歐盟與東盟的公共外交比較及對中國的啟示

谷名飛

歐盟與東盟的公共外交比較及對中國的啟示

谷名飛

歐盟和東盟作為兩個重要的區(qū)域性組織，受政治文化、成員構(gòu)成和機構(gòu)目標等因素的影響，在公共外交的策略和實踐上都存在一些差異。隨著數(shù)字化外交和網(wǎng)絡(luò)外交的興起，以及一些新議題的出現(xiàn)，每個國際組織的公共外交都必須做出改變以適應(yīng)新形勢的需要。而這些經(jīng)驗將對中國公共外交的發(fā)展提供有益的借鑒。

在全球化以及信息技術(shù)革命的背景下，傳統(tǒng)的公共外交領(lǐng)域越來越受到一些新興議題如經(jīng)濟危機、恐怖主義、自然災(zāi)害和氣候變化等的影響。特別是隨著網(wǎng)絡(luò)以及社交媒體的興起，越來越多的國際組織和國家，開始意識到運用公共外交手段來獲取更高公眾認可度的重要性。因此，越來越多國際組織開始利用新平臺、新技術(shù)推動新形式的公共外交（即所謂的“數(shù)字化外交”或“網(wǎng)絡(luò)外交”）。在此背景下，本文以歐洲聯(lián)盟（European Union，簡稱EU）和東南亞國家聯(lián)盟（Association of Southeast Asian Nations，簡稱ASEAN）為例，它們分別代表主要由發(fā)達國家和發(fā)展中國家組成的區(qū)域性組織，分析它們在公共外交方面的異同，以展現(xiàn)不同的區(qū)域環(huán)境、政治目標、組織結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)對國際組織在公共外交實踐上的影響，以對中國公共外交的建設(shè)和發(fā)展提供有用的建議。

歐盟與東盟的公共外交

相比于其他國際組織，歐盟和東盟的公共外交策略具有一個很明顯的共性，就是它們兩個都沒有使用“公共外交”這個名詞，也不存在一個從事“公共外交”的專門機構(gòu)（比如，北大西洋公約組織就有一個“公共外交委員會”），但它們的公共外交策略和實踐又各具特點。

由東盟憲章所確立的“同一愿景，同一認同，同一群體”（One Vision， One Identity， One Community）是東盟公共外交的核心概念，并以此為基礎(chǔ)，強調(diào)東盟發(fā)展的目標是呈現(xiàn)給地區(qū)和全球“一個面向世界、愛好和平、穩(wěn)定繁榮的東南亞國家聯(lián)盟，一個致力于經(jīng)濟發(fā)展和社會關(guān)懷的東南亞國家聯(lián)盟。

在組織機構(gòu)上，1989年成立的東盟信息部長會議（The conference of ASEAN Ministers Responsible for Information，簡稱AMRI）在東盟公共外交中扮演重要角色，它主要負責將與東盟有關(guān)的信息傳達給各成員國及全世界其他地區(qū)。另外，東盟的門戶網(wǎng)站（www.asean.org），東盟的文化和咨詢網(wǎng)站（www.aseancultureandinformation.org），以及各成員國的信息交流計劃也都對推動東盟公共外交起到重要作用。

在發(fā)展上，2007年東盟通過的東盟憲章（ASEAN Charter）在東盟公共外交發(fā)展史中具有里程碑的意義，它正式確立了東盟的公共外交機制。根據(jù)東盟憲章，東盟成立了東盟基金會，一個專門負責東盟公共外交的機構(gòu)，用于支持東盟共同體建設(shè)，促進東盟的身份認同，加強東盟國家人民之間的互動以及推動區(qū)域內(nèi)不同成員之間的密切合作。另外，根據(jù)2007年第十二屆東盟首腦會議的決議，2015年將建成東盟共同體，它標志著東盟公共外交將進入一個新的發(fā)展階段。東盟共同體將由東盟政治安全共同體（ASEAN Political-Security Community），東盟經(jīng)濟共同體（ASEAN Economic Community）和東盟社會文化共同體（ASEAN Socio-Cultural Community）三部分組成，其中東盟社會文化共同體建設(shè)的目的就是“提供公眾意識、增強公眾認識和提高公眾參與度”，它將是東盟公共外交的重要組成部分。

長時間以來歐盟并未明確使用“公共外交”這一名稱，與公共外交有關(guān)的內(nèi)容被分散到信息、通訊、教育、文化等不同的計劃中。直到歐盟駐美國代表處專門負責新聞和信息的機構(gòu)成立，歐盟才開始使用“公共外交”這一詞，并明確表示該機構(gòu)設(shè)立的目的就是為了“深化和影響美國對歐盟政策的看法和理解”。

