對(duì)我國探礦權(quán)出讓制度的反思及完善建議

（湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙410081）

一、我國探礦權(quán)出讓制度的歷史考察

我國《憲法》規(guī)定，礦藏作為一種自然資源，屬于國家所有。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，礦產(chǎn)勘探由國有地勘單位完成，其勘探資金由國家財(cái)政撥付，探礦結(jié)束后，勘探資料要無償交付給地勘管理機(jī)關(guān)或者其指定的采礦單位，勘探人沒有探礦權(quán)，因此在我國《民法通則》中只規(guī)定了采礦權(quán)并沒有將探礦權(quán)作為一項(xiàng)民事權(quán)利進(jìn)行專門規(guī)定。在此情況下，探礦權(quán)的取得是無償?shù)?，探礦權(quán)的流轉(zhuǎn)不僅沒有必要，而且也被禁止。在當(dāng)時(shí)的情況下，通過行政許可和行政授權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)有限的資金進(jìn)行集中探礦，由于沒有競爭機(jī)制，探礦的效率往往低下。同時(shí)，由于行政特許缺乏透明度，容易成為特權(quán)者設(shè)租和尋租的手段，從另一方面阻礙了探礦行業(yè)的積極性和探礦的效率。

1996年《礦產(chǎn)資源法》修訂頒布后，為了促進(jìn)商業(yè)勘查，促進(jìn)探礦權(quán)制度的發(fā)展，適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源需求日益增加的需要，客觀上要求建立以探礦權(quán)有償取得和依法流轉(zhuǎn)為核心的探礦權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度[1]50。1986年頒行的《礦產(chǎn)資源法》對(duì)探礦權(quán)僅僅規(guī)定了 “勘查礦產(chǎn)資源，必須依法登記”，沒有明確探礦權(quán)制度的獨(dú)立性，而且，該種探礦權(quán)取得也是無償?shù)?，盡管規(guī)定探礦權(quán)通過一定的程序可以轉(zhuǎn)讓，但并不是市場環(huán)境下的流轉(zhuǎn)，而是國有勘探單位之間的轉(zhuǎn)移。隨著1996年對(duì)《礦產(chǎn)資源法》的修改和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》的頒布，探礦權(quán)進(jìn)入市場化階段，探礦權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性得以確認(rèn)，不同的投資主體和資本進(jìn)入礦產(chǎn)資源勘查領(lǐng)域。探礦權(quán)通過行政特許方式取得，探礦成果無償交給國家并由采礦人免費(fèi)使用的歷史正式結(jié)束。

2003年以來，探礦權(quán)市場化的程度加劇，通過招拍掛等以價(jià)格為主的競價(jià)方式成為取得探礦權(quán)的主要方式。盡管國家對(duì)礦產(chǎn)種類進(jìn)行分類，根據(jù)《礦產(chǎn)勘查開采分類目錄》規(guī)定，對(duì)屬于第一類目錄下的礦產(chǎn)采取先申請(qǐng)?jiān)瓌t取得探礦權(quán)，只有屬于目錄下第二類礦產(chǎn)才實(shí)行招拍掛的方式出讓，但是地方為了盡可能多地獲得探礦權(quán)出讓費(fèi)，同時(shí)由于地方可以對(duì)第一類礦產(chǎn)地進(jìn)行修改，對(duì) “空白地”等也沒有明確的規(guī)定，不論是經(jīng)過礦產(chǎn)普查的礦產(chǎn)地，還是沒有普查的“空白地”，都列入招拍掛程序。一些地方特別是礦藏相對(duì)豐富的地方，“炒礦”成為資本逐利的一種主要途徑。

探礦權(quán)招拍掛的出讓方式給探礦權(quán)市場帶來的亂象和消極影響逐漸顯露，也引起了監(jiān)管部門的注意。自2009年以來，國土資源管理部門有意逐漸減少探礦權(quán)招拍掛。以下為國土資源部公布2009—2013年探礦權(quán)招拍掛的情況統(tǒng)計(jì)（數(shù)據(jù)來源：2009—2013年國土資源部國土資源公報(bào)）

