“一帶一路”建設(shè)需考慮難民問題

文/王海濱

2015年6月18日，聯(lián)合國難民署發(fā)布“2014年全球難民趨勢”報告。根據(jù)該報告顯示，由于地區(qū)動蕩和沖突加劇，2011年到2014年間的全球流離失所人數(shù)增加了41%，現(xiàn)已接近6000萬，達(dá)到二戰(zhàn)后的最高點。其中，西亞、南亞、北非是民眾流離失所最為嚴(yán)重的地區(qū)，歐洲則是難民涌入人數(shù)增長最快的地區(qū)。而上述這些地區(qū)多是中國“一帶一路”戰(zhàn)略的必經(jīng)之路，從而也意味著難民問題將成為中國“一帶一路”戰(zhàn)略實施過程中不可回避的重要問題。

“一帶一路”地域的難民危機(jī)

2013年9月至10月，中國國家主席習(xí)近平在訪問哈薩克斯坦和印度尼西亞期間，先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略倡議（簡稱“一帶一路”戰(zhàn)略），從而推動地區(qū)之間的雙邊及多邊經(jīng)貿(mào)合作進(jìn)程。一般認(rèn)為，“一帶一路”地域范圍覆蓋東南亞、南亞、西亞、中亞、北非、歐洲等地。然而，上述區(qū)域亦存在著較大的政治風(fēng)險，特別是西亞、北非地區(qū)最為突出。其中，這種政治風(fēng)險的直接“副產(chǎn)品”就是大量難民的存在。難民潮不僅反映出該地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)等局勢的不穩(wěn)定，也會殃及到經(jīng)貿(mào)合作的進(jìn)程。

聯(lián)合國難民署“2014年全球難民趨勢”報告顯示，全球流離失所人數(shù)在2014年底達(dá)到歷史新高的5950萬，較2013年的人數(shù)又增加了830萬。主要分布在西亞、北非、東非等地區(qū)，又以敘利亞、阿富汗、伊拉克、索馬里、烏克蘭等地最為突出。而這些地區(qū)，又多是未來我國“一帶一路”戰(zhàn)略實施的重要對象。在2014年，這些地區(qū)要么發(fā)生政治危機(jī)或者內(nèi)部動亂，要么既有的戰(zhàn)火沖突依舊未熄，導(dǎo)致大量民眾不得不背井離鄉(xiāng)，或者逃到國外去尋找新的生活之地，或是在國內(nèi)尋找相對安全的地區(qū)。

東南亞地區(qū)難民問題相對不太嚴(yán)重。據(jù)報告顯示，本地區(qū)難民來源國主要是緬甸、泰國等。特別是作為本地最大難民來源國的緬甸，居全球難民來源國第七位，現(xiàn)有47.9萬人。近年來緬甸政治危機(jī)及內(nèi)戰(zhàn)沖突，導(dǎo)致難民人數(shù)急速增長。2014年難民署也只安置了1.52萬人，其他國家則接收了1.79萬。除此之外，自20世紀(jì)70年代末以來，中國還陸續(xù)接收了近30萬印支難民，安置在云南、貴州、廣西、廣東、福建等各省區(qū)，這也使得中國長期在全球難民容納國中位列前茅，2014年居第十位。此外，近年來泰國的政治動亂頻繁，也導(dǎo)致部分民眾不得不逃離海外。

南亞地區(qū)難民問題較為嚴(yán)重，主要來源國是阿富汗和尼泊爾。特別是阿富汗難民問題，自20世紀(jì)70年代以來延續(xù)至今，收容的主要國家是巴基斯坦與伊朗。難民署報告顯示，全球超過1/5的難民居住在亞太地區(qū)，而有64%即250萬難民居住在巴、伊兩國。其中，巴基斯坦有150萬難民居住，基本上都是阿富汗難民，因部分難民返回家園，難民數(shù)較上一年度已減少了11.1萬人。而伊朗的阿富汗難民亦有95萬。自從1979年阿富汗內(nèi)戰(zhàn)以來的36年間，巴基斯坦與伊朗兩國輪流位居全球難民數(shù)量收容國的首位長達(dá)33年，其中巴基斯坦22年，伊朗11年。

