從風(fēng)險角度探討戶籍制度現(xiàn)狀及其積分落戶制度的設(shè)計

鄧浩 黃洪偉 王曉蓉 應(yīng)修瑩

【摘 要】2013年7月，上海市開始實行居住證積分入戶制度，但是在積分落戶制度的推廣中，出現(xiàn)了制度設(shè)計者設(shè)計意識偏差、入戶門檻過高、積分設(shè)計不盡合理、城市人口承受能力陷入困境等問題。本課題將在新戶籍改革制度推行的背景下，以外來務(wù)工人員為對象，對上海市現(xiàn)行的積分落戶制度進(jìn)行深入的研究和探討，我們在考慮城市人口承受能力和落戶的公平性中，尋找一個平衡點，在原有打分細(xì)則的基礎(chǔ)上，進(jìn)行新的積分修改嘗試，為我國在新時期的城鎮(zhèn)化、城市化的建設(shè)中提供一定的理論支持，以規(guī)避城市發(fā)展所帶來的人口管理、人口流動和社會公平缺失所帶來的風(fēng)險。并希望對我國在社會主義現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵時期實現(xiàn)美麗中國的目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實意義。

【關(guān)鍵詞】積分落戶制度;外來務(wù)工人員;積分設(shè)計修改

一、上海市戶籍制度現(xiàn)狀分析

2013 年7 月1 日，《上海市居住證管理辦法》（下稱《管理辦法》）正式施行，持證人可根據(jù)國家和上海市規(guī)定，通過積分的方式，享受子女教育、社會保險、證照辦理、住房、基本公共衛(wèi)生、計劃生育等公共服務(wù)待遇。在外來人員落戶方面，上海則繼續(xù)沿用2012年公布的《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口辦法》及相關(guān)細(xì)則，即符合持有上海居住證滿7年、繳納社保滿7年等要求可申請轉(zhuǎn)辦上海市常住戶口。

積分落戶制度雖然不見得是最好的制度，但確實是在戶籍改革過渡階段比較合適的制度。新政策統(tǒng)一實行了積分制，持證者可根據(jù)積分的不同，享受到了梯度化的公共服務(wù)。

在接下來積分落戶制度的實行和設(shè)計的過程中，如何發(fā)揮制度的導(dǎo)向作用，合理的調(diào)控人口規(guī)模，逐步降低積分落戶的門檻，吸納城市發(fā)展所需要的人才，強化積分管理獲得公共服務(wù)的權(quán)益，逐漸剝離戶籍所捆綁的福利體系，將是積分落戶制度發(fā)展所面臨的問題。

二、上海市戶籍制度存在的風(fēng)險及難題分析

（一）積分設(shè)計差別化導(dǎo)致的人才流失風(fēng)險

首先，許多大學(xué)生因為沒有上海戶口，也就要比別人付出更多的財力和精力才能得到某些便利和機遇，不利于人才的資源的優(yōu)化配置。

其次，積分落戶制度中的基礎(chǔ)分設(shè)計更偏重個人學(xué)歷、專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級，如《上海市打分細(xì)則》中規(guī)定，專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級指標(biāo)最高分值140分，持證人在本市工作期間取得的專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格證書、專業(yè)技術(shù)類職業(yè)資格證書和技能類國家職業(yè)資格證書且專業(yè)、工種與所聘崗位相符，可獲得積分。但是在積分設(shè)計中對于為城市基礎(chǔ)建設(shè)做出貢獻(xiàn)的外來務(wù)工人員卻沒有太多的政策鼓勵。

再次，上海市政府希望通過戶籍吸納城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)所急需的人才，如《上海市打分細(xì)則》中規(guī)定，緊缺急需專業(yè)，持證人所學(xué)專業(yè)屬于本市緊缺急需專業(yè)目錄且工作崗位與所學(xué)專業(yè)一致的，積30分;投資納稅或帶動本地就業(yè)，持證人在本市投資創(chuàng)辦的企業(yè)，按照個人的投資份額計算最高可積100分。政府決策所考慮的主要因素是經(jīng)濟(jì)增長、社會穩(wěn)定和民眾的福利改進(jìn)，政府對人才的需求定位于城市急需和有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人才，使得戶籍具有了選擇性的排斥功能，人才的運用不具有普遍性。

