新一輪自貿(mào)區(qū)建設(shè)的邏輯與前景

文/謝杰斌

3月24日，中共中央政治局審議通過了廣東、天津、福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案、進(jìn)一步深化上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案。會(huì)議指出，推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的形勢(shì)下，為全面深化改革、擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)而采取的重大舉措。上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行一年多來取得了積極進(jìn)展，形成了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。廣東、天津、福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和擴(kuò)展區(qū)域后的上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)要當(dāng)好改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，繼續(xù)以制度創(chuàng)新為核心，貫徹“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等國家戰(zhàn)略，在構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制、探索區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新模式、建設(shè)法治化營商環(huán)境等方面，率先挖掘改革潛力，破解改革難題。

四大自貿(mào)區(qū)的功能與定位

四大自貿(mào)區(qū)面積均在120平方公里左右，但功能定位上各有側(cè)重：

廣東自貿(mào)區(qū)總面積為116.2平方公里，包含廣州南沙新區(qū)片區(qū)（60平方公里）、深圳前海蛇口片區(qū)（28.2平方公里）以及珠海橫琴新區(qū)片區(qū)（28平方公里）。廣東自貿(mào)區(qū)以深化粵港澳合作為重點(diǎn)，推進(jìn)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化，促進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)，帶動(dòng)泛珠三角和內(nèi)陸地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，力爭建設(shè)成為粵港澳深度合作的示范區(qū)、21世紀(jì)海上絲綢之路的重要樞紐和全國新一輪改革開放的先行地。

天津自貿(mào)區(qū)面積為119.9平方公里，包含濱海新區(qū)中心商務(wù)片區(qū)（46.8平方公里）、天津機(jī)場(chǎng)片區(qū)（43.1平方公里）和天津港片區(qū)（30平方公里）。天津自貿(mào)區(qū)致力于推動(dòng)實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作轉(zhuǎn)型升級(jí)，共同建設(shè)區(qū)域科技創(chuàng)新和人才高地，增強(qiáng)口岸服務(wù)輻射功能，構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展高水平的對(duì)外開放平臺(tái)，同時(shí)也將進(jìn)一步提升區(qū)域的國際競爭力。

福建自貿(mào)區(qū)面積為118.04平方公里，包括福州片區(qū)（31.26平方公里）、平潭片區(qū)（43平方公里）和廈門片區(qū)（43.78平方公里）。福建自貿(mào)區(qū)以深化兩岸合作為著力點(diǎn)，將擴(kuò)大開放與深化體制改革相結(jié)合，培育功能與制度創(chuàng)新相結(jié)合，積極推進(jìn)和臺(tái)灣地區(qū)投資貿(mào)易便利、人員往來、服務(wù)業(yè)開放合作模式，打造兩岸經(jīng)濟(jì)合作示范區(qū)、21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)核心區(qū)和改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)。

上海自貿(mào)區(qū)新納入了陸家嘴金融片區(qū)、張江高科技片區(qū)和金橋開發(fā)片區(qū)，擴(kuò)容后面積由原來的28.78平方公里增至120.72平方公里。其中，陸家嘴金融片區(qū)未來將著重于金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展，張江高科技片區(qū)將積極推動(dòng)自貿(mào)區(qū)政策開放與科技創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合，金橋開發(fā)區(qū)片區(qū)則定位于高端制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)聚集區(qū)。整體而言，上海自貿(mào)區(qū)是面向全球、功能最為齊全的自貿(mào)區(qū)，未來將與上海國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易及航運(yùn)中心（四個(gè)中心）建設(shè)緊密銜接，金融創(chuàng)新是各項(xiàng)工作的重中之重。

自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略棋局

中國的改革開放遵循摸著石頭過河的方法論，因此各種類型的試驗(yàn)區(qū)層出不窮。自貿(mào)區(qū)是最新的一類試驗(yàn)區(qū)，也是全局意圖最為凸顯、推進(jìn)思路最為清晰的一類，其設(shè)立、擴(kuò)容以及未來發(fā)展深嵌于中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)這一宏觀大背景之中，有著客觀必然性與現(xiàn)實(shí)迫切性。