西亞及北非地區(qū)難民危機(jī)相當(dāng)嚴(yán)重，特別是數(shù)百萬敘利亞難民問題。2014年是敘利亞內(nèi)亂的第四年，至少有760萬敘利亞人因此而被迫流離失所。據(jù)難民署估計，全球每5個流離失所的人口中就有1個是敘利亞人。該國也因此在2014年“榮登”全球最大數(shù)量難民來源國的“寶座”，一舉超過位居難民數(shù)量來源國之首已長達(dá)30年的阿富汗。同樣，由于大量敘利亞難民被迫逃亡國外，伊拉克、黎巴嫩、埃及、約旦等國2014年底收容近220萬人。特別是臨近的土耳其成為敘利亞人逃難的首選地，也導(dǎo)致該國一舉取代已位居10年之久的巴基斯坦，成為世界最大的難民收容國。

敘利亞4年內(nèi)戰(zhàn)導(dǎo)致該國有760萬人流離失所，幾乎占該國人口半數(shù)，位居全球之首。聯(lián)合國把這場危機(jī)稱之為本世紀(jì)最嚴(yán)重的“人道主義災(zāi)難”。圖/CFP

歐洲地區(qū)難民形勢也不容樂觀，主要原因在于大量外來難民的涌入和烏克蘭危機(jī)。據(jù)難民署估計，2014年大約有21.9萬來自西亞、北非地區(qū)的難民跨越地中海，該數(shù)額3倍于2011年北非動亂之時。目前，歐洲居住了大約310萬難民，占全球比例的22%。其中，來自敘利亞的難民有170萬（其中土耳其容納了160萬，占據(jù)歐洲難民總數(shù)51%），烏克蘭危機(jī)產(chǎn)生的難民有23.46萬，流落歐洲的伊拉克難民有13.22萬。其中，由于烏克蘭內(nèi)部政治動蕩，大量難民被迫流落到俄羅斯境內(nèi)，到2014年底達(dá)23.18萬人，占據(jù)俄境內(nèi)難民總數(shù)的98%。

難民危機(jī)源于部分國家動亂頻仍

難民問題從來不是國際問題中的新現(xiàn)象。一般而言，難民是指遭到自然災(zāi)害或人為災(zāi)禍而生活無著落、流離失所的人。不過，國際社會在嚴(yán)格意義上的難民認(rèn)可，是根據(jù)聯(lián)合國1951年7月簽訂的《關(guān)于難民地位的公約》和1967年1月關(guān)于難民身份修訂的《難民議定書》所共同確定的，即難民是指因種族、宗教、國籍、特殊社會團(tuán)體成員或政治見解，而有恐懼被迫害的充分理由，置身在原籍國領(lǐng)域外不愿或不能返回原籍國或受該國保護(hù)的人。由此可見，難民的來源主要來自戰(zhàn)爭、民族壓迫、種族歧視及國界變更等因素，導(dǎo)致大批人口被迫離開家園的強(qiáng)制性遷移。

縱觀“一帶一路”地域的難民危機(jī)，主要成因在于部分國家內(nèi)部動亂不止。從東南亞國家來看，以緬甸最為突出。緬甸本是以佛教徒為主的國家，但20世紀(jì)初以來孟加拉國大量穆斯林民眾涌入緬甸后，導(dǎo)致本土佛教徒日益不滿而不斷發(fā)生沖突。2001年以來，穆斯林組建多支武裝與之展開武力沖突，兩派教徒陷入持續(xù)對抗的惡性循環(huán)之中。2012年以來，雙方?jīng)_突再度加劇，并爆發(fā)數(shù)次大規(guī)模的宗教流血沖突，導(dǎo)致大量難民流離失所。除此之外，2011年6月緬甸政府軍與克欽地區(qū)武裝戰(zhàn)事再起，2012年底雙方戰(zhàn)事急劇升級，導(dǎo)致大批居民流離失所，許多人逃到中國、泰國等他國境內(nèi)以求庇護(hù)。直到現(xiàn)在，緬甸這場沖突仍然沒有停火，導(dǎo)致鄰國也承受著越來越大的難民壓力。