表1 2009—2013年探礦權(quán)招拍掛的情況統(tǒng)計(jì)表

從表1可以看出，從2009年以來，探礦權(quán)招拍掛的件數(shù)和價(jià)款收益在減少，其中，招拍掛件數(shù)更是逐年減少，2013年相比2009年，下降幅度達(dá)到56%。

二、對(duì)現(xiàn)行探礦權(quán)出讓制度的反思

（一）對(duì)探礦權(quán)準(zhǔn)入主體資格技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)過低

在我國目前，探礦的主體包括以國家財(cái)政撥款為主的單純性勘探單位和商業(yè)性的勘探公司。單純性勘探單位屬于國有企業(yè)或者國有礦產(chǎn)管理、開采機(jī)構(gòu)的下屬部門。他們接受國家的勘探任務(wù)進(jìn)行礦產(chǎn)勘查，自身并不具有探礦權(quán)主體資格，無權(quán)取得探礦權(quán)，其探礦成果要無償交給國家或采礦單位。另一類是商業(yè)性勘探公司，商業(yè)性勘探公司自己投資，通過市場途徑取得探礦權(quán)。應(yīng)當(dāng)說，商業(yè)性勘探一方面是礦業(yè)市場發(fā)展的結(jié)果，另一方面是由于我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源的需求越來越大，但國家財(cái)政資金不足，無力承擔(dān)國有勘探單位非商業(yè)勘探的經(jīng)費(fèi)，不得不通過市場吸引社會(huì)資本進(jìn)行礦產(chǎn)勘探。在這種情況下，無論是立法還是行政管理，都表現(xiàn)出過多的強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)性的硬件，對(duì)探礦權(quán)人的技術(shù)要求不加重視的現(xiàn)象①。導(dǎo)致的直接后果就是只要有資金再隨便湊合幾個(gè)技術(shù)人員就組建成立礦產(chǎn)資源勘探公司。

應(yīng)當(dāng)說，探礦權(quán)市場化之初強(qiáng)化商業(yè)探礦權(quán)人的資金要求淡化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是一種無奈的選擇。但是，探礦終究是一個(gè)不僅要求高資金投入，而且需要高技術(shù)投入的行業(yè)。只重資本而忽視技術(shù)投入的探礦權(quán)取得制度給整個(gè)探礦行業(yè)帶來的消極影響逐漸顯現(xiàn)出來。由于資本的逐利性，投資者為了以最少的投入盡快和更多地獲得投資回報(bào)，一個(gè)不可避免的問題就是進(jìn)行資源掠奪或者探礦權(quán)的“炒賣”。

（二）探礦權(quán)招拍掛出讓違背探礦權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性

探礦權(quán)的出讓多采用招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開競爭方式。無論是哪一種出讓方式，其核心是通過價(jià)格競爭以價(jià)高者得實(shí)現(xiàn)交易。從表面看，有利于實(shí)現(xiàn)國家對(duì)礦產(chǎn)資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)的最大化，但采用招拍掛方式存在以下缺點(diǎn)：

第一，不符合探礦權(quán)的本質(zhì)屬性。探礦權(quán)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，但不同于靜態(tài)財(cái)產(chǎn)權(quán)，其價(jià)值沒有固化的載體。換言之，探礦權(quán)人在探礦過程中本身并不能產(chǎn)生實(shí)際的收益，只有通過勘探，確定了相應(yīng)礦藏儲(chǔ)量，并通過對(duì)礦產(chǎn)的開采才能體現(xiàn)探礦的價(jià)值，因此，探礦權(quán)的價(jià)值只有通過采礦才能最終實(shí)現(xiàn)。由于探礦權(quán)人在取得探礦權(quán)的招拍掛過程中支付了高額的價(jià)款，但采礦又是一個(gè)長期的過程，造成其投資回收周期長。為了盡快回收投資，減少資金使用的財(cái)務(wù)成本，探礦權(quán)人只能選擇要么轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)獲利，要么不顧環(huán)境和生態(tài)破壞邊探邊采、以采代探，從中獲得利益。

