新公共服務(wù)理論對(duì)政府行政改革的啟示分析

黃璐

摘 要：隨著中國(guó)行政改革的在廣度和深度上的不斷延伸，各方面的條件表明，建設(shè)“服務(wù)型政府”是中國(guó)行政改革的必然選擇。但是，目前中國(guó)的“服務(wù)型政府”建設(shè)在相當(dāng)程度上還是各地方政府針對(duì)傳統(tǒng)行政體制的弊端，回應(yīng)社會(huì)和民眾的壓力所進(jìn)行改革的自然結(jié)果。對(duì)于服務(wù)型政府建設(shè)，我們尚缺少明確的理論支持和整體的改革設(shè)計(jì)規(guī)劃。因此，本文在對(duì)“新公共服務(wù)”理論進(jìn)行探討性分析的基礎(chǔ)上，力圖緊貼當(dāng)前現(xiàn)實(shí)，作出一種中國(guó)語境下的審視和解讀，對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的路徑進(jìn)行探析。

關(guān)鍵詞：新公共服務(wù)；行政改革；服務(wù)型政府

美國(guó)的登哈特夫婦系統(tǒng)提出了新公共服務(wù)理論，該理論認(rèn)為，公共行政是以服務(wù)為宗旨的，政府或政府官員的首要任務(wù)是幫助公民明確表達(dá)并實(shí)現(xiàn)其公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會(huì)，即“服務(wù)而非掌舵”。它強(qiáng)調(diào)的是一種以公民為服務(wù)對(duì)象，強(qiáng)調(diào)政府公共管理的多元主體，多元參與，以尊重公民權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，社會(huì)協(xié)調(diào)運(yùn)作的綜合治理模式。

一、新公共服務(wù)理論的核心價(jià)值及其基本內(nèi)涵

新公共服務(wù)理論的核心價(jià)值理念在于政府應(yīng)該把政策制定同服務(wù)提供分開，奉行服務(wù)理念，強(qiáng)調(diào)在民主對(duì)話、溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上加強(qiáng)政府與社會(huì)、公眾的合作互動(dòng)，建立有效的公民利益表達(dá)機(jī)制。其基本內(nèi)涵包括：

1.服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客

公共利益是就共同利益進(jìn)行對(duì)話的結(jié)果，而不是個(gè)人自身利益的聚集，因此，公務(wù)員不是僅僅關(guān)注“顧客”的需求，而是應(yīng)著重關(guān)注于公民并且在公民之間建立信任和合作關(guān)系。換言之，就是要求政府為公民提供他們所期望的“便利”、“保障”、“可靠性”、“個(gè)人關(guān)注”、“解決問題的途徑”、“公正”、“財(cái)政責(zé)任”、“公民影響”等優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

2.追求公共利益

新公共服務(wù)的核心原則之一是重新肯定公共利益在政府服務(wù)中的中心地位。公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品，公共行政官員必須建立集體的、共享的公共利益觀念，這個(gè)目標(biāo)不是要在個(gè)人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問題的方案，而是要?jiǎng)?chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。

3.重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，致力于為社會(huì)做出有益貢獻(xiàn)的公務(wù)員和公民要比具有企業(yè)家精神的管理者能夠更好地促進(jìn)公共利益，因?yàn)楹笠环N管理者的行為似乎表明公共資金就是他們自己的財(cái)產(chǎn)。公共行政官員有責(zé)任通過擔(dān)當(dāng)公共資源的管理員，公共組織的監(jiān)督者，公民權(quán)利和民主對(duì)話的促進(jìn)者，社區(qū)參與的催化劑以及基層領(lǐng)導(dǎo)等角色來為公民服務(wù)。

4.思考要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)要具有民主性

政策的執(zhí)行任務(wù)不僅應(yīng)由政府中的人員去做，而且要使相關(guān)各方共同參與到政策方案的執(zhí)行過程中。即滿足公共需要的政策和項(xiàng)目可以通過集體努力和合作過程得到最有效并且最負(fù)責(zé)的實(shí)施。

5.承認(rèn)責(zé)任并不簡(jiǎn)單

新公共服務(wù)理論認(rèn)為責(zé)任應(yīng)該基于這樣一種理念，即：公共行政官員即便是在涉及復(fù)雜價(jià)值判斷和重疊規(guī)范的情況下也能夠并且應(yīng)該為了公共利益而為公民服務(wù)。它要求公共行政官員不要單獨(dú)制定決策，應(yīng)通過對(duì)話、討價(jià)還價(jià)、公民的授權(quán)和基于廣泛的公民參與的基礎(chǔ)上，解決存在的問題并制定政策。

