農(nóng)村人口開(kāi)始向城市遷移,人們的生活方式開(kāi)始變化,戶外的體力勞動(dòng)時(shí)間減少,這給加拿大公共體育服務(wù)帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),公民健康水平下降成為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。于是加拿大聯(lián)邦政府試圖尋求通過(guò)立法來(lái)介入體育,從國(guó)家層面促進(jìn)體育的發(fā)展,提高公民的身體健康水平。

1.2 《國(guó)家身體健康法》的主要內(nèi)容概述

1943年,加拿大頒布了首部體育法——《國(guó)家身體健康法》?！秶?guó)家身體健康法》的立法目的是通過(guò)建立一個(gè)國(guó)家健康委員會(huì)來(lái)促進(jìn)國(guó)民的身體健康。該法共由14個(gè)條款組成。第一條為“名稱”,確定該法為“國(guó)家身體健康法”;第二條為解釋,該法中“委員會(huì)”是指“國(guó)家身體健康委員會(huì)”;“主任”是指“全國(guó)身體健康主任”;“基金”是指依據(jù)該法建立的“國(guó)家身體健康基金”;“部長(zhǎng)”是指“國(guó)家健康與福利部長(zhǎng)”;第三條是建立“國(guó)家健康委員會(huì)”,規(guī)定“國(guó)家健康委員會(huì)”由3人或3人以上,但不超過(guò)10人的成員組成,成員由總督會(huì)同行政局任命,成員的任期為3年,成員期滿后可以獲得重新任命;總督會(huì)同行政局還要指定1名委員會(huì)成員為委員會(huì)主席,并擔(dān)任“全國(guó)身體健康主任”;委員會(huì)總部設(shè)在安大略省的渥太華市,委員會(huì)應(yīng)該在健康與福利部長(zhǎng)指定的時(shí)間和地點(diǎn)召開(kāi)會(huì)議,且每年在渥太華開(kāi)會(huì)的次數(shù)不得少于2次;《國(guó)家身體健康法》第四條是關(guān)于“國(guó)家身體健康委員會(huì)”的職責(zé),將“促進(jìn)加拿大人的身體健康”視為“國(guó)家健康委員會(huì)”的主要職責(zé),且規(guī)定為履行這一職責(zé),委員會(huì)應(yīng)協(xié)助擴(kuò)展所有教育或其它機(jī)構(gòu)的體育教育;通過(guò)體育、競(jìng)技或其它類似的愛(ài)好,鼓勵(lì)、發(fā)展與人身體相關(guān)的活動(dòng);根據(jù)體育教育和身體健康的原則,培訓(xùn)教師、講師和導(dǎo)師;組織活動(dòng)促進(jìn)身體健康,并為此提供相關(guān)設(shè)施;委員會(huì)還應(yīng)該與相關(guān)組織合作,比如第7條中的組織,通過(guò)體育練習(xí),改善身體缺陷,實(shí)現(xiàn)身體健康發(fā)展?！秶?guó)家身體健康法》第五條是關(guān)于“全國(guó)身體健康主任”的規(guī)定,“全國(guó)身體健康主任”是“國(guó)家身體健康委員會(huì)”的首席執(zhí)行官,行使委員會(huì)授予他的權(quán)力;第六條是“國(guó)家身體健康委員會(huì)”的財(cái)產(chǎn)管理,規(guī)定在健康與福利部長(zhǎng)批準(zhǔn)的情況下,委員會(huì)為履行職責(zé)可以代表女王陛下訂立合同和獲得個(gè)人財(cái)產(chǎn),超過(guò)5 000美元的合同須獲得總督會(huì)同行政局授權(quán);在獲得總督會(huì)同行政局批準(zhǔn)的情況下,委員會(huì)還可以代表女王獲得不動(dòng)產(chǎn)?！秶?guó)家身體健康法》第七條是對(duì)省的財(cái)政資助,規(guī)定“凡為執(zhí)行該法而建立相關(guān)組織與委員會(huì)合作的省,要制定一個(gè)身體健康計(jì)劃,部長(zhǎng)可以在獲得總督會(huì)同行政局批準(zhǔn)的情況下與該省簽訂協(xié)議,為該省實(shí)現(xiàn)健康計(jì)劃提供基金和財(cái)政支持”。這一條款實(shí)際上就是加拿大聯(lián)邦政府與省之間通過(guò)簽訂協(xié)議對(duì)發(fā)展體育的費(fèi)用進(jìn)行分?jǐn)?是加拿大聯(lián)邦政府介入體育發(fā)展的重要條款,為后來(lái)加拿大建立從聯(lián)邦到地方的多級(jí)政府體育管理體制確定了基本思路?！秶?guó)家身體健康法》第八條也是一個(gè)非常重要的條款,通過(guò)該條款,加拿大在聯(lián)邦政府“綜合收入基金”中建立一個(gè)專門的“國(guó)家身體健康基金”的特別賬戶,為實(shí)現(xiàn)《國(guó)家身體健康法》的目的由議會(huì)在此賬戶中撥款,所有資金可以由撥款、遺贈(zèng)、捐贈(zèng)或其它方式獲得。此條款實(shí)際上是聯(lián)邦政府建立了發(fā)展體育的資金保障。在接下來(lái)的第九條,規(guī)定了“國(guó)家身體健康基金”的使用;《國(guó)家身體健康法》第十條是關(guān)于“國(guó)家身體健康委員會(huì)”為健康與福利部長(zhǎng)提供咨詢和建議的規(guī)定。規(guī)定健康與福利部長(zhǎng)可以隨時(shí)就本法執(zhí)行的相關(guān)事項(xiàng)參考委員會(huì)的提議和建議,委員會(huì)應(yīng)該進(jìn)行調(diào)查研究,并立即向部長(zhǎng)報(bào)告。第十一條是“國(guó)家身體健康委員會(huì)”的年度工作報(bào)告,規(guī)定委員會(huì)應(yīng)該在每年4月以前的30天,就上一財(cái)政年度期間委員會(huì)的活動(dòng)向部長(zhǎng)做出報(bào)告,并應(yīng)該隨時(shí)根據(jù)部長(zhǎng)的要求提供這些信息和報(bào)告給部長(zhǎng)。第十二條規(guī)定了《國(guó)家身體健康法》的施行負(fù)責(zé)人,即由健康與福利部長(zhǎng)負(fù)責(zé)該法的施行。第十三條是健康與福利部長(zhǎng)就該法的實(shí)施情況對(duì)議會(huì)的報(bào)告。規(guī)定部長(zhǎng)應(yīng)該在每個(gè)財(cái)政年度結(jié)束后的3個(gè)月內(nèi)向議會(huì)提交關(guān)于年度內(nèi)本法施行的情況,該報(bào)告應(yīng)該包含所有款項(xiàng)和費(fèi)用支出及說(shuō)明。第十四條是規(guī)定總督會(huì)同行政局可以為施行該法制定其它相關(guān)規(guī)章,這一條實(shí)際上是授權(quán)總督會(huì)同行政局可以出臺(tái)配套政策。