在組織機構(gòu)上，歐盟的公共外交是在一個分散的，由多層級、多部門共同決策和執(zhí)行的組織框架內(nèi)實現(xiàn)的。其中，歐盟委員會在歐盟公共外交的實施中扮演關(guān)鍵性作用，通過歐盟委員會下設(shè)的不同總司（Directorate-General）及其負責人總司長（Director General）來掌管歐盟公共外交策略的制定和執(zhí)行。比如，歐盟的對外交流司在歐盟的的公共外交中主要負責“對大眾傳達和交流有關(guān)歐盟的政策”。而文化和教育司則負責發(fā)展對外的文化和教育交流活動，這是歐盟公共外交的支柱之一。另外，歐盟對外行動服務(wù)（EU External Action Service，簡稱EEAS）也是歐盟公共外交的重要工具，它在歐盟的對外關(guān)系上扮演外交部的角色，通過它設(shè)在各國的辦事處，實現(xiàn)歐盟與其他國家的溝通和交流。

在發(fā)展上，在歐盟的公共外交機構(gòu)是隨著整個歐盟的一體化進程發(fā)展起來的。歐盟的公共外交活動直接服務(wù)于歐盟委員會所確立的外交與安全政策。其最終目的在于通過運用溝通、交流、介紹和推廣等手段以維護和促進歐盟國家在全球的利益。

歐盟與東盟公共外交的差異及對中國的啟示

在東盟的發(fā)展史上，一直以歐盟作為發(fā)展目標，因此兩個機構(gòu)在公共外交領(lǐng)域存在一定的共性。但是，由于雙方在政治文化、成員組成以及機構(gòu)目標方面的差異，導致雙方的公共外交策略也存在許多的不同之處，主要有以下幾點。

一是目標的差異性。一般而言，國際組織的公共外交的目標是確保成員國的國內(nèi)民眾對該國際組織持積極看法，支持該國繼續(xù)參與該組織的相關(guān)活動。因此，國際組織公共外交的目的總體上可以分為兩類：內(nèi)部目標和外部目標，也就是該機構(gòu)公共外交活動針對的對象是內(nèi)部的民眾還是外部的民眾。以此為標準，我們認為歐盟公共外交的主要目標在于對外，特別是在意美國對歐盟的態(tài)度。而東盟公共外交的主要目標在于對內(nèi)，目的在于爭取更多東盟國家民眾對東盟計劃的支持。

從中國的角度來看，我們認為我國的公共外交策略應(yīng)該內(nèi)部和外部目標兼顧，并以外部目標為主。作為一個“崛起中的大國”，它的主要目的在于更好地融入國家環(huán)境，而不是挑戰(zhàn)現(xiàn)有秩序，同時實現(xiàn)自身發(fā)展。因此，它必須通過公共外交全面客觀地向國際社會介紹我國的情況，解釋我國在不同問題上的立場和做法，表達我國與他國和諧共處，追求世界和平、穩(wěn)定與繁榮的良好愿望，才能夠有效化解國際社會對中國的擔心和憂慮。同時，中國又是一個國內(nèi)情況復雜、人口眾多、文化多樣的國家。如何讓本國民眾更好地了解中國的對外戰(zhàn)略，對外投資和對外援助的目標、方式和效應(yīng)，也應(yīng)該是我國公共外交活動必須承擔的任務(wù)之一。

二是方式的差異性。從政治文化上來說，歐盟已經(jīng)發(fā)展成一個龐大的官僚體系，它的成員眾多，涉及的領(lǐng)域廣泛，使它總體上很難有一個集中、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的公共外交的結(jié)構(gòu)。而東盟是作為一個受亞洲文化影響的地區(qū)性組織，成員數(shù)量有限，成立時間不長，同時組織形式松散，目前還沒有一個專門負責公共外交的機構(gòu)，但在朝這個方向發(fā)展。因此，如果將國際組織公共外交的方式分為兩種：集中式和分散式，那么我們認為東盟公共外交的方式偏向集中式，而歐盟公共外交的方式偏向分散式。