第二，不利于礦產(chǎn)勘探的有效實(shí)現(xiàn)。由于探礦權(quán)招拍掛的推廣，不可避免地陷入資金圍獵探礦權(quán)的怪圈。大量的投機(jī)資金進(jìn)入探礦領(lǐng)域，他們追求的是利益至上，而極少顧及探礦的技術(shù)性、科學(xué)性和社會(huì)公益性。從技術(shù)要求層面來講，以地質(zhì)勘探作為主要職業(yè)的地勘單位在探礦事業(yè)中的地位是無法取代的。長期以來，由國家財(cái)政支付的地勘單位，對(duì)勘探的成果歸屬?zèng)]有權(quán)利支配，不能從中獲得收益。同時(shí)，地勘單位由于擁有資產(chǎn)較少，不太可能取得銀行的大額貸款去參與探礦權(quán)的招拍掛，最后出現(xiàn)了專業(yè)隊(duì)伍無礦可探[2]36。以湖南為例，自2003年探礦權(quán)出讓實(shí)行招拍掛以來，湖南四大地勘局所獲得的探礦權(quán)數(shù)只占湖南省已發(fā)探礦權(quán)的20%左右，全省40多個(gè)地質(zhì)勘探隊(duì)相當(dāng)部分無自有探礦權(quán)，被動(dòng)地淪為資本的“打工者”[3]79。許多從事礦產(chǎn)勘探的專業(yè)技術(shù)人員從地勘單位流失。這已經(jīng)嚴(yán)重影響到我國礦產(chǎn)勘探的可持續(xù)性和國家礦藏戰(zhàn)略情報(bào)信息的安全。

（三）探礦權(quán)人的采礦權(quán)優(yōu)先權(quán)的易滋生腐敗

《礦產(chǎn)資源法》第6條規(guī)定，探礦權(quán)人 “有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)”。無論在理論界還是實(shí)踐中被稱之為“探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)采礦權(quán)”。認(rèn)為授予探礦權(quán)人優(yōu)先采礦權(quán)的主要依據(jù)有三：一是探礦權(quán)人支付了探礦權(quán)費(fèi)，承擔(dān)了很高的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，通過探礦權(quán)人優(yōu)先獲得采礦權(quán)的制度安排可以保護(hù)探礦權(quán)人的投資利益，鼓勵(lì)不同投資主體進(jìn)入探礦領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)探礦和采礦市場的全面發(fā)展；二是探礦權(quán)人已經(jīng)掌握了較為翔實(shí)的地質(zhì)資料，對(duì)礦區(qū)礦產(chǎn)的儲(chǔ)量、分布、品位、開采的難度更加了解，通過采礦優(yōu)先權(quán)直接辦理采礦權(quán)申請(qǐng)手續(xù)更為方便；三是探礦權(quán)人在探礦過程中已經(jīng)與當(dāng)?shù)赝恋厮袡?quán)人或者使用權(quán)人簽訂了臨時(shí)用地合同，修建了進(jìn)行探采施工必需的臨建設(shè)施，許多同時(shí)可用于勘探和開采的設(shè)備已經(jīng)在礦區(qū)，授予探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)可以避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。如果不賦予探礦權(quán)人采礦優(yōu)先權(quán)，新的采礦權(quán)人很可能與探礦權(quán)人就土地使用權(quán)和臨建道路、設(shè)施等的補(bǔ)償發(fā)生爭議②。但是，探礦權(quán)人優(yōu)先取得采礦權(quán)的制度無論從理論還是實(shí)踐的結(jié)果看，存在以下問題：