1.3 對(duì)《國(guó)家身體健康法》的評(píng)價(jià)

1943年出臺(tái)的《國(guó)家身體健康法》是聯(lián)邦政府為了從國(guó)家層面促進(jìn)體育發(fā)展而做出的努力嘗試。通過(guò)該法,加拿大在國(guó)家層面建立了“國(guó)家身體健康委員會(huì)”和“國(guó)家身體健康基金”,試圖建立起聯(lián)邦與省之間促進(jìn)體育發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制。但由于加拿大聯(lián)邦制和當(dāng)時(shí)體育在加拿大的發(fā)展傳統(tǒng),使得《國(guó)家身體健康法》的頒布沒(méi)有對(duì)加拿大體育發(fā)展的現(xiàn)狀產(chǎn)生更多的促進(jìn)。因?yàn)閺募幽么篌w育發(fā)展的歷史看,體育事務(wù)的管轄一直是屬于地方政府。比如19世紀(jì)末,一些地方政府如多倫多、蒙特利爾等城市就開(kāi)始介入體育發(fā)展,對(duì)地方體育俱樂(lè)部組織給予積極的支持,地方政府也為支持俱樂(lè)部而提供體育設(shè)施,為促進(jìn)加拿大人的體育參與和高水平競(jìng)技體育起到了重要作用。所以,聯(lián)邦政府希望通過(guò)《國(guó)家身體健康法》介入體育的發(fā)展受到了各省的反對(duì)。1867年的加拿大憲法——英屬北美法案(British North America Acts)對(duì)于體育也是沒(méi)有涉及的。因?yàn)?867年起草憲法時(shí),體育并沒(méi)有被視為重要事項(xiàng)。而根據(jù)加拿大憲法第92條(3),省對(duì)于區(qū)域內(nèi)的財(cái)產(chǎn)和公民權(quán)利、教育和其它一般地方屬性的事務(wù)(如社區(qū)體育)擁有排他性的管轄權(quán),這進(jìn)一步影響了聯(lián)邦政府的介入,不利于《國(guó)家身體健康法》的實(shí)施[6]。《國(guó)家身體健康法》頒布后,“國(guó)家健康委員會(huì)”的工作難以開(kāi)展。比如在1943年至1946年期間任加拿大“國(guó)家健康委員會(huì)”主席的Jan Eisenhardt與魁北克省省長(zhǎng)Honourable Maurice Duplessis會(huì)面討論“國(guó)家健康委員會(huì)”與魁北克省共同建立身體健康計(jì)劃的合作,省長(zhǎng)在會(huì)談后面對(duì)媒體說(shuō)道:“這是聯(lián)邦政府對(duì)省政府管轄權(quán)讓人無(wú)法接受的侵犯”[7]。這是一個(gè)聯(lián)邦與省之間關(guān)于體育管轄沖突的典型例子?？梢?jiàn)《國(guó)家身體健康法》的實(shí)際效果并不明顯。自由黨政府在1954年廢除了《國(guó)家身體健康法》,并解散了國(guó)家身體健康委員會(huì)。從此,《國(guó)家身體健康法》退出了歷史舞臺(tái)。所以,從《國(guó)家身體健康法》的實(shí)施看,一些學(xué)者認(rèn)為《國(guó)家身體健康法》的實(shí)施效果非常有限。但《國(guó)家身體健康法》的頒布,意味著加拿大已經(jīng)開(kāi)始在國(guó)家層面重視體育的發(fā)展,并試圖建立起從聯(lián)邦到地方的多層體育管理體制,而《國(guó)家身體健康法》中對(duì)省的財(cái)政資助和“國(guó)家身體健康基金”的建立則意味著加拿大“聯(lián)邦/省費(fèi)用分?jǐn)偂闭咴隗w育領(lǐng)域的施行。所以,《國(guó)家身體健康法》的頒布的意義并不能僅僅從法的實(shí)施效果來(lái)看,因?yàn)椤秶?guó)家身體健康法》的實(shí)施受到了當(dāng)時(shí)特殊的社會(huì)環(huán)境影響。事實(shí)上,《國(guó)家身體健康法》為后來(lái)加拿大的體育立法和體育政策制定確定了基本的思路,甚至立法體例也成為后來(lái)加拿大體育立法的基本樣式。