南亞地區(qū)動亂則主要發(fā)生在阿富汗。巴基斯坦難民問題難以解決根源之一即是鄰國阿富汗的政局問題。20世紀(jì)70年代末阿富汗發(fā)生政變及其隨后蘇聯(lián)的入侵，導(dǎo)致該國大批民眾出逃；冷戰(zhàn)后不久，阿富汗各派又陷入內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)，隨之而來是塔利班崛起并攻陷其首都喀布爾掌權(quán)，從而再度導(dǎo)致大規(guī)模的難民潮出現(xiàn)；進(jìn)入新世紀(jì)之后，由于特大旱災(zāi)襲擊全境以及隨后的阿富汗戰(zhàn)爭，大批阿富汗人再度出逃到鄰國。因此，阿富汗內(nèi)部始終動亂不休，導(dǎo)致大批難民難以返回家園。

西亞地區(qū)動亂主要是伊拉克戰(zhàn)亂與敘利亞內(nèi)戰(zhàn)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，伊拉克難民問題主要源自2003年伊拉克戰(zhàn)爭之后國內(nèi)各派之間的內(nèi)戰(zhàn)，2006年曾以150萬難民逃離該國而位居世界第二位，僅次于阿富汗難民。而近年來的伊拉克難民問題，則主要由于“伊斯蘭國”興起后在伊中、北部攻城掠地，而中央政府及北部庫爾德自治區(qū)都無力有效應(yīng)對，更無法應(yīng)對大批的難民問題。更值得關(guān)注的是，敘利亞4年內(nèi)戰(zhàn)導(dǎo)致該國有760萬人流離失所，幾乎占該國人口半數(shù)，位居全球之首。聯(lián)合國把這場危機(jī)稱之為本世紀(jì)最嚴(yán)重的“人道主義災(zāi)難”。目前，由于敘利亞政局始終未能實現(xiàn)緩和，從而導(dǎo)致其鄰國及其相關(guān)收容國深受難民之困。

歐洲地區(qū)因動亂產(chǎn)生難民問題主要是烏克蘭危機(jī)。2013年底以來，烏克蘭因政界親歐派與親俄派斗爭而爆發(fā)政治危機(jī)，繼而從2014年4月以來演變?yōu)槎啻挝溲b沖突，導(dǎo)致近百萬人逃離家園。目前國內(nèi)沖突依然持續(xù)，雙方爭相搶奪地盤，爭奪十分激烈，短期內(nèi)更無緩和跡象。因此，未來烏克蘭難民問題仍將是歐洲國家面臨的較為頭疼問題之一。

實施“一帶一路”戰(zhàn)略需考慮難民問題

“一帶一路”倡議是我國推行的一項重大國家戰(zhàn)略，其實施地域面臨著諸多風(fēng)險與挑戰(zhàn)。而其中所存在的難民問題，則與相關(guān)國家政局是否穩(wěn)定、宗教或民族問題是否突出、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是否較高密切相關(guān)。也可以說，難民問題是上述風(fēng)險的一種綜合體現(xiàn)，并將對“一帶一路”戰(zhàn)略能否順利實施產(chǎn)生直接的影響。

