規(guī)劃與法律的銜接路徑

顏運秋

以前，計劃與法律的關(guān)系問題幾乎無人提及。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立健全和法治國家目標(biāo)的確立，規(guī)劃與法律的關(guān)系問題才逐漸被人們所關(guān)注。

規(guī)劃與法律，“同”與“不同”

國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要主要闡明國家戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點，引導(dǎo)市場主體行為，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是全國各族人民共同的行動綱領(lǐng)，是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。經(jīng)過全國人民代表大會審議批準(zhǔn)后，具有法律效力。

在我看來，規(guī)劃與法律是實體與程序、目標(biāo)與手段、可能與現(xiàn)實、結(jié)果與過程、內(nèi)容與形式的關(guān)系。從規(guī)劃的法律性質(zhì)分析來看，規(guī)劃綱要是法律文件，具有法律約束力，但這種法律約束力主要針對政府。在規(guī)劃實施中要遵循責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則，正確分配社會經(jīng)濟(jì)活動中各主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和利益，明確政府權(quán)力，政府與各經(jīng)濟(jì)參與部門的責(zé)任，同時公平進(jìn)行利益劃分，這樣才能實現(xiàn)規(guī)劃實施的法治化。同時，規(guī)劃的法治化要在明確規(guī)劃的法律性質(zhì)的基礎(chǔ)上，利用法律對規(guī)劃的實施進(jìn)行有效保障，這不同于簡單的計劃法或者經(jīng)濟(jì)規(guī)劃法的制定，而是需要實體與程序的全面結(jié)合。

可以說，任何規(guī)劃的有效實施都是由實體性規(guī)劃與程序性規(guī)劃兩部分組成的，而程序性規(guī)劃又離不開法律的有效保障，因為，國家的種種權(quán)力只有通過法定程序才能使其行使到每個公民、法人身上，才能使權(quán)力行使的或然性和不確定性變成一種必然性和確定性。因此，規(guī)劃實施過程中的法律保障，也就是實體與程序的統(tǒng)一過程。

規(guī)劃中的政府權(quán)力

規(guī)劃中的政府權(quán)力，集中體現(xiàn)為國家的宏觀調(diào)控權(quán)。宏觀調(diào)控權(quán)作為一種國家權(quán)力，必須進(jìn)行有效的配置，并且使權(quán)力主體權(quán)力的范圍和權(quán)利主體的職責(zé)都獲得法律的明確界定。在規(guī)劃中均衡分配宏觀調(diào)控權(quán)有三種方式，第一，將規(guī)劃中對于社會成員利益有普遍直接影響的宏觀調(diào)控權(quán)賦予代議制機(jī)構(gòu)行使，使得社會個體成員可以通過民主政治的運行機(jī)制均衡地行使權(quán)力。因此，規(guī)劃的編制一般要經(jīng)過課題研究階段、思路形成階段、規(guī)劃綱要起草和專項規(guī)劃形成階段、廣泛征求意見和充分銜接階段，直到最后完成并提交全國人大討論審議。第二，規(guī)劃中那些對于某些社會利益集團(tuán)的利益有直接影響的宏觀調(diào)控權(quán)，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定下，授予那些由利益集團(tuán)代表參加的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)行使，以使得這些數(shù)量有限的利益集團(tuán)通過參與公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的決策過程來均衡地行使權(quán)利。第三，規(guī)劃中那些與市場主體的利益不發(fā)生直接關(guān)系的宏觀調(diào)控權(quán)應(yīng)當(dāng)被法律（依法）授予政府行政機(jī)構(gòu)，由政府機(jī)構(gòu)代表國家行使權(quán)利，例如經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中的政府預(yù)算決定權(quán)均交由政府行使。

