經(jīng)營高危險性體育項目的行政許可研究

郭婷婷

(山東大學(xué)法學(xué)院,山東濟南250000)

經(jīng)營高危險性體育項目的行政許可研究

郭婷婷

(山東大學(xué)法學(xué)院,山東濟南250000)

對于高危險性體育項目,因其項目自身的危險性以及經(jīng)營者自身自律性的缺失,有必要建立健全的法律體系加以規(guī)范許可經(jīng)營。將以營利為目的的申請主體納入行政許可的范疇,制定經(jīng)營場所和設(shè)備、從業(yè)人員資格、安全保障、衛(wèi)生環(huán)境等的行業(yè)標準。在許可決定作出后,對許可活動進行必要的檢查監(jiān)督,保障參與者生命安全,推動體育市場經(jīng)濟的有序發(fā)展。

高危險性；體育項目；行政許可；行業(yè)標準

2003年通過的《中華人民共和國行政許可法》中規(guī)定：“本法所稱行政許可,是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請,經(jīng)依法審查,準予其從事特定活動的行為。”對于體育項目,國家的許可分為不能設(shè)定許可和可以設(shè)定許可?？梢栽O(shè)定許可的體育項目,因為其直接關(guān)系公共安全、人生健康和生命財產(chǎn)安全,需要國家利用強制力對開辦體育活動、經(jīng)營體育項目者給予普遍禁止的解除,即對經(jīng)營者身份進行合法性確認。目前,我國學(xué)界對行政許可中如何規(guī)范高危險性體育項目的設(shè)定研究甚少,本文基于對可以設(shè)定許可的高危險性體育項目,對許可范圍、程序、監(jiān)督予以研究,并提出建議。

1 高危險性體育項目的界定

2011年6月國家體育總局公布了擬列入第一批高危險性體育項目的目錄：游泳(游泳、公開水域游泳)、滑冰(花樣滑冰)、滑雪(高山滑雪、自由式滑雪、單板滑雪)、潛水(潛水)、登山(攀巖)。

除了國家體育總局公布的此8種運動項目外,在其他體育市場、經(jīng)營管理類法規(guī)中也有涉及。內(nèi)容主要包括高危險性體育項目的制定、申請條件、監(jiān)管制度等方面,時間跨度為1996年至今。我國規(guī)制高危險性體育項目的地方性法規(guī)主要有兩個：一是《廣東高危險性體育項目經(jīng)營活動管理規(guī)定》,包括：游泳、潛水、漂流、攀巖、蹦極、射擊、射箭、卡丁車、輪滑、滑翔傘、動力滑翔傘、熱氣球等；二是《吉林市高危體育經(jīng)營活動管理條例》,包括：游泳、卡丁車、蹦極、攀巖、輪滑、滑雪、滑冰、射箭、潛水、漂流、滑翔傘、熱氣球、動力滑翔傘、射擊以及國家體育行政主管部門規(guī)定的其他高危體育項目。從以上這兩個部門的規(guī)章可以看出,吉林市的規(guī)章增加了“滑雪、滑冰”,而這些項目在廣州不具有舉辦的可能性,故在部門規(guī)章中沒有涉及。

2 高危險性體育項目設(shè)定行政許可的必要性

2.1 項目自身的危險性

高危險性體育項目既是在高強度工作后放松的手段,也是對自身身體素質(zhì)和心理素質(zhì)的挑戰(zhàn)。參加者憑借個人的興趣和條件,在獲得了一定的參與項目所需要的裝備后進行挑戰(zhàn)。但是,由于客觀條件(天氣等)的影響,或是參加者身體素質(zhì)不適合參加此類高危體育運動,如登山需要參加者有良好的身體素質(zhì)來應(yīng)對氣溫急劇變化、身體失溫的情況。項目自身具有的危險性,使得設(shè)立行政許可成為必要。