第一，難民問題會進(jìn)一步加劇來源國及收容國的政治不穩(wěn)定性?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略的有效實施需要相關(guān)國家有較為穩(wěn)定的國際環(huán)境。難民問題本身就是來源國政治不穩(wěn)定性的直接體現(xiàn)，而收容國難民數(shù)量大幅度增長也必然加劇該國政治的不穩(wěn)定性。對于我國而言，“一帶一路”戰(zhàn)略實施對象國如果是難民主要來源國，那么該國政治動蕩必然會導(dǎo)致相關(guān)投資要冒較大政治風(fēng)險。如近些年來伊拉克國內(nèi)動蕩不止，中國投資企業(yè)受到的沖擊也相當(dāng)嚴(yán)重。而收容國政治不穩(wěn)定性也會加劇，對外來投資亦有較大政治風(fēng)險，例如緬甸。緬甸難民問題之一是大量來自孟加拉國的穆斯林民眾涌入而導(dǎo)致該國教派沖突嚴(yán)重，難以為我國提供一個穩(wěn)定的投資環(huán)境，甚至有時會殃及中國投資項目。

第二，難民問題亦有可能被某些國外政治勢力作為排外的借口。目前，東南亞、南亞、中亞和中東地區(qū)許多國家國內(nèi)政治形勢復(fù)雜，甚至內(nèi)戰(zhàn)沖突不斷而使難民問題突出。“一帶一路”戰(zhàn)略進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般投資時間長且收益較慢，很大程度上有賴于這些國家政治及對華關(guān)系的穩(wěn)定。然而，一些國家內(nèi)部政治勢力為了自身政治目的，有時會鼓吹“中國威脅論”等論調(diào)，并借機(jī)煽動不明真相的民眾蓄意阻撓、甚至破壞相關(guān)工程建設(shè)。近年來，我國在伊拉克、烏克蘭、敘利亞等國家遭遇的投資困境和風(fēng)險損失案例明顯增多，其中亦有這些難民裹脅其中，應(yīng)引起高度重視。

第三，難民問題加重相關(guān)國家經(jīng)濟(jì)及社會承受壓力。“一帶一路”戰(zhàn)略需要相關(guān)國家與中國的雙邊及多邊合作，共同推進(jìn)相關(guān)項目建設(shè)，以求互惠互利。但是，由于部分國家難民問題嚴(yán)重，該國大部分財力、物力不得不應(yīng)付難民問題，使本國經(jīng)濟(jì)及社會壓力空前加大，導(dǎo)致其無力進(jìn)行相關(guān)合作。以黎巴嫩為例，2014年進(jìn)入黎巴嫩的敘利亞難民已達(dá)100多萬，占該國人口總數(shù)的近1/4。這使得黎巴嫩對外貿(mào)易受到嚴(yán)重影響，投資也迅速下降，旅游收入銳減，這對經(jīng)濟(jì)本不景氣的黎巴嫩來說簡直是雪上加霜。據(jù)世界銀行估計，敘利亞危機(jī)給黎巴嫩造成的損失已超過75億美元，該國不得不呼吁國際社會加大對其援助來解決難民問題?？梢?，如果在類似國家實施合作，短時間內(nèi)也不太可能取得有效收益。因此，“一帶一路”戰(zhàn)略實施，必須對該國難民問題進(jìn)行有效評估，以便做出審慎決策。

因此，對于中國而言，要想有效實施“一帶一路”戰(zhàn)略，并能夠取得較好的戰(zhàn)略收益，必須關(guān)注該地域的難民問題。第一，要積極評估相關(guān)國家難民現(xiàn)狀及其成因，并全面了解該國未來政局及社會走向，以及對難民問題的應(yīng)對能力，以便對相關(guān)投資作適當(dāng)調(diào)整。第二，積極推動相關(guān)國家特別是近鄰國的政治和解進(jìn)程，促進(jìn)其國內(nèi)政治環(huán)境緩和以減少難民的產(chǎn)生，并提高相關(guān)國家民眾對華投資的信任度。第三，對投資重點國要積極宣傳“一帶一路”戰(zhàn)略對相關(guān)國家有益之處，使其民眾了解該戰(zhàn)略所帶來的收益以緩和部分民眾的恐懼心理，有效抵制某些政治勢力在該問題上的興風(fēng)作浪。第四，積極與國際難民署及相關(guān)國際組織加強(qiáng)合作，推動相關(guān)國家難民問題的解決，為今后“一帶一路”戰(zhàn)略的實施奠定良好基礎(chǔ)。