1.探礦權(quán)人優(yōu)先權(quán)不符合優(yōu)先權(quán)的理論基礎(chǔ)。優(yōu)先權(quán)是法律上基于特殊性考慮而賦予某些特種債權(quán)或其他權(quán)利的一種特殊效力，以保障該項(xiàng)權(quán)利能夠較之普通債權(quán)而優(yōu)先實(shí)現(xiàn)[4]15。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，探礦權(quán)和采礦權(quán)屬于用益物權(quán)。從優(yōu)先權(quán)的立法本意看，是賦予特定債權(quán)人優(yōu)先于一般債權(quán)人實(shí)現(xiàn)其債權(quán)的權(quán)利，作為物權(quán)的探礦權(quán)是不存在優(yōu)先權(quán)的。另外，優(yōu)先權(quán)一般基于法定，但采礦權(quán)的獲得必須經(jīng)過行政許可的方式取得，具有嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入規(guī)則，任何人未經(jīng)許可不得進(jìn)行礦產(chǎn)的開采。因此，探礦權(quán)人的優(yōu)先權(quán)無法現(xiàn)實(shí)存在。

2.探礦權(quán)人利用優(yōu)先采礦權(quán)繞開市場競爭，造成國有資產(chǎn)流失，導(dǎo)致 “尋租”等腐敗現(xiàn)象。由于法律對(duì)探礦權(quán)人優(yōu)先采礦的優(yōu)先標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn)優(yōu)先權(quán)的條件沒有明確規(guī)定，基本排除其他競爭者通過市場配置的方式取得采礦權(quán)的可能。由于探礦權(quán)人掌握勘探礦區(qū)的礦產(chǎn)儲(chǔ)量、礦產(chǎn)分布、開采難度、開采成本等開采信息，與其他競爭者之間明顯存在信息不對(duì)稱，甚至不排除部分探礦權(quán)人為了以低價(jià)獲得采礦權(quán)而隱瞞探礦資料的真實(shí)信息，如在勘探報(bào)告中少報(bào)礦產(chǎn)儲(chǔ)量、夸大開采難度等③。一方面使其他競爭者望而卻步，另一方面使自己能夠以盡可能低的價(jià)格獲得開采權(quán)。當(dāng)然，探礦權(quán)人這一目的的實(shí)現(xiàn)，必須要相關(guān)監(jiān)管者的“配合”。哪里有暴利，哪里就有腐敗。礦業(yè)市場的暴利來源于采礦，而要獲得采礦權(quán)，必須先取得探礦權(quán)，取得探礦權(quán)成為這些攫利者的必然選擇，那些掌握探礦權(quán)準(zhǔn)入資格決定權(quán)的人就成為他們主要的“公關(guān)”對(duì)象。于是，礦產(chǎn)資源配置市場轉(zhuǎn)換為尋租市場，而將政府視為一種相互競爭的利益集團(tuán)通過一定的方式達(dá)到均衡的政治市場[5]18。