中國加入WTO主動(dòng)融入全球經(jīng)濟(jì)之后，借助與發(fā)達(dá)國家兩個(gè)海平面之間的巨大位差，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速騰飛，崛起成為“世界工廠”。但2008年全球危機(jī)之后，形勢(shì)發(fā)生了顯著變化: 危機(jī)中受挫的發(fā)達(dá)國家在意識(shí)形態(tài)上趨于保守，在新一輪全球經(jīng)濟(jì)金融規(guī)則制定中，有意無意地把中國排擠在外；中國出口增速大幅收窄，對(duì)外貿(mào)易新常態(tài)使得產(chǎn)能過剩問題突出，去產(chǎn)能過程異常痛苦與煎熬；用工成本快速上升導(dǎo)致中國對(duì)外資的吸引力下降，部分外資企業(yè)把工廠轉(zhuǎn)移到成本更低的周邊國家，依賴于低成本優(yōu)勢(shì)的中國制造模式亟待實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)；改革開放多年積累起來的財(cái)富，因?yàn)閷?duì)外投資與配置的通道不暢，出海不成沉積國內(nèi)，進(jìn)一步惡化了產(chǎn)能過剩及資產(chǎn)泡沫問題?？梢灾v，隨著中國與世界關(guān)系的變化，依靠兩個(gè)海平面位差來驅(qū)動(dòng)增長的傳統(tǒng)模式越來越難以為繼，中國經(jīng)濟(jì)何去何從面臨重要抉擇。

面對(duì)這一新常態(tài)，中央的應(yīng)對(duì)策略是清晰而明確的，那就是以對(duì)外開放的主動(dòng)贏得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)、贏得國際競爭的主動(dòng)：從外交上看，明確提出了“一帶一路”戰(zhàn)略，全方位、多層次發(fā)展國際合作，擴(kuò)大同各國各地區(qū)的利益匯合、互利共贏，打造區(qū)域利益共同體和命運(yùn)共同體，著力打破發(fā)達(dá)國家在全球經(jīng)濟(jì)金融規(guī)則制定中的話語霸權(quán)；從經(jīng)濟(jì)上看，則是強(qiáng)調(diào)推動(dòng)形成全方位開放新格局，建立新的國際貿(mào)易和投資網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)高水平的開放型經(jīng)濟(jì)體制，通過與國際標(biāo)準(zhǔn)的充分接軌，支持中國企業(yè)與個(gè)人更好地“走出去”與“引進(jìn)來”，為中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供有力支撐。概而言之，2008年全球危機(jī)之后，中央對(duì)外開放的整體思路是主動(dòng)打通與發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)海平面，更好地統(tǒng)籌運(yùn)用國內(nèi)外各種資源，利用聯(lián)通之后的橫向空間優(yōu)勢(shì)替代之前的縱向位差優(yōu)勢(shì)，驅(qū)動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)向前健康發(fā)展。

相應(yīng)地，如果說改革開放前30年的對(duì)外開放是開小門、有限度開放，主要手段是差別待遇、優(yōu)惠政策與提升硬件環(huán)境，新常態(tài)下的對(duì)外開放則是對(duì)世界經(jīng)濟(jì)全方位的融入與整合，倚重的是對(duì)接標(biāo)準(zhǔn)、明確規(guī)則與優(yōu)化軟性環(huán)境。這是一種全新的開放模式，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)、途徑與模式，需要?jiǎng)?chuàng)新載體與著力工具，而這正是自貿(mào)區(qū)設(shè)立的宗旨與定位。第一，接軌國際通行規(guī)則的試驗(yàn)基地。全面融入世界經(jīng)濟(jì)的前提是理解與遵循國際通行規(guī)則，但這些規(guī)則又往往與中國現(xiàn)行做法存在很大區(qū)別，存在著過渡與適應(yīng)的問題。自貿(mào)區(qū)就是在全面聯(lián)通兩個(gè)海平面之前所開辟出來的“游泳池”，職責(zé)是先試一試新的規(guī)則到底合不合適，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試，提前發(fā)現(xiàn)一些問題，盡量做好應(yīng)對(duì)預(yù)案。第二，全面深化改革的制度創(chuàng)新高地。熟悉與適應(yīng)規(guī)則之后是進(jìn)行必要的制度創(chuàng)新，尤其是妥善處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，營造國際化、市場(chǎng)化、法治化的營商環(huán)境，只有這樣國際高端資源才愿意進(jìn)入，中國經(jīng)濟(jì)也才能據(jù)此實(shí)現(xiàn)由中國制造到中國創(chuàng)造的轉(zhuǎn)型升級(jí)。自貿(mào)區(qū)在這方面同樣扮演重要角色，強(qiáng)調(diào)在政府服務(wù)模式、行政管理體制、金融運(yùn)行機(jī)制等深水區(qū)改革中“先行先試”，進(jìn)而推動(dòng)全國改革由點(diǎn)及面、深入推進(jìn)。第三，“一帶一路”國家戰(zhàn)略的著力支點(diǎn)。推進(jìn)落實(shí)“一帶一路”戰(zhàn)略，關(guān)鍵是要選擇一些核心區(qū)域和重要節(jié)點(diǎn)，把中國的影響力投射出去。自貿(mào)區(qū)作為中國聯(lián)通世界的管道，不僅可以在探索區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新模式上大有作為，而且可以通過其區(qū)域內(nèi)的各類國際平臺(tái)發(fā)出“中國聲音”，因此可以在“一帶一路”戰(zhàn)略中扮演綱舉目張的撬動(dòng)作用。