2 1961年《健康與業(yè)余體育法》

2.1 《健康與業(yè)余體育法》的立法背景

2.1.1 國(guó)民體質(zhì)健康水平的下降

1943《國(guó)家身體健康法》廢除后,加拿大聯(lián)邦政府開(kāi)始重新考慮體育的發(fā)展。因?yàn)殡S著加拿大的工業(yè)化和城市化進(jìn)程所引起的生活方式的變化,加拿大國(guó)民健康水平持續(xù)下降。多倫多體育學(xué)院院長(zhǎng)Lloyd Percival作為加拿大健康與福利部的顧問(wèn),極力倡導(dǎo)政府要介入體育發(fā)展。加拿大醫(yī)學(xué)協(xié)會(huì)在1959年會(huì)議上的焦點(diǎn)就是國(guó)民健康水平問(wèn)題。在這次會(huì)議上,Philip親王描述了加拿大的國(guó)民健康狀況和所面臨的挑戰(zhàn),希望采取措施扭轉(zhuǎn)這一狀況。1961年9月,加拿大社會(huì)福利部長(zhǎng)在下議院就提出,加拿大政府已經(jīng)不能提供給居民必需的參加體育活動(dòng)的機(jī)會(huì)[8]。

2.1.2 加拿大精英競(jìng)技體育成績(jī)的下滑

加拿大競(jìng)技體育在國(guó)際賽場(chǎng)上的成績(jī)下滑是聯(lián)邦政府考慮重新干預(yù)體育發(fā)展的一個(gè)重要原因。聯(lián)邦政府逐步認(rèn)識(shí)到,要想在國(guó)際競(jìng)技體育大賽中取得好的成績(jī),就應(yīng)該向蘇聯(lián)等社會(huì)主義國(guó)家一樣,政府強(qiáng)有力的介入體育發(fā)展中。從1948年開(kāi)始,東西方冷戰(zhàn)開(kāi)始日益激烈。蘇聯(lián)在1951年成功加入國(guó)際奧委會(huì),蘇聯(lián)將體育視為傳播意識(shí)形態(tài)的重要工具。因此,蘇聯(lián)采取了強(qiáng)有力的措施發(fā)展精英競(jìng)技體育。在1952年奧運(yùn)會(huì)上,美國(guó)和蘇聯(lián)位居第一和第二,而加拿大則以三塊獎(jiǎng)牌位居17位[9]。在1956年奧運(yùn)會(huì)上,蘇聯(lián)超越美國(guó),而加拿大僅獲得6枚獎(jiǎng)牌[10]。1956年,蘇聯(lián)第一次參加了在意大利舉辦的冬奧會(huì),并打敗了加拿大備受青睞的冰球隊(duì)奪得金牌,這一事件在加拿大引起了軒然大波,因?yàn)榧幽么蟮谋蛞恢笔撬麄円詾榘恋捻?xiàng)目,在這一項(xiàng)目上的失利加上夏季奧運(yùn)會(huì)的成績(jī)下滑讓加拿大開(kāi)始反思自己的體育發(fā)展。二戰(zhàn)后東西方冷戰(zhàn)的政治氣候使得體育成為西方資本主義工業(yè)化國(guó)家與蘇聯(lián)為主的社會(huì)主義國(guó)家共同角逐的一個(gè)領(lǐng)域。這一時(shí)期,體育開(kāi)始逐漸成為國(guó)家榮譽(yù)的一個(gè)代表。1956年和1960年冬奧會(huì)加拿大低迷的成績(jī)是一個(gè)重要的推動(dòng)力,一些議會(huì)議員意識(shí)到,加拿大的精英競(jìng)技體育遇到了極大的困難,主張聯(lián)邦政府采取措施支持加拿大競(jìng)技體育的發(fā)展。