四、探礦權(quán)出讓制度的完善

（一）完善探礦權(quán)準(zhǔn)入主體資格制度

探礦權(quán)不僅是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，同時(shí)也具有公共利益性質(zhì)，由誰探礦以及探礦主體要符合何種資質(zhì)一直以來存在不同主張，特別是近年來探礦市場的一些亂象更加引起人們的反思。一種主張認(rèn)為，應(yīng)該回歸由國家委托國有探礦單位統(tǒng)一探礦的模式。其理由主要有二：一是國家礦產(chǎn)資源的種類、儲(chǔ)量及分布情況等屬于國家主要的戰(zhàn)略情報(bào)信息，商業(yè)化的探礦容易造成國家秘密的泄露。根據(jù)《國土資源管理工作國家秘密范圍的規(guī)定》規(guī)定：“公開或泄露后會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的外交糾紛、邊界爭端的礦產(chǎn)資源調(diào)查和為國防建設(shè)和軍事目的服務(wù)的探測工作情況”屬于國家絕密級(jí)秘密。為了防止國家機(jī)密泄露，應(yīng)該由保密制度更完善和保密紀(jì)律更嚴(yán)格的國有勘探單位進(jìn)行勘探；二是當(dāng)時(shí)探礦權(quán)市場化的原因主要是國家財(cái)政資金的不足不得已的選擇，現(xiàn)在國家越來越富裕，完全有能力承擔(dān)勘探的資金投入。同時(shí)，國家實(shí)行礦產(chǎn)資源的統(tǒng)一勘探，可以更加準(zhǔn)確地掌握各種礦產(chǎn)的儲(chǔ)量、分布和開采信息，在采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓中可以更加準(zhǔn)確地確定采礦權(quán)價(jià)格，實(shí)現(xiàn)國家礦產(chǎn)收益的最大化，勘探的投入可以同時(shí)收回。另一種主張認(rèn)為，礦產(chǎn)勘探應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持市場化的方向。他們認(rèn)為，當(dāng)時(shí)引入市場機(jī)制的原因一是實(shí)現(xiàn)探礦投資主體的多元化，解決國家財(cái)政投入不足的問題，另一方面督促國有勘探單位進(jìn)行體制改革，解決人浮于事和國家勘探投入浪費(fèi)的現(xiàn)象。

筆者認(rèn)為，國家已經(jīng)從法律和制度上確立了探礦權(quán)市場化的方向并且建立了比較完備的運(yùn)行規(guī)則，因此，除了涉及國家安全的礦產(chǎn)資源的勘探應(yīng)當(dāng)由國家指定的勘探機(jī)構(gòu)完成勘探外，其他領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)繼續(xù)按照市場化方式進(jìn)行探礦權(quán)出讓。當(dāng)然，市場化并不意味著要通過招拍掛實(shí)現(xiàn)。對(duì)于國有勘探單位由于長期無償找礦，沒有資金的原始積累，缺乏財(cái)力參與探礦權(quán)競價(jià)的現(xiàn)實(shí)，一是可以采取由財(cái)政撥款，對(duì)沒有形成礦產(chǎn)地空白區(qū)的探礦權(quán)通過協(xié)議方式授予探礦權(quán)；二是對(duì)部分國有勘探企業(yè)進(jìn)行改制，通過市場化運(yùn)作，通過探礦市場獲得探礦權(quán)。

面對(duì)探礦權(quán)市場日益增多的惡意 “炒礦”，蓄意進(jìn)行掠奪性勘探和破壞環(huán)境的現(xiàn)象，法律應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)定探礦權(quán)主體的準(zhǔn)入資格。筆者認(rèn)為，個(gè)人由于技術(shù)能力和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的不足，而探礦投入越來越高，探礦技術(shù)難度越來越大，法律應(yīng)當(dāng)禁止個(gè)人獲得探礦權(quán)④。對(duì)于企業(yè)獲得探礦權(quán)的，除了規(guī)定維持探礦所需要的資金要求，更為重要的是對(duì)探礦權(quán)人的人員技術(shù)要求，除了規(guī)定相應(yīng)的從事勘探的技術(shù)人才外，對(duì)于安全、環(huán)保、生態(tài)保護(hù)等方面的人員和技能也要做出嚴(yán)格的準(zhǔn)入規(guī)定。同時(shí)，對(duì)能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)和非金屬礦產(chǎn)的探礦權(quán)準(zhǔn)入條件進(jìn)行分類規(guī)制，在確保能源礦產(chǎn)探礦權(quán)準(zhǔn)入條件不降低的情況下，適當(dāng)提高金屬礦產(chǎn)的準(zhǔn)入門檻，針對(duì)不同的金屬礦產(chǎn)，也要制定差別化的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)[6]7。

