慎言“福利依賴”

文/唐鈞

最近一段時間，在研究社會政策和社會工作的專家學(xué)者中，“福利依賴”成為一個時髦的研究方向。不少相關(guān)研究都把福利依賴視為中國社會保障和社會救助制度的大敵，必欲置之于死地而后快。

然而，與此同時，也有一部分學(xué)者提出疑問：中國的社會救助標(biāo)準(zhǔn)如此之低——2014年，城鎮(zhèn)平均低保標(biāo)準(zhǔn)月人均392元，僅占城鎮(zhèn)居民月人均可支配收入的16%；農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)月人均299元，僅占農(nóng)村居民月人均純收入的21%，這個收入水平僅能勉強(qiáng)維持溫飽，亦即有食能果腹、有衣能蔽體，僅此而已，怎么就會慣出個“依賴”的毛病來了？

從國際經(jīng)驗(yàn)看社會救助的復(fù)雜背景

社會救助制度，自其前身英國的“國家濟(jì)貧”制度誕生之日算起，迄今已經(jīng)515年了。當(dāng)年設(shè)立這項(xiàng)制度的初衷，是為幫助沒有勞動能力的貧困群體。為了保證來自納稅人的救助資金不被濫用，還特地為此而設(shè)立了“家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查（Means Tested）”的法定程序。從此，這項(xiàng)作為啟動政府救助行動前提的行政程序，成為這一類福利保障制度最為顯著的特點(diǎn)。

對救助對象的任意褒貶，最終會導(dǎo)致社會救助制度本身也被污名化和被邊緣化。 圖/CFP

但是，到了當(dāng)代社會，社會救助對象的外延有所擴(kuò)大，除沒有勞動能力的貧困階層之外，有勞動能力但沒有工作機(jī)會的失業(yè)人員及其家庭也被納入了救助范圍。近年來，又出現(xiàn)了一個更為時髦的新概念——“工作貧困（Working Poor）”，意即有工作但收入太少仍不足以維持最低生活水準(zhǔn)的勞動者及其家庭，他們也需要得到救助，這一點(diǎn)已經(jīng)成為一個新的國際共識。從某種意義上說，在大多數(shù)國家和地區(qū)，后兩者已經(jīng)成為當(dāng)今社會救助對象的主體。

這種變化，使得家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查的政策設(shè)計(jì)也相應(yīng)變得復(fù)雜起來。尤其是對獲得社會救助的資格審查變得更加苛刻。常見的是，領(lǐng)取救助金的失業(yè)人員必須每周（或每月）去政府的就業(yè)機(jī)構(gòu)，報告在本周（或本月）是怎樣努力地去找工作，并檢討沒有成功的原因，還要說出下周（或下月）尋找工作的打算。否則，救助待遇就會被取消。更加嚴(yán)苛的是，在美國的一些州，法律規(guī)定：一個健康的人，在勞動年齡階段只有3年或5年能夠獲得社會救助，而且每次領(lǐng)取救助金不得超過3個月或6個月。據(jù)說，這一切措施都是為了避免福利依賴。

從國內(nèi)實(shí)際看社會救助的邊緣脆弱

這樣的國際趨勢當(dāng)然也會影響中國?！笆濉币詠?，民政部門對社會救助申請者的家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查也作出了新的規(guī)定。從之前只看家庭人均收入到如今收入和財(cái)產(chǎn)并重，為此也專門設(shè)計(jì)了對申請者收入和財(cái)產(chǎn)進(jìn)行核查的種種科學(xué)手段。

在更為嚴(yán)格的家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查下，有不少原來的救助對象經(jīng)重新核查被判為不合政策規(guī)定，因而退出了享受救助待遇的行列。這在城鎮(zhèn)社會救助工作中顯得格外突出，中國的城鎮(zhèn)低保對象人數(shù)從2009年達(dá)到2346萬人的“峰值”以后，便逐年下降，到2014年僅剩1877萬人。5年間，減少了469萬人，減少的人數(shù)占2009年城鎮(zhèn)低保人數(shù)的19%。

