傳媒產(chǎn)業(yè)亟須傳播立法保駕護(hù)航

文/范玉吉

據(jù)3月8日《京華時(shí)報(bào)》報(bào)道，2015年兩會(huì)期間，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)主任委員、清華大學(xué)新聞與傳播學(xué)院院長(zhǎng)柳斌杰在接受記者采訪時(shí)透露，全國(guó)人大正在研究新聞傳播立法，有望提交本屆人大審議。這一消息一經(jīng)發(fā)出，就在國(guó)內(nèi)引起了很大反響。有人歡呼雀躍，但也有人冷靜觀望，認(rèn)為我國(guó)提出新聞立法已經(jīng)30年了，到現(xiàn)在連個(gè)影子都沒有，擔(dān)心又是空喜歡一場(chǎng)。其實(shí)，新聞立法是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的題中之意。

3月10日舉行的全國(guó)人大專委會(huì)新聞發(fā)布會(huì)上，柳斌杰表示，中央正在積極推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)方面的立法工作。 圖/CFP

中國(guó)的新聞立法歷程曲折

社會(huì)主義中國(guó)的新聞立法歷程曲折。1983年六屆全國(guó)人大一次會(huì)議上有代表提交議案，建議新聞立法。1984年時(shí)任全國(guó)人大委會(huì)委員長(zhǎng)的彭真批示同意了中宣部新聞局提出的《關(guān)于著手制定新聞法的請(qǐng)求報(bào)告》，自此，新聞法的起草工作就正式啟動(dòng)了。由全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院新聞研究所共同成立了“新聞法研究室”，1985年開始著手起草工作，經(jīng)先后兩次修改補(bǔ)充，于1988年4月拿出了《中華人民共和國(guó)新聞法（草案第三稿）》。與此同時(shí)，1986年上海新聞法起草小組也拿出過《上海市關(guān)于新聞工作的若干規(guī)定》（征求意見稿）。1987年國(guó)家新聞出版署成立，接過了負(fù)責(zé)新聞法起草工作的接力棒。當(dāng)年10月，新聞出版署將《中華人民共和國(guó)新聞出版法》（送審稿）呈送國(guó)務(wù)院審查，不久被否定；1989年1月新聞出版署又拿出了《新聞法》與《出版法》兩個(gè)草案。但是1989年“六四”政治風(fēng)波之后，因各種原因，新聞法的制定工作被擱淺了。

新聞法的制定工作雖然暫時(shí)停頓下來(lái)了，但是立法的愿望一直在黨和政府的工作規(guī)劃中。八屆全國(guó)人大（1992～1997）常委會(huì)的立法規(guī)劃中也有新聞法和出版法，關(guān)于新聞立法的問題也一直是全國(guó)人大代表立法提案和全國(guó)政協(xié)委員立法議案的重點(diǎn)。1997年4月，新聞出版署公布的《新聞出版業(yè)2000年及2010年發(fā)展規(guī)劃》，明確提出要“積極推進(jìn)新聞出版的法制建設(shè)，要加快立法工作，加強(qiáng)依法管理，加大執(zhí)法監(jiān)督的力度”。

黨的十六大以來(lái)，中央高度重視信息公開透明工作，不斷加強(qiáng)政府新聞發(fā)布制度建設(shè)，2007年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》明確了公開是常態(tài)、不公開是例外，將政府新聞發(fā)布的范圍和新聞媒體公開報(bào)道的界限作了明確的法律界定。同年出臺(tái)并實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，把中國(guó)近年來(lái)在突發(fā)公共事件新聞處置中取得的重大進(jìn)步法律化，要求各級(jí)政府和政府部門及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀、統(tǒng)一地發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件的新聞信息，對(duì)遲報(bào)、漏報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)要追究相關(guān)責(zé)任。2008年11月3日出版的《人民日?qǐng)?bào)·理論版》刊發(fā)的署名華清的文章指出，“應(yīng)加快新聞?lì)I(lǐng)域立法工作，繼續(xù)完善與新聞工作相關(guān)的法律法規(guī)，為做好新聞工作、提高輿論引導(dǎo)能力提供法律保障”。

黨的十八大以來(lái)，黨和政府高度重視立法工作，十八屆四中全會(huì)就提出要完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，要堅(jiān)持立法先行，提高立法質(zhì)量，“使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)”。2013年2月23日下午中共中央政治局就全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)全面建成小康社會(huì)對(duì)依法治國(guó)提出了更高要求，要完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，要完善立法工作機(jī)制和程序，擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。這些重要思想為新聞立法重新提上議事日程打好了基礎(chǔ)。