2.1.3 城市化與工業(yè)化日益深入

二戰(zhàn)后,加拿大城市化和工業(yè)化的進(jìn)程使得國(guó)民生活方式發(fā)生了巨大的變化,這種變化使得人們對(duì)身體活動(dòng)和體育的觀念、態(tài)度發(fā)生了改變。二戰(zhàn)期間,為了提供武器和戰(zhàn)爭(zhēng)資源,加拿大的工業(yè)產(chǎn)能大幅增加。大量的就業(yè)機(jī)會(huì)吸引大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市。在1901年至1961年之間,農(nóng)村勞動(dòng)力從40.3%下降到10.2%。城市化進(jìn)一步提高了社會(huì)生產(chǎn)力,在20世紀(jì)40年代后期出現(xiàn)了一個(gè)生育高峰。在1946年-1952年大量的歐洲國(guó)家移民進(jìn)入加拿大。這些都使得加拿大社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了變化。1950年至1956年加拿大進(jìn)入了一個(gè)經(jīng)濟(jì)繁榮期。人們的消費(fèi)能力增加,在1951年至1961年之間,加拿大家庭實(shí)際收入有38%的增加[11]。家庭可支配收入的增加使得人們?cè)隗w育方面的消費(fèi)開(kāi)始增加。體力勞動(dòng)工種的勞動(dòng)力比例下降,而白領(lǐng)階層從1901年的15.2%在1961年上升至38.6%[12]。也就是說(shuō),加拿大中產(chǎn)階級(jí)的人數(shù)增加[13]。而在政府領(lǐng)域,議會(huì)成員往往來(lái)自于中產(chǎn)和中產(chǎn)以上的階層,中產(chǎn)階級(jí)成為各黨爭(zhēng)取的對(duì)象。所以很多公共服務(wù)管理都反應(yīng)了中產(chǎn)階級(jí)的訴求[14,15]。Regenstreif認(rèn)為,50年代初期和中期,是加拿大金融繁榮的時(shí)期,也是中產(chǎn)階級(jí)活躍的一個(gè)時(shí)期,這樣的環(huán)境使得很多專業(yè)人士和中產(chǎn)及以上的階層很容易聯(lián)合起來(lái)與政府一起試圖進(jìn)行一些新的立法來(lái)解決社會(huì)發(fā)展中所出現(xiàn)的問(wèn)題[16]。比如健康和勞工立法就是其中重要的領(lǐng)域。在50年代后期,倡導(dǎo)體育成為個(gè)人和各利益團(tuán)體共同的關(guān)注點(diǎn)。倡導(dǎo)政府發(fā)展體育的主要是一些議會(huì)成員、體育組織、體育專家以及其它中產(chǎn)及以上的階層的人[17]。這一時(shí)期大部分人認(rèn)為國(guó)家有必要加強(qiáng)體育的發(fā)展,發(fā)展公共體育服務(wù),解決人們對(duì)體育的需求。

2.1.4 聯(lián)邦政府活動(dòng)的擴(kuò)大

在50年代的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況下,加拿大沒(méi)有出現(xiàn)體育立法。但是,這一時(shí)期聯(lián)邦政府活動(dòng)開(kāi)始擴(kuò)大,體育立法已經(jīng)變得越來(lái)越可能。加拿大城市化及其伴隨的社會(huì)發(fā)展使得人們認(rèn)為聯(lián)邦政府應(yīng)該解決一些重要的社會(huì)問(wèn)題。以前被認(rèn)為是家庭和社會(huì)的責(zé)任、社會(huì)和道德的問(wèn)題被轉(zhuǎn)移到了聯(lián)邦政府身上。一些個(gè)人和團(tuán)體開(kāi)始支持聯(lián)邦政府介入到體育的發(fā)展中。此外,二戰(zhàn)期間,為支持戰(zhàn)爭(zhēng),加拿大稅收大幅增加。戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后,聯(lián)邦政府發(fā)現(xiàn)資金來(lái)源擴(kuò)大了。凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論開(kāi)始流行[18]。凱恩斯認(rèn)為,政府支出可以刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)。于是聯(lián)邦政府采取了擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)。從50年代開(kāi)始聯(lián)邦政府越來(lái)越多的涉及到健康和社會(huì)福利,“聯(lián)邦——省費(fèi)用分?jǐn)傆?jì)劃”在此期間大幅擴(kuò)大。這些擴(kuò)張政策延續(xù)到了政府對(duì)文化的態(tài)度。隨著這種環(huán)境的變化,聯(lián)邦政府介入體育發(fā)展開(kāi)始得到人們的認(rèn)可和支持。這為60年代即將到來(lái)的體育立法提供了重要條件。

2.1.5 保守黨對(duì)體育立法的推進(jìn)

保守黨政府在1957年大選中的獲勝是加拿大新的體育立法的催化劑。1957年保守黨在選舉中獲勝,總理John Diefenbaker認(rèn)為,聯(lián)邦政府應(yīng)該提供更多的社會(huì)支持,尤其是對(duì)低收入群體,對(duì)體育也大力支持[19]。更為重要的是,總理John Diefenbaker在年輕時(shí)出席了1936年的柏林奧運(yùn)會(huì)。任總理后,又出席了1959年在芝加哥舉辦的泛美運(yùn)動(dòng)會(huì),直接感受到了體育在提高國(guó)家榮譽(yù)、自豪感和促進(jìn)團(tuán)結(jié)上的作用[20]。John Diefenbake認(rèn)為在體育方面的成功能夠?yàn)榧幽么髱в袠s譽(yù)和國(guó)家團(tuán)結(jié)。于是,加拿大政府很快就開(kāi)始著手準(zhǔn)備體育立法, 1961年8月,內(nèi)閣宣布原則上同意由國(guó)家健康和福利部長(zhǎng)的立法建議,經(jīng)過(guò)幾次修改以后,1961年9月,加拿大下議院一致通過(guò)了促進(jìn)健康和業(yè)余體育的131號(hào)議案,即《健康與業(yè)余體育法》。