從中國的角度來看，我們認為最適合我國的公共外交的方式還是以集中制為主，以分散式為輔的方式，這也是由中國的國情和政治體制所決定。目前，我國公共外交還缺乏統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)，中央各個機關(guān)，如全國政協(xié)、國務(wù)院新聞辦、外交部、對外友協(xié)、文化部、中聯(lián)部、教育部等各自為戰(zhàn)。為了解決這些問題，我們認為中國的公共外交最終應(yīng)該形成以外交部、宣傳部和文化部為首，其他部委以及各省市和地區(qū)相關(guān)部門為輔的體系。在實踐中，還應(yīng)該把各種社會力量、非政府組織和個人，甚至包括海外華人華僑納進來。

三是原則的差異性。任何一個國際組織的公共外交策略本質(zhì)上是由它所奉行的基本原則所決定的，具體表現(xiàn)為公共外交策略與外交方針的一致性上。歐盟是一個由主權(quán)國家組成的區(qū)域性組織，超國家主義和國家主義之間一直不斷發(fā)生斗爭，而歐盟的公共外交策略必須反應(yīng)和維護所有成員國的利益，作為一個擁有27個成員國的機構(gòu)，歐盟很難形成一個統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的公共外交戰(zhàn)略，這也是為什么歐盟不愿使用“公共外交”這個詞語的原因。而東盟成立的背景是20世紀60年代，因此“平等互利”“尊重主權(quán)”和“不干涉內(nèi)政”等國際關(guān)系基本原則成為了東盟建立和發(fā)展的基礎(chǔ)，同時東盟也沒有要成為超國家機構(gòu)的目標，這也解釋了為什么該組織也沒有使用“公共外交”這一詞。

從中國的角度來看，我國作為一個獨立自主的國家，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，在中央的領(lǐng)導下，完全有能力發(fā)展出一個統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和有效的公共外交策略。在短期內(nèi)，我國公共外交的目標還是要以增強其他國家對中國的認識，改變對中國的不利輿論環(huán)境為主。在中期內(nèi)，主要是要讓其他國家民眾理解中國的政治意圖、動向和話語，實現(xiàn)中國的“和平崛起”。而從長期來說，最終是要實現(xiàn)中國與全球其他國家的和諧相處，互利共贏，“大道之行，天下為公”的局面。

結(jié) 論

歐盟和東盟很早就認識到通過公共外交手段與公眾展開互動和溝通的重要性，并且開始建立相關(guān)機制。作為區(qū)域性組織，歐盟和東盟的公共外交策略存在很多的共性，比如，歐盟和東盟都沒有明確使用“經(jīng)濟外交”這一詞語。歐盟和東盟從事公共外交的機構(gòu)都是比較分散、多層級的，不存在一個集中管理的機制。但是，由于雙方在政治文化、成員結(jié)構(gòu)以及機構(gòu)目標方面的不同，雙方的公共外交策略也存在很多差異。

隨著全球化的加深，特別是網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展以及社交媒體的興起，所有的國際機構(gòu)都意識到要在成員國民眾面前樹立正面形象，贏得民意支持的重要性。尤其是如何加強與年輕一代的溝通，變得比以前更為關(guān)鍵。為了適應(yīng)這一形勢變化，各國際組織從事公共外交的機構(gòu)和人員，包括領(lǐng)導開始利用新技術(shù)手段推動公共外交。比如，東盟秘書處利用臉書和推特發(fā)布與東盟有關(guān)的消息，歐盟領(lǐng)導人開通自己的社交網(wǎng)絡(luò)賬號，與民眾進行直接交流，都是為了適應(yīng)這一發(fā)展趨勢，并且取得良好效果。

因此，在這一背景下，我國的公共外交發(fā)展也必須做到“適應(yīng)形勢”和“發(fā)揮優(yōu)勢”。所謂的“適應(yīng)形勢”是指無論在公共外交的手段上（網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化和虛擬化等）還是內(nèi)容上（新興議題如氣候變化、流行疾病、經(jīng)濟危機和恐怖主義等）都必須適應(yīng)時代的變化，以滿足民眾的需要。所謂“發(fā)揮優(yōu)勢”是指中國的公共外交必須發(fā)揮中國政治體制和文化傳統(tǒng)的優(yōu)勢，采取中央集中領(lǐng)導，其他機構(gòu)參與輔助的方式，有計劃、有步驟和有延續(xù)性地執(zhí)行我國的公共外交策略，這樣才能取得良好效果。另外，中國也必須發(fā)揮自身文化影響力的優(yōu)勢，讓中國的文化、思想和認識真正深入人心，做到“讓世界了解中國”和“讓中國了解世界”，這才是其他國際組織公共外交經(jīng)驗給中國的最大啟示。

谷名飛：廣西大學—中國東盟研究院助理研究員，法國巴黎第五大學（Paris Descartes University）國際經(jīng)濟法博士。