當(dāng)上述新政策的實(shí)施結(jié)果被當(dāng)作政績來宣傳時，有一個帶有明顯貶義的詞匯常常見諸報端，這就是“騙?！薄１緛硎且?yàn)檎叩淖兓?，以致原來符合條件的變成了不符合條件，因此一部分原來的受助者退出了社會救助的行列，這是一個很正常的政策法規(guī)調(diào)整的結(jié)果，請問：“騙”從何來？

有研究發(fā)現(xiàn)，退出受助者行列的大約有30%左右是當(dāng)年的“4050人員”，如今達(dá)到退休年齡后，可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，因而不再接受社會救助。也有研究發(fā)現(xiàn)，在一些特大城市，退出者中有將近一半是因?yàn)閾碛袃商鬃》?。因?yàn)楫?dāng)年的“4050人員”，現(xiàn)在已經(jīng)年屆50～60歲，他們的父母則應(yīng)該在80歲及以上了。計(jì)劃時期的老工人，有個棲身之地是個起碼的福利待遇。如今老去，房子留給了失業(yè)的后輩也是情理之中的事，因而很多低保對象也會擁有兩套住房。綜上所述，政策改變導(dǎo)致的正常退出者，如今卻被帶上了“騙?！钡拿弊?，豈不冤哉枉也。

社會救助對象本來就是極易受到社會排斥的社會貧弱群體，因此連這項(xiàng)制度本身也很脆弱，常常會同時受到來自兩個方面的詬?。阂环N抨擊是，這項(xiàng)制度太苛刻，左調(diào)查右審核，嚴(yán)重傷害申請者的尊嚴(yán)，但最后才給救助對象那么一點(diǎn)錢；另一種抨擊是，這項(xiàng)制度“養(yǎng)懶漢”，救助對象不用工作，每月卻有固定的救助金可領(lǐng)，這不是不勞而獲嗎？兩邊的道德高地都被占領(lǐng)，在居高臨下的交叉火力夾縫中生存的社會救助日子是不好過的。但是，一個以人為本又亟盼穩(wěn)定的社會，實(shí)際上又離不開社會救助這張最后的安全網(wǎng)。

當(dāng)這些正常退出的救助對象被污名化時，其負(fù)面影響不可小覷。因?yàn)檫@會導(dǎo)致社會救助制度“養(yǎng)懶漢”的嫌疑不脛而走。福利依賴顯然不是一個中性的概念，對救助對象的任意褒貶，最終會導(dǎo)致社會救助制度本身也被污名化和被邊緣化。

中國的社會保障制度改革始于20世紀(jì)80年代，正趕上發(fā)達(dá)國家批判福利國家的熱潮，于是就接受了“福利國家是個壞東西”的價值判斷。中國的政界和學(xué)界還有一個特點(diǎn)，就是一旦有什么“理論”先入為主，就很難走出來。80年代發(fā)達(dá)國家的福利改革，在西方早就引起了種種反思，但在中國卻仍然有穩(wěn)固的市場。

從三個故事看社會救助的政策目標(biāo)

最近，有研究者將福利依賴與就業(yè)動機(jī)——是否促進(jìn)就業(yè)和提高工作的積極性——掛起鉤來。不利于促進(jìn)就業(yè)和提高工作的積極性的，就有造成福利依賴的嫌疑。

一般來說，這個說法是對的。譬如在本世紀(jì)初最低工資水平普遍偏低時，曾經(jīng)提出“最低工資×2＞低保標(biāo)準(zhǔn)×3”的計(jì)算公式，也就是說，一個家庭夫婦兩人外出工作都拿到最低工資，應(yīng)該大于一家三口都領(lǐng)取低保金。否則，為什么要出去工作呢？

但是，必須要考慮到，單純地強(qiáng)調(diào)“就業(yè)動機(jī)”仍然是有問題的，接受社會救助與勞動就業(yè)之間的關(guān)系是很復(fù)雜的，決不能簡單處理。先講三個故事。