2.2 1961年《健康與業(yè)余體育法》的基本內(nèi)容概述

《健康與業(yè)余體育法》一共由6部分,13個(gè)條款組成。第一部分是“名稱”,確定該法的名稱為“健康與業(yè)余體育法”。第二部分是“解釋”,對(duì)該法中的“協(xié)議”“委員會(huì)”“成員”“部長(zhǎng)”4個(gè)名詞進(jìn)行解釋說(shuō)明?！皡f(xié)議”是指根據(jù)本法訂立的協(xié)議;“委員會(huì)”是指本法第7條建立的“國(guó)家健康與業(yè)余體育咨詢委員會(huì)”;“成員”是指“國(guó)家健康與業(yè)余體育咨詢委員會(huì)”的成員;“部長(zhǎng)”是指加拿大“健康與福利部長(zhǎng)”。第三部分是“立法宗旨與權(quán)力”。該部分由第3、4條兩個(gè)條款組成。第3條為立法目標(biāo)和部長(zhǎng)權(quán)力,規(guī)定立法目標(biāo)是,“為了鼓勵(lì)、促進(jìn)和發(fā)展加拿大健康和業(yè)余體育,并規(guī)定部長(zhǎng)可以為促進(jìn)和發(fā)展加拿大人參與國(guó)家和國(guó)際業(yè)余體育提供支持;為教練員或其它個(gè)人提供訓(xùn)練;設(shè)立體育助學(xué)金或獎(jiǎng)學(xué)金,以協(xié)助必要的人員培訓(xùn);從事或協(xié)助有關(guān)健身和業(yè)余體育的研究或調(diào)查;為促進(jìn)和推動(dòng)《健康與業(yè)余體育法》的實(shí)施組織國(guó)家和區(qū)域會(huì)議;建立嘉獎(jiǎng)?wù)?通過(guò)發(fā)布或授予證書、嘉獎(jiǎng)和獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)健康和業(yè)余體育領(lǐng)域取得的成績(jī)予以表彰;支持相關(guān)團(tuán)體的發(fā)展,與相關(guān)團(tuán)體合作;協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府在鼓勵(lì)、促進(jìn)和發(fā)展健康和業(yè)余體育方面的相關(guān)活動(dòng),促進(jìn)聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)之間的合作;并且承擔(dān)一些其它的項(xiàng)目和計(jì)劃,包括為健身和業(yè)余體育提供援助服務(wù)和設(shè)施;第4條主要是“授權(quán)資助”,規(guī)定部長(zhǎng)可以在獲得總督會(huì)同行政局同意后資助在健康和業(yè)余體育領(lǐng)域從事活動(dòng)的任何組織和機(jī)構(gòu)。這一條款開(kāi)啟了聯(lián)邦政府對(duì)體育社會(huì)組織的支持,政府開(kāi)始利用體育社會(huì)組織來(lái)發(fā)展體育,包括大眾體育和競(jìng)技體育?！督】蹬c業(yè)余體育法》第四部分是“授權(quán)協(xié)議”,實(shí)際上就是加拿大聯(lián)邦/省費(fèi)用分?jǐn)倕f(xié)議在體育領(lǐng)域的進(jìn)一步明確,由第5、6條組成,規(guī)定部長(zhǎng)可以在總督會(huì)同行政局同意后,與各省簽訂一個(gè)期限不超過(guò)6年的協(xié)議,加拿大聯(lián)邦政府提供款項(xiàng),分擔(dān)各省制定的旨在鼓勵(lì)、促進(jìn)和發(fā)展健康與業(yè)余體育的計(jì)劃所產(chǎn)生的費(fèi)用;《健康與業(yè)余體育法》第五部分是關(guān)于“國(guó)家健康與業(yè)余體育咨詢委員會(huì)”的建立,由第7-9條構(gòu)成。委員會(huì)由不超過(guò)30人的成員構(gòu)成,成員由總督會(huì)同行政局任命,每位成員的任期不超過(guò)3年,總督會(huì)同行政局任命1名成員為咨詢委員會(huì)主席,委員會(huì)的成員中,各省都要有1名;委員會(huì)為部長(zhǎng)提供提議和意見(jiàn)?！督】蹬c業(yè)余體育法》第六部分是“一般規(guī)定”,該部分由10-13條組成。第10條規(guī)定可以從“綜合收入基金”中每個(gè)財(cái)政年度根據(jù)該法撥款不超過(guò)500萬(wàn)美元,這一條規(guī)定了聯(lián)邦政府對(duì)體育的財(cái)政支持標(biāo)準(zhǔn);第11條規(guī)定了執(zhí)行該法所必需的工作人員、職員和其它雇傭人員應(yīng)根據(jù)《公共服務(wù)雇傭法》的規(guī)定委派;第12條則是規(guī)定總督會(huì)同行政局可以制定相關(guān)規(guī)章,其中包括可以根據(jù)該法的目的,對(duì)“健康”和“業(yè)余體育”進(jìn)行界定,重視健康與業(yè)余體育相關(guān)的設(shè)施供給;第13條則是對(duì)工作報(bào)告的規(guī)定,要求在每一個(gè)財(cái)政年度結(jié)束后的3個(gè)月內(nèi),部長(zhǎng)應(yīng)該向議會(huì)提交一份關(guān)于完成工作、收支款項(xiàng)與責(zé)任的年度報(bào)告提交給議會(huì),如果提交報(bào)告后議會(huì)沒(méi)有舉行會(huì)議,則在下一次會(huì)議前的15個(gè)工作日提交。

2.3 對(duì)1961年《健康與業(yè)余體育法》的評(píng)價(jià)

2.3.1 多級(jí)政府體育管理體系的逐步形成

《健康與業(yè)余體育法》的頒布是聯(lián)邦政府繼《國(guó)家身體健康法》之后,試圖從國(guó)家層面介入體育發(fā)展的再次嘗試。這一時(shí)期的社會(huì)環(huán)境和執(zhí)政黨對(duì)體育的態(tài)度使得《健康與業(yè)余體育法》得到廣泛的支持,并成為后來(lái)40年中(1961年-2002年)促進(jìn)加拿大體育發(fā)展的主要法律?！督】蹬c業(yè)余體育法》的出臺(tái),強(qiáng)化了聯(lián)邦政府對(duì)體育的介入。聯(lián)邦政府介入體育的發(fā)展主要是以協(xié)議的方式,通過(guò)資助和費(fèi)用分?jǐn)傊С质』虻貐^(qū)體育發(fā)展,從而重構(gòu)了加拿大體育管理體制,打破了以往體育事務(wù)全由地方政府負(fù)責(zé)的單一局面,使加拿大逐步形成了從聯(lián)邦到地方的多級(jí)政府體育管理體制,且這一體制伴隨著加拿大體育的發(fā)展而延續(xù)至今[21]。