（二）取消探礦權(quán)的招拍掛和探礦權(quán)人的采礦優(yōu)先權(quán)

如前所述，探礦本身并不能產(chǎn)生收益，探礦權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)在于采礦過程。不能產(chǎn)生收益卻要支付高昂的價(jià)款取得，本身就不符合價(jià)格要符合價(jià)值的規(guī)律。

從國外的立法看，許多國家也實(shí)行探礦權(quán)的有償取得，美國、澳大利亞、巴西、越南、土耳其等國對(duì)于已經(jīng)通過普查確定礦產(chǎn)儲(chǔ)量的礦區(qū)，可以通過招標(biāo)出讓[7]38。澳大利亞的探礦權(quán)依申請(qǐng)人申請(qǐng)而授予，但申請(qǐng)人申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)時(shí)，除了一次性繳付申請(qǐng)手續(xù)費(fèi)外，每年還要按照探礦面積繳納租金。政府在征收上述費(fèi)用后并不納入政府財(cái)政腰包而是要用于探礦權(quán)的專門管理。盡管有些國家通過采取市場競價(jià)方式出讓探礦權(quán)，如美國將價(jià)值高、面積大的石油、天然氣等礦藏礦業(yè)權(quán)以市場競價(jià)方式出讓，可以確認(rèn)同時(shí)取得探礦權(quán)和采礦權(quán)。根據(jù)美國法律規(guī)定，對(duì)已獲得勘查權(quán)的公司，只要嚴(yán)格遵守協(xié)議條款，一旦找到和探明礦產(chǎn)后可通過辦理一定的手續(xù)直接轉(zhuǎn)入開采階段，不需重新申請(qǐng)或投標(biāo)[8]83。這與我國探礦權(quán)競價(jià)取得有顯著的區(qū)別。

可見，對(duì)探礦權(quán)招拍掛不符合探礦權(quán)的性質(zhì)，也違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律。如何設(shè)計(jì)探礦權(quán)的取得制度呢？筆者認(rèn)為，探礦權(quán)的獲得可以采取三種方式：一是國家指定；二是協(xié)議出讓；三是競價(jià)獲得。如前所述，對(duì)于涉及國家戰(zhàn)略和安全的礦產(chǎn)資源的勘探應(yīng)當(dāng)由國家指定國有勘探單位進(jìn)行勘探，如核礦資源、稀土資源等。協(xié)議出讓的主要適用于以下礦山勘探：一是對(duì)《礦產(chǎn)分類目錄》規(guī)定的第一類礦產(chǎn)地，并且未開展礦產(chǎn)勘查或雖進(jìn)行過礦產(chǎn)勘查但未獲可供進(jìn)一步勘查礦產(chǎn)的區(qū)域的探礦，因?yàn)槠渫度氪蟆L(fēng)險(xiǎn)高，為了保護(hù)探礦權(quán)人的合理利益，以合理的價(jià)格協(xié)議出讓有較強(qiáng)技術(shù)能力的勘探人更加公平；二是礦產(chǎn)資源條件有限的礦山，其勘探投入大，真正的收益只有在礦產(chǎn)的開采階段，可以采取協(xié)議出讓。協(xié)議出讓的探礦權(quán)采取 “申請(qǐng)?jiān)谙取奔聪壬暾?qǐng)先依法登記的勘探人取得探礦權(quán)，鼓勵(lì)國有地勘單位申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)，快速實(shí)現(xiàn)找礦突破[3]78。對(duì)于那些已經(jīng)通過前期礦產(chǎn)普查確定有豐富礦藏的礦區(qū)的探礦權(quán)出讓，可以競價(jià)取得。