第一個故事，是湖南省一位媒體記者講述的他自己的采訪經(jīng)歷，聽了之后極為震驚。湖南有一個山村，村里有30多個光棍，社會上傳言，這些光棍都是懶漢。理由是，都是有胳臂有腿、腦子也清楚的小伙子，只要外出打工，就不會像現(xiàn)在這樣受窮，也不至于娶不上老婆。記者知道后，覺得不可思議，于是他親自爬山涉水到這個村子里去采訪。最后得到的事實(shí)真相是：這些小伙子家中都有臥病在床的老人，為了照顧老人，所以不能外出打工——原來他們窮得“打光棍”是被孝心所拖累。

第二個故事，是一個當(dāng)年下崗失業(yè)高潮時做調(diào)查研究記錄的案例，至今覺得還是很有典型意義。當(dāng)時，有地方政府組織下崗女工去一個合資的食品廠打工。這個廠子建在離市區(qū)較遠(yuǎn)的開發(fā)區(qū)，每天上班雖然有班車接送，但路上來回要花3個多小時。過了幾個月，去上班的下崗女工漸漸都退出了。一問緣由，原來是因?yàn)樯习嘁?0個小時，加上來回通勤，差不多一天在外14個小時。家中老人、孩子沒人照顧，但掙的工資也只有500元，所以有點(diǎn)得不償失，就不去了。當(dāng)時的說法是：不挑不揀，馬上就能就業(yè)。作為宣傳口號有點(diǎn)偏頗，這也不足為怪，但既然整個社會經(jīng)濟(jì)大背景已經(jīng)是市場配置人力資源，“不挑不揀”就不是公平交易了。

第三個故事，是本人在日本大分大學(xué)參與中日韓“社會救助制度”專題討論時聽日本學(xué)者阿部教授講的，聽了以后也很震驚。日本對失業(yè)人員領(lǐng)取救助金有嚴(yán)格的規(guī)定，有個40多歲的單身男性，因病不能工作，按規(guī)定每月都要向政府就業(yè)機(jī)構(gòu)提交醫(yī)院證明。有一次是醫(yī)院的檢查出了問題，看檢查指標(biāo)都已經(jīng)正常了，但這位先生的病情實(shí)際上還很嚴(yán)重。他把檢查報告交上去后，左等右等，都不見救助金到賬。半個月后，竟被發(fā)現(xiàn)活活餓死在家中。這個事件在日本引起了很大的轟動，公眾紛紛譴責(zé)制度的不人道。

講上面三個故事，主要是想表達(dá)兩層意思。第一層意思比較直接：一個失業(yè)人員沒有去就業(yè)，其實(shí)原因很復(fù)雜，所以不能用生硬的條條框框，譬如“福利依賴”去一刀切。這種常常會導(dǎo)致官僚主義惡果的行政行為，與建立社會救助的政策目標(biāo)不相符。

第二層意思是想把以上的經(jīng)驗(yàn)性知識理論化，同時也探討一下社會救助的政策目標(biāo)到底是什么？社會救助的政策目標(biāo)可以說有兩個：第一是社會公正，第二是社會穩(wěn)定，這兩者雖有次序先后，但卻是相輔相成的，因?yàn)槠渲刑N(yùn)含在背后的價值理念是人文關(guān)懷。如果強(qiáng)調(diào)社會公正過甚，在社會救助制度實(shí)施中的表現(xiàn)之一就是過于偏激地反對“福利依賴”和“養(yǎng)懶漢”。這時，社會穩(wěn)定的目標(biāo)往往就被置之腦后，政策后果很有可能是事與愿違。當(dāng)不良的政策后果出現(xiàn)時，社會公正實(shí)際上也就無從談起了。

