污染減排須政府、企業(yè)和公眾合力攻堅

文/彭文斌 向昊 熊文瑞

在傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管體系中，政府和企業(yè)扮演主要角色，公眾力量沒有得到充分利用。實踐證明，僅僅依靠政府監(jiān)督來促進環(huán)境保護是遠遠不夠的，還需要公眾真正地參與到環(huán)境保護的實踐中來。

2015年10月29日，中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）明確提出，需要加大環(huán)境整治力度，實施最嚴格的環(huán)境保護制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。

“十二五”時期是我國經濟社會發(fā)展極不平凡的5年，面對復雜多變的國際環(huán)境，“中國號列車”平穩(wěn)換擋、合理提速，實現了經濟的快速發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。目前，中國經濟已經進入了“新常態(tài)”，但是經濟發(fā)展帶來的環(huán)境污染問題仍然比較突出。據2014年《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》和《中國環(huán)境狀況公報》統(tǒng)計，全國廢氣中二氧化硫、氮氧化合物和煙（粉）塵排放量，分別達1974.4萬噸、2078.0萬噸和1740.8萬噸，工業(yè)排放各占88.1%、67.6%和83.6%；對全國161個地級及以上城市的空氣質量進行檢測，僅有16個城市空氣質量年均值達標；全國廢水排放量為716.2億噸，其中工業(yè)廢水排放量205.3億噸；全國一般工業(yè)固廢產生量達32.6億噸，全國一般工業(yè)固廢綜合利用率低于發(fā)達國家，僅為62.1%。由此可見，工業(yè)企業(yè)仍然是污染排放的主體，我國環(huán)境保護工作任重道遠，面對日益嚴峻的環(huán)境問題，污染減排需要以工業(yè)減排為核心的全行業(yè)共同完成。

十八屆五中全會通過的《建議》把生態(tài)文明建設提升到更高的高度?！熬G色發(fā)展”將是“十三五”期間的重中之重。這需要作為正式環(huán)境規(guī)制主體的政府部門、非正式環(huán)境規(guī)制主體的社會公眾和企業(yè)自身共同踐行“綠色發(fā)展”理念，有效緩解環(huán)境污染問題，實現經濟社會可持續(xù)發(fā)展，建設“美麗中國”。然而我國正式環(huán)境規(guī)制主體存在著政策體系不健全、內部腐敗滋生等問題；非正式環(huán)境規(guī)制主體更是無組織，缺乏使命感。為此，我們需要從以下幾個方面加強對各主體的建設。

加強正式環(huán)境規(guī)制主體的外部保障及自身內部建設

一是完善環(huán)境規(guī)制政策。經濟合作與發(fā)展組織（OECD）各成員國的經濟發(fā)展表明，環(huán)境政策在建立環(huán)境監(jiān)管的長效機制和提升環(huán)境工作者效率中發(fā)揮重要作用。“十二五”期間是我國環(huán)境政策快速完善的發(fā)展期，國家加快了環(huán)境政策制定的步伐，各部委連同環(huán)保部共同出臺了涉及環(huán)保信貸、環(huán)境污染責任保險、排污權交易以及稅收等相關法律法規(guī)。地方政府積極開展環(huán)境政策試點工作，遼寧、浙江和海南等省份積極開展生態(tài)功能區(qū)和礦產開發(fā)區(qū)的生態(tài)補償試點，環(huán)境政策成效初步顯現。但是，環(huán)境政策的實施仍然存在諸多問題，主要體現在相關的行政法規(guī)缺乏法律支撐、環(huán)境政策的作用空間有待進一步拓展、環(huán)境政策之間協(xié)調不夠。因此，我國需要在以上方面進一步完善相關政策體系，重點加強環(huán)境公共利益損失索賠與生態(tài)環(huán)境服務功能損失應急修復等環(huán)境保護措施的法律支撐，進一步強化地區(qū)環(huán)境立法的地位與作用，同步拓寬地方環(huán)境執(zhí)法廣度，充分發(fā)揮地方立法對中央立法的協(xié)調作用。

二是杜絕規(guī)制主體內部腐敗。被外界視為“清水衙門”的環(huán)保監(jiān)管部門，近年來也成為腐敗的多發(fā)地。根據中央紀委監(jiān)察部網站顯示，2015年2月中央巡視組發(fā)現，有關領導干部的親屬插手環(huán)評審批工作、環(huán)評機構資質審批“花錢買證”等現象頻繁發(fā)生，監(jiān)管不嚴造成的環(huán)境污染事故和尋租行為屢禁不止。防范環(huán)境監(jiān)管部門，特別是基層監(jiān)管部門的內部腐敗，堅決肅清環(huán)境監(jiān)管隊伍，需要建立健全內部監(jiān)管制度體系，強化權力約束機制和環(huán)評工作的剛性。