2.2 經(jīng)營者自律性和專業(yè)性的缺乏

經(jīng)營高危險性體育項目的組織有自身的項目協(xié)會,如登山協(xié)會、滑雪協(xié)會等。但高危險性體育項目在國外發(fā)展較成熟,有成熟的行業(yè)組織加以規(guī)范,但這些項目傳入我國之后,往往缺乏配套的行業(yè)自律制度。為了加強高危險性體育項目經(jīng)營活動的管理,保障參加者的合法權(quán)益和人身安全,促進行業(yè)健康發(fā)展,對高危險性體育項目設(shè)定行政許可迫在眉睫。

2.3 暫無相關(guān)立法支持

到目前為止,我國沒有統(tǒng)一的高危性體育項目法律、法規(guī)和執(zhí)法主體?！吨腥A人民共和國體育法》早在1995年就頒布,由于成法時間早,缺乏對高危性體育項目的相關(guān)規(guī)范。經(jīng)營高危體育項目許可的主要文件是《全民健身條例》、《經(jīng)營高危險性體育項目許可管理辦法》以及《國家體育總局關(guān)于做好經(jīng)營高危險性體育項目管理工作的通知》。但相互之間的規(guī)定并不統(tǒng)一,存在下位法與上位法相抵觸的現(xiàn)象。對于高危體育項目經(jīng)營許可中的主體資質(zhì)、申請程序等表述不一,難以加以直接的法律適用。而在《行政許可法》中明確規(guī)定,政府規(guī)章無法設(shè)定行政許可,這就使前文所述的經(jīng)營管理類規(guī)章失去了裁量經(jīng)營高危險性體育項目是否合法的執(zhí)法依據(jù),進而導(dǎo)致了體育市場管理的混亂,經(jīng)營者的合法權(quán)益和參與者的生命安全難以得到有效的保障。

3 經(jīng)營高危險性體育項目的行政許可規(guī)定

3.1 學(xué)界關(guān)于申請經(jīng)營高危險性體育項目行政許可主體資質(zhì)的爭論

對于申請高危體育項目的行政主體,在《經(jīng)營高危險性體育項目許可辦法》(簡稱《辦法》)和《國家體育總局關(guān)于做好經(jīng)營高危險性體育項目管理工作的通知》(簡稱《通知》)中均有規(guī)定。《辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱經(jīng)營高危險性體育項目,是指以營利為目的,從事按照《全民健身條例》規(guī)定公布的高危險性體育項目的經(jīng)營活動。”《通知》規(guī)定：“經(jīng)營高危險性體育項目,是指從事公告所列高危險性體育項目經(jīng)營的所有類型的主體,既包括以營利為目的的企業(yè)、個體工商戶,也包括有經(jīng)營行為的事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位等。只要是經(jīng)營高危險性體育項目活動的市場主體,不論是否以營利為目的,都應(yīng)當依法向體育主管部門申請許可?！眱煞ㄖg對于申請的主體資質(zhì)的疑問在于：經(jīng)營高危險性體育項目的主體是否需要以營利為目的。對于申請的主體來說,《辦法》所做的規(guī)定涉及的主體范圍要小于《通知》的規(guī)定,即對于一些不以營利為目的的主體,經(jīng)營高危險性體育項目時不需經(jīng)過行政許可。有學(xué)者認為《辦法》所做的對于經(jīng)營主體需要“以營利為目的”的限制過于狹隘,認為營利不是經(jīng)營活動安全性、可靠性的標準,而更傾向于《通知》所做的規(guī)定。筆者認為,以營利為目的的主體作為申請行政許可的對象,理由如下。

首先,從行政許可的立法目的來看?！缎姓S可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可,是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請,經(jīng)依法審查,準予其從事特定活動的行為。”行政許可法本質(zhì)上是對全面禁止的一種解禁行為,在未對特殊行為加以權(quán)利開放時,默認為不具有此項申請的權(quán)利。而具體到申請經(jīng)營高危體育項目時,考量申請人的申請目的成為審查的一個實質(zhì)要素是有必要的。行政許可法中具有效率與便民的原則,縮小申請主體的范圍,不審查非營利目的主體的資質(zhì),將學(xué)校、公益組織等一些具有經(jīng)營高危險性體育項目資質(zhì)的主體給予法規(guī)上的放行,可以貫通行政許可法的立法目的。