從理論評析看社會救助的人文內(nèi)涵

講到福利依賴，“福利國家”總脫不了干系。但是，在國際上，尤其在發(fā)達(dá)國家，片面強(qiáng)調(diào)反對“福利依賴”恐怕也是一種右派的主張。左派的觀點(diǎn)還是基本肯定“福利國家”的理想的，《危機(jī)后的反思——西方經(jīng)濟(jì)的改革之路》的作者之一漢斯約里·赫爾在接受《文匯報》采訪時談到：這些類似的政策（如羅斯福新政、福利國家），在當(dāng)時所有主要的資本主義國家都得到了實(shí)施，于是便有了20世紀(jì)50～60年代的黃金時代。

所謂“福利國家”，其實(shí)是二戰(zhàn)后在當(dāng)時“戰(zhàn)時共產(chǎn)主義”的社會氛圍中，以凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，以貝弗里奇報告為制度藍(lán)圖，國家、勞動和資本三方達(dá)成的一個“社會契約”。在經(jīng)歷了長達(dá)十幾年的資本主義黃金時期后，資本首先悔約。因?yàn)槿肆Y源價格提升和環(huán)境保護(hù)主義、消費(fèi)者運(yùn)動的發(fā)展，發(fā)達(dá)國家的生產(chǎn)成本不斷提高，資本因此而不想再受本國社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約和政府的管束。從資本輸出到經(jīng)濟(jì)全球化，成功地完成了從民族資本到國際資本的“華麗轉(zhuǎn)身”。資本跑了，政府的稅收出了問題，以“高收入、高稅收、高福利”為基本運(yùn)行模式的福利國家被釜底抽薪，因而難以為繼，這才是福利國家不可持續(xù)的事實(shí)真相。

資本全球化了，不再受民族國家的管束，但政府和勞動這兩方是無法隨意離境的。于是，維持福利國家運(yùn)轉(zhuǎn)的稅收重任就落到了中產(chǎn)階級身上，這必然會引發(fā)中產(chǎn)階級的不滿。上個世紀(jì)80年代英國的撒切爾夫人和美國里根總統(tǒng)的“福利改革”，后來被稱為“拿窮人開刀”的十年。從某種意義上說，其隱藏的政策目標(biāo)很可能是試圖把中產(chǎn)階級的憤懣引向最無權(quán)無勢的社會底層。用“福利依賴”這個概念，讓窮人來承擔(dān)福利國家難以為繼的責(zé)任。當(dāng)然，當(dāng)年的“福利改革”也不是一無是處，但不管其動機(jī)如何，結(jié)果是成功地拿福利國家，尤其是拿窮人充當(dāng)了替罪羊。

中國的社會保障制度改革始于20世紀(jì)80年代，正趕上發(fā)達(dá)國家批判福利國家的熱潮，于是就接受了“福利國家是個壞東西”的價值判斷。中國的政界和學(xué)界還有一個特點(diǎn)，就是一旦有什么“理論”先入為主，就很難走出來。80年代發(fā)達(dá)國家的福利改革，在西方早就引起了種種反思，但在中國卻仍然有著穩(wěn)固的市場。

如今，我們正信心滿滿地走向全面小康。從這個意義上說，對于貧困人口最起碼的生活水平的保障，是“一個不能少”的。所以，對于“出身”并不那么單純的“福利依賴”的概念，必須慎用。

最后，我們是否需要討論一下中國的社會救助對象中是否有“救助依賴”的現(xiàn)象。應(yīng)該承認(rèn)，有，但絕對是少數(shù)。一項(xiàng)制度的執(zhí)行，總應(yīng)該有個容錯率?，F(xiàn)在社會救助制度的差錯率，實(shí)際上距離臨界點(diǎn)還很遠(yuǎn)。綜上所述，在社會救助制度的實(shí)施中，為了確保社會救助制度的人文內(nèi)涵得以實(shí)現(xiàn)，為了保證全面小康的“一個不能少”，夸張點(diǎn)說，還是“寧可錯保一百，不可遺漏一個”為好。

順便說一句，中國真正的“福利依賴”實(shí)際上是在官場。當(dāng)那些地方干部宣布一個“好消息”——“我們又被評上貧困地區(qū)了”的時候，給他們戴上“福利依賴”的帽子，那是再合適不過了！