2.3.2 “聯(lián)邦-省費(fèi)用分?jǐn)倕f(xié)議”在體育領(lǐng)域的實(shí)行

從歷史的角度來(lái)看,加拿大的聯(lián)邦制度治理傳統(tǒng)使得聯(lián)邦政府介入體育的發(fā)展并沒(méi)有得到各省的認(rèn)可。由于1943年《國(guó)家身體健康法》并沒(méi)有起到很好的效果,在1961年《健康與業(yè)余體育法》以前,聯(lián)邦與省之間的成本分?jǐn)倕f(xié)議從來(lái)沒(méi)有得到各省的接受?！督】蹬c業(yè)余體育法》頒布以后,“聯(lián)邦/省費(fèi)用分?jǐn)倕f(xié)議”正式在體育領(lǐng)域確立起來(lái)。聯(lián)邦政府通過(guò)“聯(lián)邦/省費(fèi)用分?jǐn)倕f(xié)議”就健康和業(yè)余體育發(fā)展對(duì)各省進(jìn)行撥款是從1962-1963財(cái)政年度開(kāi)始,這一制度對(duì)后來(lái)幾十年中加拿大體育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響,包括大眾體育、競(jìng)技體育等許多的體育促進(jìn)計(jì)劃都是通過(guò)“聯(lián)邦/省費(fèi)用分?jǐn)倕f(xié)議”來(lái)實(shí)施的?！奥?lián)邦/省費(fèi)用分?jǐn)倕f(xié)議”成為加拿大體育管理最具特色的特點(diǎn)。

2.3.3 資助體育組織

《健康與業(yè)余體育法》中明確規(guī)定,為實(shí)現(xiàn)該法的目的,通過(guò)支持、合作等方式爭(zhēng)取相關(guān)團(tuán)體的支持。于是聯(lián)邦政府開(kāi)始資助相關(guān)體育組織。國(guó)家咨詢委員會(huì)首先制定了一個(gè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量國(guó)家體育協(xié)會(huì)或組織,制定了資助門檻。有資格獲得資助的組織有國(guó)家體育組織、非競(jìng)爭(zhēng)性體育組織、協(xié)調(diào)和運(yùn)行國(guó)家健康和業(yè)余體育計(jì)劃的組織、國(guó)際體育賽事的協(xié)調(diào)組織(比如加拿大奧委會(huì))。在這一過(guò)程中,國(guó)家咨詢委員會(huì)通過(guò)調(diào)研認(rèn)為,體育組織需要全職的職業(yè)管理團(tuán)隊(duì),從而提高體育組織的管理效率和能力。這一建議在1966年得到采納。所以加拿大體育組織的管理水平在《健康與業(yè)余體育法》頒布后在政府的支持下得到了大幅提升,各體育組織的管理更加職業(yè)化。此外,許多的經(jīng)費(fèi)被分配到體育組織,使得更多的人參與到國(guó)家或國(guó)際競(jìng)賽,一些體育項(xiàng)目的競(jìng)技水平得到了提高,公共體育服務(wù)也得到發(fā)展。

2.3.4 開(kāi)始重視競(jìng)技體育的發(fā)展

1941年《國(guó)家身體健康法》沒(méi)有涉及競(jìng)技體育的內(nèi)容,但《健康與業(yè)余體育法》則將競(jìng)技體育視為國(guó)家體育發(fā)展的重要內(nèi)容。研究加拿大體育政策的許多學(xué)者都將《健康與業(yè)余體育法》視為加拿大聯(lián)邦政府正式介入加拿大競(jìng)技體育發(fā)展的標(biāo)志。加拿大政府認(rèn)為,競(jìng)技體育關(guān)系到國(guó)家榮譽(yù),這在冷戰(zhàn)時(shí)期尤為明顯。從加拿大憲法來(lái)看,凡是涉及整個(gè)國(guó)家的事務(wù)聯(lián)邦政府都有權(quán)介入,所以聯(lián)邦政府介入競(jìng)技體育發(fā)展也具有合法性。通過(guò)《健康與業(yè)余體育法》,加拿大聯(lián)邦政府正式開(kāi)始了從國(guó)家層面支持競(jìng)技體育的發(fā)展。