自貿(mào)區(qū)“制度創(chuàng)新-經(jīng)驗(yàn)推廣-倒逼改革”的良性效應(yīng)已然初步形成。長遠(yuǎn)來看，自貿(mào)區(qū)改革的目標(biāo)將是在全國推行同一份投資負(fù)面清單、同一套金融開放與監(jiān)管體制、同一類政府管理與服務(wù)模式。

正是因?yàn)樯鲜龆ㄎ?，自貿(mào)區(qū)整體戰(zhàn)略布局呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的全局意圖，迥異于以往的各類試驗(yàn)區(qū)與國外的自由貿(mào)易園區(qū)。第一，強(qiáng)調(diào)自由貿(mào)易，但更加強(qiáng)調(diào)綜合配套改革。貿(mào)易是中國自貿(mào)區(qū)概念的緣起，但遠(yuǎn)非其全部內(nèi)容。中國的自貿(mào)區(qū)是自由貿(mào)易園區(qū)疊加上制度創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)的混合物，并且在很大程度上制度創(chuàng)新的職能定位超過促進(jìn)自由貿(mào)易的職能。只有從這個(gè)角度來看，才能理解為什么上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)容沒有把臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)納入，而是納入了陸家嘴金融片區(qū)、張江高科技片區(qū)和金橋開發(fā)區(qū)片區(qū)這三個(gè)跟貿(mào)易關(guān)系較遠(yuǎn)的區(qū)域。第二，強(qiáng)調(diào)提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)競爭力，但更強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制與可推廣。高層多次強(qiáng)調(diào)自貿(mào)區(qū)“不是優(yōu)惠政策的洼地，而是制度創(chuàng)新的高地”。出于推動(dòng)改革的目的，自貿(mào)區(qū)也會(huì)匹配于部分優(yōu)惠政策，但數(shù)量上極為有限，而且過不了多久也會(huì)推廣到其他地區(qū)。當(dāng)前，部分地區(qū)仍然把自貿(mào)區(qū)當(dāng)作政策洼地來爭取，這是認(rèn)識(shí)上犯了錯(cuò)誤，實(shí)踐當(dāng)中也將十分失望。第三，強(qiáng)調(diào)對(duì)內(nèi)的改革助力功能，也考慮對(duì)外的輻射影響功能。自貿(mào)區(qū)首選上海，就是看中上海在國內(nèi)外的重要影響，未來也將與上海國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易和航運(yùn)四個(gè)中心建設(shè)越來越緊密結(jié)合；選中廣東，看中的就是粵港澳合作，這是緣起，也是未來的工作重心；選中天津，除了探索京津冀協(xié)同發(fā)展之外，對(duì)接中韓自貿(mào)區(qū)建設(shè)、輻射東北亞也是題中要義；選中福建，則是側(cè)重于為海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作探索新模式，為加強(qiáng)與21世紀(jì)海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)的交流合作拓展新途徑。

自貿(mào)區(qū)前景展望

盡管不可能對(duì)各個(gè)自貿(mào)區(qū)的細(xì)致走向作出判斷，但仍可以根據(jù)上述對(duì)自貿(mào)區(qū)整體戰(zhàn)略布局的觀察，看出自貿(mào)區(qū)未來發(fā)展的大體端倪，那就是順應(yīng)“一帶一路”戰(zhàn)略推進(jìn)區(qū)域擴(kuò)容、聚焦投資金融與政府職能領(lǐng)域深化核心改革、明確時(shí)限加速經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制與推廣。

基于以上對(duì)自貿(mào)區(qū)整體戰(zhàn)略布局的分析，我們可以對(duì)自貿(mào)區(qū)未來的發(fā)展作出三點(diǎn)大膽預(yù)測(cè)：