其次,從對高危險體育項目設(shè)立行政許可的原因看,有必要設(shè)立行政許可。一些行業(yè)社團管理松散,經(jīng)營者由于技術(shù)和經(jīng)濟上的原因不能為參與者提供有效的保護,從而危及參與者的人身安全。從這個角度再來討論是否“以營利為目的”為規(guī)范申請主體的必要,結(jié)果很明顯。非營利的主體為學(xué)校以及公益組織,有各自嚴格的規(guī)章制度,以全民健身或者是方便學(xué)校教職工的生活,如學(xué)校為促進師生鍛煉而建立的不對外開放的游泳館。此類項目一般只需要經(jīng)過正常的審批,而無須以高危險性運動項目為內(nèi)容申請行政許可。高危險性運動項目,通常具有參加成本昂貴、設(shè)備復(fù)雜、要求有專門的教練人員伴隨的特點,而經(jīng)營高危險性運動項目的主體,常常又被市場經(jīng)濟規(guī)律所制約,采取縮減成本的方式實現(xiàn)營利的最大化。如：對社會公眾開放的游泳館,泳池旁沒有專業(yè)的教練員值班而導(dǎo)致出現(xiàn)游泳人員溺水,而在學(xué)校不對外開放的游泳池很少出現(xiàn)這種現(xiàn)象。因游泳池的受眾有限,開放時間也僅為游泳課上課的時間段,不存在因教練員失職而導(dǎo)致的危險情況的發(fā)生。

綜上所述,《辦法》中關(guān)于申請對象的限制,僅局限于“以營利為目的的主體”,體現(xiàn)了《行政許可法》的效率與便民原則,對于不需要規(guī)制的非營利主體放寬經(jīng)營限制,不等于與放寬經(jīng)營標準和行業(yè)準則,在后置的監(jiān)督機制中予以同等的監(jiān)督、管理,方可體現(xiàn)《行政許可法》的立法意圖,達到經(jīng)濟效益與社會效益并重。

3.2 高危險性體育場所開放條件與技術(shù)要求

3.2.1 經(jīng)營場所和設(shè)備標準

高危險性體育項目種類多集中在戶外運動,對自然條件和人工設(shè)備的要求較高,即使是依靠自然條件,也需要進行人工改造加以利用。《體育場所開放條件與技術(shù)要求》中對體育設(shè)施建造、設(shè)備配備、設(shè)備維護等作出了詳細的專門規(guī)定。如：對游泳池的規(guī)定涉及水面面積、水深、防滑水道、排水溝、安全防護網(wǎng)、更衣室、疏散通道、消毒池、通風(fēng)設(shè)施、廣播、公共標識等。不僅對游泳區(qū)域作出了規(guī)定,對配套的設(shè)施及防護裝置也作出了標準化的規(guī)定。由全國體育標準化技術(shù)委員會設(shè)施設(shè)備分技術(shù)委員會主編的《體育設(shè)施設(shè)備標準匯編》一書,總結(jié)了我國體育設(shè)施設(shè)備標準制修訂工作的基本經(jīng)驗,全面呈現(xiàn)了體育設(shè)施設(shè)備標準體系內(nèi)容,收錄體育設(shè)施設(shè)備方面國家標準17項、行業(yè)標準10項,成為指導(dǎo)體育設(shè)施設(shè)備設(shè)計、建造、驗收領(lǐng)域的規(guī)范性參考書。對高危險性體育項目的行政許可所規(guī)范的經(jīng)營場所及設(shè)備,應(yīng)該具有此類更為寬泛的外延,將可能會造成危險的設(shè)備、設(shè)施納入許可范圍,避免安全隱患。