3 加拿大《國(guó)家身體健康法》和《健康與業(yè)余體育法》對(duì)我國(guó)的啟示

3.1 立法和修法要符合社會(huì)發(fā)展的需求

從1943年的《國(guó)家身體健康法》到1961年《健康與業(yè)余體育法》的立法進(jìn)程可以看出,加拿大聯(lián)邦政府已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到體育對(duì)于國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的重要作用,并將加拿大工業(yè)化、城市化進(jìn)程中所引起的國(guó)民健康水平的下降視為加拿大體育立法的主要?jiǎng)右?。加拿大工業(yè)化和城市化的發(fā)展是《國(guó)家身體健康法》與《健康與業(yè)余體育法》立法的主要社會(huì)背景,立法目的就是促進(jìn)加拿大人的體育參與,通過(guò)發(fā)展體育提高加拿大人的健康水平。所以,《國(guó)家身體健康法》與《健康與業(yè)余體育法》中大量的條款主要是圍繞體育參與和健康促進(jìn)而訂立的,明確了政府對(duì)發(fā)展體育的責(zé)任和義務(wù),回應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)體育的需求。就我國(guó)而言,1995年頒布的《體育法》對(duì)我國(guó)體育事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是,我國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史發(fā)展階段,在這一新的發(fā)展進(jìn)程中,我國(guó)體育事業(yè)取得了飛躍式的發(fā)展,體育領(lǐng)域中的諸多新問(wèn)題、新矛盾已經(jīng)無(wú)法由頒布于十幾年前的《體育法》來(lái)解決,所以根據(jù)當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程,適時(shí)修改《體育法》符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需求,也符合體育立法的基本規(guī)律。

3.2 合理的政府介入

體育自治對(duì)于體育發(fā)展而言是非常重要的,而社會(huì)發(fā)展到一定的階段,當(dāng)體育與國(guó)民體質(zhì)健康和國(guó)家聲譽(yù)密切相關(guān)時(shí),體育的發(fā)展需要政府的支持,比如與國(guó)民健康相關(guān)的公共體育服務(wù),與國(guó)家榮譽(yù)相關(guān)的競(jìng)技體育,都需要政府的合理介入?！秶?guó)家身體健康法》與《健康與業(yè)余體育法》反映了加拿大聯(lián)邦政府介入體育發(fā)展的進(jìn)程。但加拿大聯(lián)邦政府的這種對(duì)體育的介入則主要是對(duì)體育事業(yè)的促進(jìn),尤其是財(cái)政上的支持,并不是通過(guò)立法來(lái)干預(yù)各省市和體育組織的管理,所以聯(lián)邦政府介入的同時(shí)保證了體育組織的自治權(quán)。這樣的一種政府介入值得我們思考,因?yàn)樵谖覈?guó),政府體育主管部門對(duì)體育的介入一直以來(lái)廣受批評(píng),政府主導(dǎo)型的體育發(fā)展方式在當(dāng)前的歷史發(fā)展階段體現(xiàn)出了諸多的問(wèn)題,所以我國(guó)體育立法應(yīng)該改變這種政府主導(dǎo)型的體育管理體制,重新定位政府在體育發(fā)展中的角色,將以往政府“管理者”的角色轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)體育事業(yè)發(fā)展的“支持者”“服務(wù)者”,維護(hù)體育組織的自治管理,減少行政干預(yù),這一點(diǎn)應(yīng)該在我國(guó)的《體育法》中加以明確。

3.3 明確體育管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)成和權(quán)責(zé)

加拿大1943年的《國(guó)家身體健康法》和1961年《健康與業(yè)余體育法》中大量的條款都是圍繞建立一個(gè)專門的委員會(huì)來(lái)促進(jìn)體育的發(fā)展,規(guī)定了委員會(huì)的構(gòu)成、權(quán)責(zé)和義務(wù),以立法的形式賦予這一機(jī)構(gòu)的合法性。這對(duì)我國(guó)而言具有重要的借鑒意義,我國(guó)《體育法》僅僅在第四條規(guī)定“國(guó)務(wù)院體育行政部門主管全國(guó)體育工作……縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府體育行政部門或者本級(jí)人民政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)主管本行政區(qū)域內(nèi)的體育工作?！笨梢钥闯?我國(guó)《體育法》的這種規(guī)定非常的概括,僅僅規(guī)定了體育的管理機(jī)構(gòu),沒(méi)有明確體育管理機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)及相關(guān)權(quán)責(zé)、義務(wù)的分配和執(zhí)行,在實(shí)踐中造成了權(quán)責(zé)不清。所以,在我國(guó)《體育法》修改中,可以吸收加拿大的經(jīng)驗(yàn),對(duì)體育行政部門的職責(zé)、權(quán)力和義務(wù)加以具體明確,尤其是把體育行政管理部門與體育社會(huì)組織之間的責(zé)任和義務(wù)劃分清楚,建立政府體育主管部門的權(quán)力清單。事實(shí)上,明確體育管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)成和權(quán)責(zé)就是對(duì)政府合理介入體育發(fā)展的具體化。此外,加拿大的兩部立法都規(guī)定了國(guó)家健康與福利部長(zhǎng)為實(shí)現(xiàn)該法的目標(biāo)承擔(dān)責(zé)任,而我國(guó)的《體育法》并未明確實(shí)施該法的具體負(fù)責(zé)人或負(fù)責(zé)部門,從這一點(diǎn)看容易造成法的實(shí)施難以落實(shí)。