建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求

加快新聞立法是全面深化改革、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的必然要求。2012年12月4日習(xí)近平總書記在《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》中指出，“全面貫徹實(shí)施憲法，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作……全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。任何組織或者個(gè)人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究”。他還指出，“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施”。我國(guó)憲法第三十五條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由”；第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”；第22條規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動(dòng)”。憲法規(guī)定的這些基本權(quán)利由于沒有具體法律進(jìn)行保障，所以其權(quán)威性就不能加以保證。全面貫徹實(shí)施憲法，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。新聞立法就是對(duì)包括以上權(quán)利在內(nèi)的與新聞出版相關(guān)的憲法權(quán)利的根本保障，也是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府的重要內(nèi)容。

黨的十八大報(bào)告提出要“推動(dòng)文化事業(yè)全面繁榮、文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展”。我國(guó)的新聞出版業(yè)和廣播影視業(yè)一方面具有文化事業(yè)的屬性，另一方面也具有文化產(chǎn)業(yè)的屬性，是我國(guó)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的主力軍。我國(guó)現(xiàn)行的新聞傳播管理機(jī)制與十八大提出的目標(biāo)是不相適應(yīng)的，20世紀(jì)末提出的“以正面宣傳為主”的新聞報(bào)道思想，大大束縛了媒體輿論監(jiān)督的手腳。社會(huì)上的腐敗問題及其連帶出來(lái)的權(quán)力尋租、違規(guī)操作導(dǎo)致了生產(chǎn)安全事故頻發(fā)、環(huán)境問題嚴(yán)重、社會(huì)矛盾激化等其他社會(huì)問題時(shí)有發(fā)生，隨處可見；我們的媒體卻心態(tài)平和，一臉安祥，呈現(xiàn)在受眾面前的是一片鶯歌燕舞、到處風(fēng)平浪靜。這種結(jié)果就使主流媒體雖然擁有了話語(yǔ)權(quán)，卻丟失了傳播力，因?yàn)椤罢f話”是單向的，而傳播才是“雙向”的。如果不能通過立法保障媒體的報(bào)道自由，不能保障媒體的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，不能讓媒體說受眾想聽的、報(bào)道受眾想知道的，那么就不能將話語(yǔ)權(quán)轉(zhuǎn)化為傳播力，沒有新聞法的保障，媒體只能是一種機(jī)械地掌握和運(yùn)用“話語(yǔ)權(quán)”的機(jī)器。

現(xiàn)在我國(guó)傳媒的管理體制已發(fā)生了變化，原來(lái)是黨和政府辦出版、辦新聞，現(xiàn)在變成了管新聞、管出版，實(shí)現(xiàn)了政企分開、政事分開、政資分開、管辦分離，媒體是具有法人資格的獨(dú)立的市場(chǎng)主體，是文化產(chǎn)業(yè)的一部分。是產(chǎn)業(yè)就要面對(duì)市場(chǎng)，就要尊重市場(chǎng)規(guī)律，如果不能通過新聞立法賦予媒體明確的市場(chǎng)主體地位，媒體不能自主決定自己的經(jīng)營(yíng)行為，動(dòng)不動(dòng)會(huì)碰到所謂的“高壓線”，師傅動(dòng)不動(dòng)就要念“緊箍咒”，這樣的孫悟空無(wú)法在市場(chǎng)的天空中翻出漂亮的筋斗云。

加快新聞立法也是時(shí)代發(fā)展的必然需要。隨著網(wǎng)絡(luò)和新媒體的發(fā)展，新聞傳播的渠道和方式都發(fā)生了巨大的變化，傳統(tǒng)的新聞管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)這種新的傳媒格局了，以宣傳為主的新聞理念、用權(quán)力來(lái)壓制輿論的方式已經(jīng)行不通了。近年來(lái)松花江污染、太湖藍(lán)藻問題都是先由新媒體曝光的，甬溫動(dòng)車事故的首發(fā)媒體是新媒體，江蘇周久耕腐敗案、陜西楊達(dá)才腐敗案等也都是由新媒體曝光的。堵不如疏、捂不如揭、瞞不如報(bào)，在這種情況下如果還不能給予媒體自由報(bào)道“負(fù)面新聞”，進(jìn)行輿論監(jiān)督的自由，也真就成了掩耳盜鈴。現(xiàn)在民眾的民主意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)了，越來(lái)越多的民眾開心關(guān)心國(guó)家政治事務(wù)、關(guān)心自己生存期間的社會(huì)事務(wù)，所以對(duì)表達(dá)自由權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的呼聲也越來(lái)越高，只有通過新聞立法，才能確保滿足公民的這些權(quán)利訴求，這也符合黨中央的基本精神和要求。