3.2.2 從業(yè)人員必備條件

對于某些特殊的體育項目來說,從業(yè)人員即教練的作用要遠大于設(shè)施設(shè)備給參加者帶來的影響,如潛水、滑翔傘等。由于這些項目難度技術(shù)高,需要長期的專業(yè)訓(xùn)練來獲得技術(shù),通常都需要進行從業(yè)人員資格認證,只有經(jīng)過正規(guī)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的專業(yè)人員才具備指導(dǎo)的資格,才能夠最大限度地保障參與運動者的生命安全。從業(yè)人員的規(guī)范和監(jiān)管,不僅在于對主體資格的審查,更在于對從業(yè)人員前期的培訓(xùn)與后續(xù)的監(jiān)督過程中。對高危險性體育項目進行經(jīng)營行政許可時,不單審查是否具有主體資質(zhì),是否證照齊全,更要審查客體的專業(yè)能力。

3.2.3 安全保障措施及衛(wèi)生環(huán)境管理要求

建立對高危險性體育項目的行政許可制度,最為關(guān)鍵的目的就是保障參與者的生命安全。在設(shè)施完備、人員到位的條件下,由于意外事件發(fā)生而導(dǎo)致的事故屢見不鮮,建立健全安全保障制度是進行資格審查的重要環(huán)節(jié)。必需定期進行救援演練,建立完善的應(yīng)急救援預(yù)案,增強應(yīng)對、處置突發(fā)事件的能力,最大限度地減少可能發(fā)生的事故及災(zāi)害的損失。特別是對衛(wèi)生環(huán)境在監(jiān)督中應(yīng)予以重視,排除傳播疾病的可能,避免交叉感染及二次傳播,經(jīng)營者應(yīng)負有對參與者是否攜帶易傳染疾病進行原始排查的責(zé)任。對場所的定期消毒、衛(wèi)生檢查也應(yīng)納入項目管理規(guī)章制度中,成為行政許可的標準和依據(jù)。

4 健全行政許可后的監(jiān)督和管理機制

行政許可的審查,無論是從形式上審查是否證照齊全,還是從實質(zhì)上審查是否申請主體具有組織經(jīng)營高危險性體育項目的資質(zhì),從實踐來看,行政許可的作用只是前置的初審作用,對于獲得經(jīng)營許可者以后的經(jīng)營是否同申請時制定的標準相符合,不具有預(yù)測的可能性。由此,健全對于高危險性體育項目許可后的監(jiān)督和管理機制,有利于防止為了騙取行政許可而制定的“空殼性”標準以及偷工減員情況的發(fā)生。

在行政許可法上公認的檢查主體是“誰許可,誰監(jiān)督”。辦法經(jīng)營許可證的機構(gòu),即縣級以上人民政府的體育主管部門負責(zé)對項目許可后的實施進行監(jiān)督。在監(jiān)督時應(yīng)注意檢查監(jiān)督的方式,是否與許可時批準的標準相一致,在不妨礙經(jīng)營者正常經(jīng)營的情況下,進行定期的檢查。對于設(shè)施、設(shè)備的檢查和人員資質(zhì)、配備的檢查,應(yīng)區(qū)分進行。根據(jù)《行政許可法》第68條,“直接涉及到公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備,應(yīng)依法實施定期檢查。其他事項可采取書面、抽樣、自檢等方式進行檢查?！崩纾簩τ诿嫦蛏鐣_的滑雪場所,對滑雪場地、滑道、防護欄、經(jīng)營主體提供的滑雪設(shè)備,應(yīng)該進行定期檢查；對可能對滑雪場地有間接影響的設(shè)備采取抽樣檢查的方式進行；對于滑雪的教練人員,除了體育部門規(guī)定的年審之外,還應(yīng)對在崗時期的表現(xiàn)予以不定期的檢查。

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Administrative Licensing of High Risk Sport Operation

GUO Tingting
(Law School,Shandong Univ.,Jinan 250000,China)

It is necessary to establish law system to regulate the high risk sport operation due to its risk and lack of selfdiscipline of the operators.The paper proposes to include porfit onented applicants into the administrative licensing,design standards for working staff,safety guarantee and healthy environment.The activities should be monitored and examined after the administrative license is issued so as to guarantee the life and safety of the participants and promote the development of the sports market.

high risk；sport item；administrative license；industry standard

G80-05

A

：1672-268X(2015)04-0028-03

2015-03-27)