（二）龐大的人口規(guī)模導(dǎo)致城市承載力不足風(fēng)險

“第六次人口普查”顯示，上海市常住人口總量已達(dá)2380 萬，其中，本市戶籍常住人口1420萬人，外來常住人口960萬， 與“第五次人口普查”相比，10 年間本市常住人口增長40.3%。此外上海市外來常住人口總量位居全國第三位，龐大的人口規(guī)模帶來了沉重的就業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房等社會壓力，同時也對城市管理和公共服務(wù)提出了更高要求。

資源的有限性決定了人口承載能力有限，有限的物質(zhì)基礎(chǔ)無法滿足戶籍的大規(guī)模開放。就戶籍人口而言，對社會資源的需求是剛性的。相對而言，外來人口對社會資源的需求就顯得更有彈性，但是如果戶籍大規(guī)模的開放，一旦大量的外來人員享有戶籍所捆綁的福利，社會資源將難以承受。

（三）入戶門檻居高不下導(dǎo)致社會風(fēng)險

從上海市外來常住人口文化程度來分析，上海市外來常住人口文化程度普遍偏低，70%在初中以下，現(xiàn)行的積分設(shè)計過于偏重學(xué)歷， 120分的標(biāo)準(zhǔn)分對于普通農(nóng)民工來說仍然是一道難以跨過的坎兒，積分想達(dá)到120分就顯得尤為困難。

對于大多數(shù)的外來人員而言，過高的落戶門檻，阻絕了他們在上海的融入和歸屬。上海落戶門檻的居高不下容易招致法理上的爭議和道義的責(zé)難對于那些為上海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)的外來人口，卻因為沒有本地的戶籍導(dǎo)致福利待遇和公共服務(wù)的缺失，容易引致公眾和社會輿論對政府社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)馁|(zhì)疑。

三、上海市戶籍制度風(fēng)險決策建議

（一）積分制度改革應(yīng)以“入戶”為設(shè)計出發(fā)點

首先，持證者積分達(dá)到120 分以上的，持證人可以直接享受到相應(yīng)地城市公共服務(wù)待遇，要想入戶，還需要滿足持有上海居住證滿7 年、繳納社保滿7 年等要求，才可申請轉(zhuǎn)辦上海市常住戶口，即設(shè)計的基本思路而言，上海市的積分落戶制度更強調(diào)通過“積分”來實現(xiàn)社會福利和公共服務(wù)，并不是入戶。

其次，高門檻的積分設(shè)計阻絕了絕大部分的外來人口入戶，入戶的指標(biāo)被設(shè)置為120分，而且設(shè)計過于偏重教育經(jīng)歷和職業(yè)技術(shù)職稱，這對于大部分文化水平不高，技術(shù)競爭力不強的外來人員而言難以達(dá)到。

要從根本上對上海市積分落戶制度進(jìn)行改革和創(chuàng)新的設(shè)計，規(guī)避戶籍制度改革中出現(xiàn)的風(fēng)險，就需要設(shè)計者在意識形態(tài)上做出改變，通過階梯形的積分福利，即達(dá)到不同的積分即可享有不同的福利，最后實現(xiàn)與戶籍人口同樣的福利并滿足相關(guān)年限和要求時，即可入戶，這有利于兼顧城市的承載力和入戶的需求，在一定程度上規(guī)避因人口規(guī)模龐大帶來的城市承災(zāi)能力的風(fēng)險。

（二）通過階梯化的服務(wù)，逐步實現(xiàn)戶籍與福利的剝離

通過積分落戶制度，在戶籍與護(hù)理剝離的過程中，能夠很好地起到一個過渡的作用，其中，通過積分來逐漸的提供一些階梯化的公共服務(wù)，由此縮小城鄉(xiāng)人口之間的差距，甚至外來人口在未來能夠通過積分的不斷增加享受與戶籍人口相應(yīng)的社會福利，逐步實現(xiàn)戶籍與社會福利在一定程度上的剝離，從而最大限度促進(jìn)不同群體之間的公平，有利于城市人口的管理和社會的穩(wěn)定，規(guī)避人口管理所帶來的風(fēng)險。