立法上，將規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)轉(zhuǎn)化為法律

規(guī)劃法治化體現(xiàn)在立法上，是指其指導(dǎo)思想上要確立以市場為基礎(chǔ)，以指導(dǎo)性計劃為主導(dǎo)，以中期計劃為重點，以服務(wù)為宗旨的原則;在規(guī)劃編制上，要加大全國人大在審批中的權(quán)限，以保持決策的科學(xué)性，在方法上要從偏重于管理微觀經(jīng)濟(jì)活動轉(zhuǎn)為將主要精力用于提出國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展總體戰(zhàn)略目標(biāo)與任務(wù)以及需要配套實施的宏觀政策，從偏重于實物和指標(biāo)管理轉(zhuǎn)為重視再生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)的引導(dǎo)調(diào)控。將規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)轉(zhuǎn)化為法律可以有兩種方式：（1）制定有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的法律。西方國家在二次大戰(zhàn)以后，其計劃同法律的關(guān)系開始密切起來，他們往往根據(jù)國家計劃制定經(jīng)濟(jì)政策，又根據(jù)經(jīng)濟(jì)政策制定法律，或者反過來，在立法中規(guī)定有關(guān)計劃。（2）制定有關(guān)具體調(diào)節(jié)手段的法律。有關(guān)調(diào)節(jié)手段的法律一般都以特定的經(jīng)濟(jì)政策或經(jīng)濟(jì)規(guī)劃為背景，如，《商業(yè)銀行法》第31、32條就是關(guān)于具體調(diào)節(jié)手段利率和存款準(zhǔn)備金的立法，該兩條都沒有規(guī)定具體的利率和存款準(zhǔn)備金率，但要求商業(yè)銀行根據(jù)央行不同時期的命令執(zhí)行，就是說，由央行根據(jù)不同時期的計劃目標(biāo)制定宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)政策后確定利率和存款準(zhǔn)備金率，再通知商業(yè)銀行執(zhí)行，從而使得計劃的目標(biāo)任務(wù)得以實現(xiàn)。

實施上，主要依靠發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用

規(guī)劃法治化也體現(xiàn)在實施上，推動規(guī)劃順利實施，主要依靠發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用;各級政府要正確履行職責(zé)，合理配置公共資源，引導(dǎo)調(diào)控社會資源，保障規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的完成。如，（1）規(guī)劃提出的主體功能區(qū)劃、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、資源管理、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、調(diào)節(jié)收入分配等要求，主要通過健全法律法規(guī)、加大執(zhí)法力度等法律手段，并輔之以經(jīng)濟(jì)手段加以落實。（2）規(guī)劃確定的保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力等重點任務(wù)，主要通過完善市場機(jī)制和利益導(dǎo)向機(jī)制努力實現(xiàn)。政府要通過體制機(jī)制創(chuàng)新和完善政策，為激發(fā)市場主體的積極性、創(chuàng)造性營造良好的制度和政策環(huán)境。（3）規(guī)劃確定的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、社會救助、促進(jìn)就業(yè)、減少貧困等公共服務(wù)領(lǐng)域的任務(wù)，是政府的承諾，各級政府要切實履行職能，運用公共資源全力完成。

推進(jìn)規(guī)劃體制改革

規(guī)劃確定的改革任務(wù)，是政府的重要職責(zé)，必須放在政府工作的重要位置。要加強(qiáng)對改革的總體指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將改革任務(wù)分解落實到有關(guān)部門，不失時機(jī)地推進(jìn)，并注重及時把行之有效的改革措施用法律、規(guī)章和制度的形式確立下來。推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃法制建設(shè)，以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃、國土規(guī)劃和土地利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃為支撐，形成各類規(guī)劃定位清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系，完善科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的編制程序，健全責(zé)任明確、分類實施、有效監(jiān)督的實施機(jī)制。

就“十三五”規(guī)劃而言，更加緊密體現(xiàn)了規(guī)劃與法律的關(guān)系，比如，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議（以下簡稱全會）強(qiáng)調(diào)，如期實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標(biāo)，推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，必須遵循以下原則：堅持人民主體地位，堅持科學(xué)發(fā)展，堅持深化改革，堅持依法治國，堅持統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。全會提出，建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，推動形成勤儉節(jié)約的社會風(fēng)尚。全會提出，全面實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，有序擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放。全會強(qiáng)調(diào)，運用法治思維和法治方式推動發(fā)展，全面提高黨依據(jù)憲法法律治國理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平。這些內(nèi)容充分體現(xiàn)了我黨如何正確處理規(guī)劃與法律的關(guān)系，確立了規(guī)劃法制化的治國理政法治思維。endprint