對(duì)于競價(jià)出讓探礦權(quán)的，不能按照原來以出價(jià)高低作為獲得探礦權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。在具體制度設(shè)計(jì)上，首先應(yīng)當(dāng)廢除探礦權(quán)人的優(yōu)先采礦權(quán)。在原來的招拍掛競價(jià)獲得探礦權(quán)的制度規(guī)定下，許多探礦權(quán)人之所以明知探礦沒有收益的情況下而不惜高價(jià)獲得探礦權(quán)，其根源在于可以利用對(duì)礦產(chǎn)資料的信息不對(duì)稱等優(yōu)勢，通過其作為探礦權(quán)人的采礦優(yōu)先權(quán)低價(jià)獲得采礦權(quán)，從而達(dá)到獲得采礦過程中的暴利。這是造成真正從事探礦的企業(yè)無法獲得探礦權(quán)，而資金實(shí)力雄厚的攫利者排擠其他探礦人獲得探礦權(quán)最終獲得采礦權(quán)，通過采礦獲得暴利的原因。

因?yàn)樘降V的價(jià)值要通過采礦體現(xiàn)，對(duì)探礦權(quán)人的收益應(yīng)當(dāng)通過采礦權(quán)中的分成實(shí)現(xiàn)。這樣可以減少探礦權(quán)人的投資成本，使其資金更有效地投入探礦之中。準(zhǔn)備參與探礦權(quán)競價(jià)的探礦人對(duì)已經(jīng)通過前期礦產(chǎn)普查確定有豐富礦藏的礦區(qū)的采礦收益已有合理預(yù)計(jì)，因此可以根據(jù)自己探礦過程需要支付的成本在探礦權(quán)的競價(jià)投標(biāo)中確定合理的采礦收益分成比例。國土資源管理部門可以以相對(duì)要求在采礦中要求分成比例低的投標(biāo)人作為探礦權(quán)的中標(biāo)人。這樣既可保證國家的礦產(chǎn)資源收益，也可使探礦權(quán)人獲得合理的投資回報(bào)。要保證這一新制度的實(shí)現(xiàn)，必須在采礦權(quán)的出讓中取消探礦權(quán)人的采礦優(yōu)先權(quán)，將采礦權(quán)進(jìn)行公開招投標(biāo)。探礦權(quán)人與其他的采礦人一樣可以參加采礦權(quán)的競標(biāo)。當(dāng)然，對(duì)于探礦權(quán)人已經(jīng)完成礦產(chǎn)勘探，但由于國家礦產(chǎn)開發(fā)戰(zhàn)略的需要短時(shí)間不進(jìn)行開采的礦區(qū)的探礦權(quán)人，應(yīng)當(dāng)設(shè)立合理補(bǔ)償制度或者由國家協(xié)議購買探礦權(quán)人的探礦成果，以保證探礦權(quán)人的合理投資收益。

（三）完善探礦權(quán)資產(chǎn)管理

所謂探礦權(quán)資產(chǎn)就是探礦權(quán)人在完成規(guī)定的勘查程序，探明資源儲(chǔ)量類別、數(shù)量、賦存條件等，達(dá)到可計(jì)量、可評(píng)價(jià)、可轉(zhuǎn)讓、可開采程度，就成為探礦權(quán)人可確定的存量資產(chǎn)[9]37。所謂探礦權(quán)資產(chǎn)管理，就是在既有的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)勘探形成的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)與評(píng)估。探礦權(quán)資產(chǎn)管理主要包括探礦權(quán)產(chǎn)權(quán)登記、探礦權(quán)價(jià)值評(píng)估。

探礦權(quán)產(chǎn)權(quán)登記是對(duì)探礦權(quán)確權(quán)的過程，通過登記可以明確探礦權(quán)的權(quán)屬關(guān)系，防止權(quán)利人繞開管理機(jī)關(guān)進(jìn)行探礦權(quán)非法轉(zhuǎn)讓。由于探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓需要繳納一定的稅費(fèi)，當(dāng)事人為了逃避這一義務(wù)，往往以股權(quán)轉(zhuǎn)讓的名義行探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓之實(shí)。對(duì)一般的企業(yè)來說，股權(quán)的財(cái)產(chǎn)范圍較廣，但對(duì)于探礦企業(yè)來說，探礦權(quán)是其主要資產(chǎn)，因此，立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定，探礦企業(yè)轉(zhuǎn)讓股權(quán)的，必須同時(shí)進(jìn)行探礦權(quán)變更登記。