第一，從區(qū)域布局上看，自貿(mào)區(qū)未來將進(jìn)一步擴(kuò)容，并將重點(diǎn)布局于能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)“一帶一路”影響與輻射的樞紐城市?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略是新一屆政府全球外交的核心，自貿(mào)區(qū)建設(shè)將從屬與服務(wù)于這一戰(zhàn)略部署。盡管現(xiàn)有上海、廣東、天津與福建自貿(mào)區(qū)對(duì)此有所支撐，但從地理上看，仍主要集中于東部沿海區(qū)域，未來存在著向中西部延展與擴(kuò)容的必然性。實(shí)際上，自滬、津、粵、閩自貿(mào)區(qū)獲批以來，多地申報(bào)自貿(mào)區(qū)的熱潮不減。目前，重慶、浙江、河北、陜西、湖北、遼寧、山東、河南、四川、甘肅、吉林、廣西等省市均在積極申請(qǐng)?jiān)O(shè)立第三批自貿(mào)區(qū)。這些省市要躋身自貿(mào)區(qū)行列，既需要有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，會(huì)講故事，更要有高層政治上的支持。拋開政治因素，單純從區(qū)位對(duì)接的角度來看，我們認(rèn)為，被列為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)的新疆、作為一帶一路有機(jī)銜接重要門戶的廣西，扮演內(nèi)陸型改革開放高地的直轄市重慶，可能較早入選。

第二，從工作重心來看，自貿(mào)區(qū)改革將由貿(mào)易便利向投資促進(jìn)、金融創(chuàng)新與政府職能轉(zhuǎn)變等硬骨頭深入挺近。自貿(mào)區(qū)由商務(wù)部首創(chuàng)并主導(dǎo)，因此把貿(mào)易放在最前頭，區(qū)域選擇上一開始聚焦于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，與外界有物理區(qū)隔，風(fēng)險(xiǎn)較為容易控制。這是阻力最小的改革方式，各方面也比較認(rèn)同，時(shí)至今日也取得不錯(cuò)的早期成果，但如果僅僅沿著貿(mào)易這一路徑繼續(xù)搞下去難有大的突破，也不符合自貿(mào)區(qū)構(gòu)建高水平開放經(jīng)濟(jì)新體制的根本宗旨。為此，自貿(mào)區(qū)的工作重心正在向投資領(lǐng)域、金融領(lǐng)域、政府職能轉(zhuǎn)變、新興業(yè)態(tài)培育等核心議題上加速轉(zhuǎn)變：首先，投資領(lǐng)域加速向內(nèi)外資遵循統(tǒng)一、透明、公平、便捷的規(guī)則體制轉(zhuǎn)變，既便利于中國資本走出去，也增強(qiáng)中國對(duì)國際高端資源的綜合吸引力；其次，金融領(lǐng)域在構(gòu)建起有效的審慎風(fēng)險(xiǎn)管理體系基礎(chǔ)上，加速實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目可兌換和對(duì)內(nèi)對(duì)外開放，著力打造具有國際影響的金融中心，逐漸在國際經(jīng)濟(jì)金融治理中發(fā)出中國聲音；再次，以負(fù)面清單管理為核心，深化行政管理體制改革，進(jìn)一步推動(dòng)政府簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，更好地處理政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系；最后，積極利用制度創(chuàng)新的便利，大力推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，在培育互聯(lián)網(wǎng)+、智能物聯(lián)網(wǎng)等新型產(chǎn)業(yè)與新興業(yè)態(tài)上先行先試。上述工作重心的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)在上海、廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位中均有突出體現(xiàn)，未來也將得以凸顯延續(xù)。

第三，從改革步伐來看，自貿(mào)區(qū)深化改革與對(duì)外開放經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制與推廣將持續(xù)加速。中央對(duì)于自貿(mào)區(qū)改革有著明確的時(shí)限要求，上海自貿(mào)區(qū)成立之初即提出了3年出成效的口號(hào)。實(shí)際上，在2015年1月29日即上海自貿(mào)區(qū)成立約一年半之際，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推廣中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的通知》，對(duì)上海自貿(mào)區(qū)在貿(mào)易便利、投資管理、金融創(chuàng)新、服務(wù)業(yè)開放、事中事后監(jiān)管等方面的成功經(jīng)驗(yàn)做了全國推廣。而在外商投資與對(duì)外投資管理領(lǐng)域，受到上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單改革的倒逼，發(fā)改委與商務(wù)部近年來簡政放權(quán)的力度很大，全國改革的整體速度與自貿(mào)區(qū)加速逼近?？梢灾v，自貿(mào)區(qū)“制度創(chuàng)新-經(jīng)驗(yàn)推廣-倒逼改革”的良性效應(yīng)已然初步形成?？梢灶A(yù)見，在十八屆三中全會(huì)全面深化改革藍(lán)圖的規(guī)劃指引下，未來中央對(duì)于上海、廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)改革步伐的時(shí)限要求將進(jìn)一步收緊，1～3年之內(nèi)將有一批系統(tǒng)性的經(jīng)驗(yàn)復(fù)制與推廣到全國。長遠(yuǎn)來看，自貿(mào)區(qū)改革的目標(biāo)將是在全國推行同一份投資負(fù)面清單、同一套金融開放與監(jiān)管體制、同一類政府管理與服務(wù)模式。