目前，中國經濟已經進入了“新常態(tài)”，但是經濟發(fā)展帶來的環(huán)境污染問題仍然比較突出。圖為2015年11月12日，山東濟南霧霾彌漫，市區(qū)空氣質量指數達重度污染級別。 圖/東方IC

促進非正式環(huán)境規(guī)制主體的發(fā)展

一是促進非正式環(huán)境規(guī)制主體組織化。民間環(huán)保組織已經成為我國環(huán)保事業(yè)蓬勃發(fā)展的重要推動力量，目前，我國已經成立了中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友、地球村等環(huán)保組織。雖然數量眾多，但是我國的環(huán)保組織起步晚、發(fā)展不均衡、欠缺獨立性和使命感，極大地限制著其應有的效用。因此，政府可以適度放低公益事業(yè)組織的申請門檻，積極引導非正式環(huán)境規(guī)制主體進行注冊登記，輔助新成立的環(huán)保組織發(fā)展壯大。

二是建立健全獎賞機制。浙江省金華市環(huán)保局為激勵公眾積極參與環(huán)境監(jiān)督管理工作，出臺實施了《金華市環(huán)境違法行為舉報獎勵暫行辦法》，根據社會貢獻度給予舉報人50～5000元不等的獎勵。不過獎賞機制帶來環(huán)境監(jiān)督績效的同時，也可能導致舉報不實、故意夸大事實等惡性行為，這勢必會導致環(huán)境監(jiān)督工作的低效率。所以，實施獎賞機制的同時，需要提高公眾的環(huán)境監(jiān)督的道德水平，防止出現盲目參與、過激參與等問題。

三是提升非正式環(huán)境規(guī)制主體使命感和安全感。環(huán)境保護部于2015年9月1日正式出臺實施了《環(huán)境保護公眾參與辦法》，旨在鼓勵公眾積極參與環(huán)境監(jiān)管，完善公眾參與制度，保障公眾知情權。環(huán)保部門需要加強對非正式環(huán)境規(guī)制主體的宣傳教育工作，通過項目資助增強公眾參與環(huán)境整治的使命感；開辟公眾參與的新途徑，保障公眾安全，確保環(huán)境保護公眾參與工作的順利進行。

四是增強生產企業(yè)環(huán)保意識。目前，諸多地區(qū)出現環(huán)境監(jiān)督部門擰不過招商引資“土政策”的現象，特別是面對地區(qū)的大型企業(yè)時，基層環(huán)境監(jiān)管部門往往“胳膊擰不過大腿”，這給環(huán)境監(jiān)管工作帶來諸多不便。同時，我國企業(yè)缺乏污染治理的內在動力，這是環(huán)境保護的一大障礙。企業(yè)需要提高自身的環(huán)保意識，弘揚企業(yè)的環(huán)境保護道德責任，以“綠色發(fā)展”為中心，提高改造現有的生產技術水平，提升環(huán)境保護能力。

建立政府、企業(yè)和公眾聯(lián)控體系

政府、企業(yè)和公眾是環(huán)境監(jiān)管的三大行為主體。在傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管體系中，政府和企業(yè)扮演主要角色，公眾力量沒有得到充分利用。實踐證明，僅僅依靠政府監(jiān)督來促進環(huán)境保護是遠遠不夠的，還需要公眾真正地參與到環(huán)境保護的實踐中來。在此基礎上，才使政府、企業(yè)和公眾之間形成良性互動，進行信息交流、分權決策，實行聯(lián)防聯(lián)控，推進環(huán)境的綜合整治。政府需要時刻堅守工業(yè)企業(yè)減排的主戰(zhàn)場，實施污染排放“問責制”，加強對地方大型企業(yè)的生產監(jiān)管，提高公眾對工業(yè)污染事件高發(fā)的認知度；企業(yè)需要強化行業(yè)排放總量控制意識，調結構、促發(fā)展、淘汰落后產能，從生產減排向管理減排和結構減排轉變；公眾需要尊重自然、保護自然，強化環(huán)保意識，著眼當前并考慮未來，切實維護好自身的環(huán)境權，發(fā)揚環(huán)保見義勇為精神。