探礦權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)，必然有其價(jià)值體現(xiàn)，但是其價(jià)值具有動(dòng)態(tài)性。因此，如何用合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估在探礦權(quán)的管理中尤為重要。我國到目前為止，對(duì)探礦權(quán)的評(píng)估還沒有統(tǒng)一的評(píng)估方法和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，不同的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)同一探礦權(quán)權(quán)價(jià)值評(píng)估結(jié)果的差異很大。這是造成我國探礦權(quán)出讓中腐敗現(xiàn)象頻發(fā)的主要原因之一。應(yīng)當(dāng)說，探礦權(quán)評(píng)估中的評(píng)估因子多，而且各種評(píng)估因子的參數(shù)變化大，要設(shè)計(jì)一套完整的評(píng)估方案確實(shí)存在很大難度。但是難度大并不代表標(biāo)準(zhǔn)不能統(tǒng)一，實(shí)際上只要對(duì)變數(shù)大的評(píng)估因子進(jìn)行專門處理是能夠形成相對(duì)可靠的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的。因此，設(shè)計(jì)一套通用的相對(duì)科學(xué)和公平的探礦權(quán)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是防止探礦權(quán)國有資產(chǎn)流失的當(dāng)務(wù)之急。

注釋：

①盡管《礦產(chǎn)資源法》和地方法規(guī)都對(duì)設(shè)立礦產(chǎn)勘探公司要求有相應(yīng)的技術(shù)條件和技術(shù)人員，但缺乏明晰而強(qiáng)制的規(guī)定，更多的是強(qiáng)調(diào)對(duì)資金的規(guī)定，對(duì)于不能達(dá)到相應(yīng)技術(shù)要求的勘探主體缺少責(zé)任追究規(guī)定。

②應(yīng)當(dāng)說探礦權(quán)人獲得采礦權(quán)的，可以繼續(xù)利用探礦中修建的臨時(shí)建筑和臨建道路，減少一部分機(jī)器設(shè)備的轉(zhuǎn)運(yùn)成本，確實(shí)可以節(jié)約許多經(jīng)營成本。同時(shí)，在探礦的過程中與當(dāng)?shù)亟⒘溯^好的政企、社企關(guān)系，可以減少采礦過程中關(guān)系協(xié)調(diào)的摩擦。筆者在湖南懷化調(diào)研的過程中，一個(gè)煤礦勘探開采企業(yè)認(rèn)為勘探完成后可以取得開采權(quán)，因此，與當(dāng)?shù)卮寮w簽訂了長時(shí)間的臨時(shí)用地協(xié)議，同時(shí)修建了用于開采的各種設(shè)施。后來由于各種原因并沒有取得采礦權(quán)，但是由于與采礦權(quán)人無法達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，致使采礦權(quán)人長時(shí)間無法進(jìn)行開采。

③實(shí)際上，這種情況是現(xiàn)實(shí)存在的。一些礦山企業(yè)之所以在探礦權(quán)的招拍掛競價(jià)中，甘愿冒風(fēng)險(xiǎn)高價(jià)獲得探礦權(quán)，其最終目的是通過低價(jià)獲得采礦權(quán)而實(shí)現(xiàn)其獲得暴利的目的。

④從最近幾年個(gè)人獲得探礦權(quán)的結(jié)果看，許多都是權(quán)力變現(xiàn)的結(jié)果，多數(shù)以轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)獲利為目的，無心也無力真正地探礦。

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