（三）合理設(shè)計積分的分配方式，適當(dāng)降低入戶門檻

上海在2009年推出的戶籍新政，體現(xiàn)了不唯學(xué)歷、不唯身份、突出人才、強調(diào)能力業(yè)績的入戶特征。但是，上海并沒有因此降低落戶的門檻，上海仍然是我國戶籍控制最嚴(yán)格的城市之一。

平衡積分的分配方式，適當(dāng)降低準(zhǔn)入的門檻。上海政府以“合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定居住”為積分設(shè)計的基本要求，設(shè)定適當(dāng)?shù)拈T檻，一方面雖然對部分的外來務(wù)工人員難免有點苛刻，但是卻篩選出了有能力留在上海的外來人口，體現(xiàn)了政府的關(guān)心和負(fù)責(zé)任的態(tài)度。另一方面，避免了大量外來人員總成的社會風(fēng)險，減輕了城市資源承載壓力，同時有利于提高了城市居民的生活品質(zhì)。在“穩(wěn)定就業(yè)”和“穩(wěn)定居住”的基礎(chǔ)上，積分的設(shè)計應(yīng)該突出外來人員對城市的貢獻(xiàn)，對于人才的評價應(yīng)該更加廣闊，即在積分設(shè)計上，應(yīng)該更注重年齡和工作的年限以及對一些在基礎(chǔ)性工作崗位上做出巨大貢獻(xiàn)的人才給予關(guān)注和支持，使得積分的設(shè)計更加全面合理完善，也在一定程度上規(guī)避了社會公平缺失帶來的風(fēng)險，也在一定程度上規(guī)避了人才的流失。

四、積分設(shè)計

對于大部分文化程度的外力人員而言，由于學(xué)歷不高，又沒有技術(shù)職稱，在原上海市居住證的打分細(xì)則中的基本分值項基本拿不到分，對于上述細(xì)則的修改，主要考慮到了這些文化程度并不高的外來人員是否能夠根據(jù)在上海市的工作年限（貢獻(xiàn)）和年齡來獲得相應(yīng)的得分。

中國的外來流動人口的勞動力以中青年為主，處于人生勞動能力最強的黃金年齡段，有較強的就業(yè)能力。在第六次人口普查中，流入上海的外來人口以青壯年人口為主。普查資料顯示，2010年上海外來常住人口中，20-34 歲的青壯年人口為 422.03萬人，占外來常住人口的47%;勞動年齡人口（男性15-59歲，女性15-54歲）為783.35萬人，占87.3%，普查資料還顯示，20-34歲這個年齡段的外來常住人口為422.03萬人，占上海常住人口的57.7%，即這個年齡段外省市人口已明顯超過戶籍人口。小組考慮到外來人口的年齡因素及他們對城市所作出的貢獻(xiàn)，對18-35歲的外來勞動力給予了15分的積分分?jǐn)?shù)，并從35歲開始，每5歲減5積分，50周歲為1積分;持證人在上海合法穩(wěn)定居住滿5年及以上可積10分，其他指標(biāo)與原細(xì)則保持一致。

工作年限指標(biāo)的設(shè)計是為了彌補外來人員在學(xué)歷上的積分劣勢，我們以20歲初中文憑的外來人員為例，在上海工作20年，無任何違法記錄，并滿足持證人在本市工作繳納職工社會保險費基數(shù)指標(biāo)、特定的公共服務(wù)領(lǐng)域加分、遠(yuǎn)郊重點區(qū)域工作并居住加分條件。其積分=基礎(chǔ)分?jǐn)?shù)（10+40+10）+加分指標(biāo)（65分）=125分，即在上海工作20年后，可以達(dá)到120分的標(biāo)準(zhǔn)分值，可以享受子女教育、社會保險、證照辦理、住房、基本公共衛(wèi)生、計劃生育等公共服務(wù)待遇。