核心問題主要是新聞自由

新聞立法的核心問題主要是新聞自由，這雖然是憲法已經(jīng)保障了的，但由于我國(guó)憲法不能直接司法化，憲法權(quán)利只有通過制定具體法律才能得以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)在關(guān)于新聞自由的問題主要有兩種立法傾向，一種是借新聞自由被濫用來(lái)加以限權(quán)；而另一種是借新聞自由被限制而要求賦權(quán)。這實(shí)際上是涉及到了新聞采訪權(quán)、新聞報(bào)道權(quán)、輿論監(jiān)督權(quán)的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系問題。任何自由都不是絕對(duì)的，任何權(quán)利都與義務(wù)相伴而生。所以在對(duì)待新聞自由的問題上，既要有足夠的賦權(quán)，也要有必要的限權(quán)，中國(guó)的新聞立法不能簡(jiǎn)單模仿美國(guó)的新聞自由，也不能效法歐洲的新聞自由，用孫旭培先生的話說就是要建立“適度的新聞自由”。這個(gè)適度的新聞自由既要體現(xiàn)在辦報(bào)辦刊的自由方面，也要體現(xiàn)在對(duì)輿論監(jiān)督、負(fù)面新聞的曝光適當(dāng)放寬方面，更要體現(xiàn)在對(duì)公眾關(guān)心的公共事務(wù)的信息公開方面。沒有監(jiān)督功能的新聞是沒有生命力的新聞，沒有信息公開能力的媒體是沒有人氣的媒體。作為市場(chǎng)的主體，如果沒有人氣，媒體就會(huì)失去市場(chǎng)，自然也就失去了生存的基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)在的媒體由于輿論監(jiān)督力度不足，不能及時(shí)準(zhǔn)確公開公共事務(wù)信息，所以“風(fēng)光”都讓新媒體搶了去，一些黨報(bào)黨刊雖然有發(fā)行量，但沒有影響力，有話語(yǔ)權(quán)，卻沒有傳播力，其權(quán)威和公信力也就遭到了削弱。

新聞法的制定一定要重視立法程序。習(xí)近平總書記在《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》中一再?gòu)?qiáng)調(diào)要“全面推進(jìn)科學(xué)立法”，要“拓展人民有序參與立法途徑”?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》也指出要加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，完善公眾參與政府立法機(jī)制，要開門立法，既要多聽人大代表的意見，也要多聽社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者的意見，只要能堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，那么新聞法的制定一定會(huì)取得成功。立法程序公正是立法科學(xué)化的根本保證。

柳斌杰說《新聞法》有望提交本屆人大審議，本屆人大還剩下兩次會(huì)議，如果要提交審議，立法時(shí)間緊，任務(wù)重，一定不要急于求成，可以將新聞立法分為媒體內(nèi)容、媒介管理、媒介經(jīng)營(yíng)、媒介侵權(quán)等，分步驟分層次進(jìn)行。有人提出，本屆人大會(huì)期審議并出臺(tái)新聞法難度大，因此建議先制定一部《新聞侵權(quán)法》。我認(rèn)為，這一提法不科學(xué)。《新聞侵權(quán)法》只能以《新聞法》為基礎(chǔ)，沒有對(duì)采訪自由、報(bào)道自由、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、輿論監(jiān)督權(quán)的法律保障，新聞侵權(quán)法中就無(wú)法對(duì)新聞侵犯名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)等進(jìn)行有效界定。沒有《新聞法》對(duì)新聞自由的法律保障，出版自由就不能實(shí)現(xiàn)，私人辦報(bào)、企業(yè)辦媒體就不能解禁，但自媒體（如微信公賬號(hào)）其實(shí)又消解了這一禁令，實(shí)際上是對(duì)現(xiàn)行法規(guī)的公然違反，法規(guī)的嚴(yán)肅性就受到了挑戰(zhàn)。

既然將媒體看成是文化產(chǎn)業(yè)的一部分，就要確立其市場(chǎng)主體地位。從2003年開始，新聞出版總署就開始在全國(guó)9個(gè)省市的21家單位進(jìn)行了文化體制改革的試點(diǎn)，現(xiàn)在傳媒業(yè)的管理體制發(fā)生了變化，實(shí)現(xiàn)了政企分開、政事分開、政資分開、管辦分離，完全是和政府脫了鉤的獨(dú)立的市場(chǎng)主體。但是，到目前為止還未能真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)自主辦媒體。孫旭培先生刊于2012年第2期《炎黃春秋》上的文章《三十年新聞立法歷程與思考》透露，某傳媒集團(tuán)2007年一年接到各種指令、招呼2700多條，平均每天10條以上。有這些指令和招呼，媒體的自主性必然會(huì)受到影響，沒有自由的新聞報(bào)道，不能給受眾提供他們想了解的新聞信息，媒介產(chǎn)品的市場(chǎng)就會(huì)萎縮，政企分開就不能真正實(shí)現(xiàn)。因此，只有新聞法才能真正保障傳媒的市場(chǎng)主體地位。

兩會(huì)期間，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)主任委員、清華大學(xué)新聞與傳播學(xué)院院長(zhǎng)柳斌杰在接受記者采訪時(shí)透露，全國(guó)人大正在研究新聞傳播立法，有望提交本屆人大審議。加快新聞立法是全面深化改革、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的必然要求。