3.4 建立體育發(fā)展的財(cái)政支持制度

《國(guó)家身體健康法》在“綜合收入基金”中建立了“國(guó)家身體健康基金”,而《健康與業(yè)余體育法》規(guī)定,在“綜合收入基金”中每個(gè)財(cái)政年度500萬(wàn)美元的財(cái)政撥款用于發(fā)展體育。可見(jiàn)通過(guò)這兩部立法,加拿大建立了聯(lián)邦政府對(duì)體育的財(cái)政支持制度,通過(guò)對(duì)省級(jí)政府的財(cái)政支持,與省級(jí)政府就體育的發(fā)展通過(guò)針對(duì)具體發(fā)展計(jì)劃的“費(fèi)用分?jǐn)倕f(xié)議”開(kāi)展合作。就我國(guó)而言,我國(guó)施行的是國(guó)家統(tǒng)一財(cái)政,但并沒(méi)有明確對(duì)體育的財(cái)政支持制度,所以我們可以在《體育法》中確立國(guó)家對(duì)省或地區(qū)的體育財(cái)政支持制度,就像目前國(guó)家對(duì)教育的投入一樣,確定政府對(duì)體育的投入標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)《體育法》修改過(guò)程中還可以結(jié)合體育彩票基金制度,嘗試探索建立國(guó)家體育基金,資金來(lái)源可以是政府撥款、彩票以及企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的捐贈(zèng),尤其是要鼓勵(lì)社會(huì)組織或個(gè)人支持體育以及對(duì)支持體育事業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng),對(duì)體育贊助、捐贈(zèng)實(shí)行稅收減免,并探索信托等各種基金運(yùn)作模式。通過(guò)體育基金的建立,再結(jié)合對(duì)體育社會(huì)組織的規(guī)范化管理,將體育財(cái)政支持制度覆蓋到體育社會(huì)組織。

3.5 我國(guó)《體育法》應(yīng)該對(duì)“體育”等關(guān)鍵性概念進(jìn)行界定

加拿大《國(guó)家身體健康法》與《健康與業(yè)余體育法》的一個(gè)重要特點(diǎn)是在一開(kāi)始就會(huì)用單獨(dú)一部分來(lái)對(duì)相關(guān)關(guān)鍵詞的含義進(jìn)行解釋。而《健康與業(yè)余體育法》更是在第13條規(guī)定,總督會(huì)同行政局可以制定規(guī)章文件來(lái)定義“健康”和“業(yè)余體育”的概念。在我國(guó),關(guān)于“體育”這一概念一直存在著激烈的爭(zhēng)論,對(duì)于一部調(diào)整體育的法律而言,需要對(duì)“體育”從法律的層面對(duì)其進(jìn)行界定,這也是明確我國(guó)《體育法》調(diào)整的對(duì)象到底是什么,否則“體育”概念的模糊將影響到法的實(shí)施效果。

3.6 建立體育法實(shí)施的評(píng)估制度

加拿大《國(guó)家身體健康法》與《健康與業(yè)余體育法》都規(guī)定了對(duì)法實(shí)施的年度報(bào)告制度。每個(gè)財(cái)政年度,委員會(huì)都要提交法的年度實(shí)施報(bào)告,讓議會(huì)掌握法的實(shí)施動(dòng)態(tài),尤其是對(duì)實(shí)施該法的財(cái)務(wù)情況進(jìn)行檢查。我國(guó)目前立法的普遍情況是重立法、輕實(shí)施,而《體育法》的實(shí)施效果也是受到質(zhì)疑,所以我國(guó)《體育法》修改可以考慮建立體育法實(shí)施的評(píng)估制度,對(duì)《體育法》的實(shí)施動(dòng)態(tài)進(jìn)行檢查。目前我國(guó)也開(kāi)始重視立法后評(píng)估工作,就體育立法而言,通過(guò)《體育法》修改建立立法評(píng)估制度,將提高《體育法》的實(shí)施效果,對(duì)其它法律的實(shí)施也會(huì)起到示范性作用。

3.7 以配套立法促進(jìn)法的實(shí)施

任何一部國(guó)家層面的法律都不是面面俱到的,很多法律都是較為概括,所以通過(guò)配套立法和配套政策來(lái)完善法的實(shí)施是許多國(guó)家的通常做法,這也是我國(guó)的立法傳統(tǒng)。在加拿大《國(guó)家身體健康法》與《健康與業(yè)余體育法》中都有對(duì)相關(guān)配套政策的制定進(jìn)行授權(quán),總督會(huì)同行政局可以為法的施行制定相關(guān)規(guī)章。這就為政府出臺(tái)相關(guān)配套法規(guī)提供了空間。我國(guó)《體育法》是基本法的性質(zhì),同時(shí)配套法規(guī)和地方性配套法規(guī)是我國(guó)的立法傳統(tǒng)。所以,我國(guó)《體育法》也可以做出授權(quán)規(guī)定,鼓勵(lì)國(guó)務(wù)院和地方政府根據(jù)《體育法》的基本目標(biāo)和內(nèi)容,出臺(tái)相關(guān)配套政策和地方性配套政策。

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Reseach and Enlightenment of Canada's National Physical Fitness Act and Fitness and Amateur Sport Act

JIANG Xi

Themodification of“Chinese Sports Law"has been an important task for China.This paper is concerned with Canada's sports law,specifically the 1943 National Physical Fitness Act and 1963 Fitness and Amateur Sport Act.The paper discusses the legislative background and contents of the two laws,with the conclusion that the 1943 National Physical Fitness Actand 1963 Fitness and Amateur Sport Act played an important role in late 20th century.The purpose of this study is to provide references for Chinese Sports Law.

Canada;sports;sports law;legislation

G80-051

A

1001-9154(2015)01-0055-07

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10.15942/j.jcsu.2015.01.010

國(guó)家社科基金項(xiàng)目(14CTY018)。

姜熙,在讀博士,講師,研究方向:體育法學(xué),E-mail:xiaojiqingfeng@sina.com。

上海政法學(xué)院體育法學(xué)研究中心,上海20170 Shanghai University of Political Sciences and Low,Shanghai 201701

2014-09-01