6.服務(wù)，而不是掌舵

對(duì)于公務(wù)員來說，越來越重要的是要利用基于價(jià)值的共同領(lǐng)導(dǎo)來幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益，而不是試圖控制或掌控社會(huì)新的發(fā)展方向。公共利益的形成基于共同價(jià)值準(zhǔn)則的對(duì)話協(xié)商，因此，如今政府的作用在于：與私營(yíng)及非營(yíng)利組織一起，為社區(qū)所面臨的問題尋找解決辦法，其角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排，使相關(guān)各方坐到一起，為促進(jìn)公共問題的協(xié)商解決提供便利。

二、建設(shè)服務(wù)型政府是新時(shí)期中國(guó)行政改革的必然選擇

目前，作為新世紀(jì)中國(guó)行政改革的主導(dǎo)方向和戰(zhàn)略目標(biāo)，建設(shè)服務(wù)型政府已成為從中央到地方各級(jí)政府改革的共識(shí)。經(jīng)過近十年的改革探索和實(shí)踐，服務(wù)型政府建設(shè)已經(jīng)積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，從短期的效果來看，在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少行政審批、簡(jiǎn)化辦事程序、推行政務(wù)公開、轉(zhuǎn)變服務(wù)態(tài)度和服務(wù)方式、提高服務(wù)效率等方面，也取得較為積極的成果。由此看來，建設(shè)服務(wù)型政府是中國(guó)行政改革的發(fā)展趨勢(shì)，也是中國(guó)政府的必然選擇。

1.建設(shè)服務(wù)型政府符合世界公共行政改革發(fā)展趨勢(shì)

從歷史的宏觀視野來看，由統(tǒng)制行政到管理行政再向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，乃是世界公共行政發(fā)展的大勢(shì)所趨。在改革開放和全球日益一體化的歷史背景下，毫無疑問地，中國(guó)政府行政改革和公共管理的理念和模式，也不可避免地、越來越多地受到來自于其他國(guó)家的公共行政態(tài)勢(shì)的影響。因此，面對(duì)當(dāng)今世界范圍內(nèi)的“服務(wù)行政”的改革浪潮，我國(guó)的行政改革不應(yīng)該也不可能脫離全球公共行政改革的宏觀背景和歷史潮流，更不能與公共行政改革的趨勢(shì)背道而馳。

2.應(yīng)對(duì)“入世”挑戰(zhàn)要求建設(shè)服務(wù)型政府

中國(guó)加入WTO，一方面，入世意味著中國(guó)要在更深程度和更廣范圍內(nèi)參與全球化進(jìn)程，另一方面，入世后，WTO所體現(xiàn)的成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的諸多理念，也都須在中國(guó)政府的管理體系中得到體現(xiàn)和保障，要求其在WTO框架內(nèi)做出并兌現(xiàn)其承諾，其核心是由管制走向服務(wù)。換言之，政府不應(yīng)當(dāng)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的直接主導(dǎo)控制力量，而應(yīng)把主要職能定位在服務(wù)上，即為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供良好的制度、規(guī)則和秩序，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的服務(wù)環(huán)境。

3.建設(shè)服務(wù)型政府是中國(guó)政府的內(nèi)在價(jià)值訴求

建設(shè)服務(wù)型政府是由我們黨的性質(zhì)和我國(guó)人民民主專政社會(huì)主義國(guó)家本質(zhì)所決定的。從毛澤東同志早就倡導(dǎo)的“全心全意為人民服務(wù)”，到鄧小平同志的“三個(gè)有利于”和“管理就是服務(wù)”的深刻論斷，再到新的歷史條件下江澤民同志的“三個(gè)代表”重要思想、胡錦濤同志“權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系”的精辟觀點(diǎn)，以及新時(shí)期習(xí)近平同志“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”目標(biāo)的提出，“為人民服務(wù)”始終是我們黨和政府的政治思維中的核心觀念和一貫主張。這一主張反映在政府公共行政上，就要求政府轉(zhuǎn)變過去重建設(shè)、輕服務(wù)的投資建設(shè)型治理模式，將更多的公共資源投入到公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的提供上來，投入到公共教育、公共衛(wèi)生、科技文化、社會(huì)救助、社會(huì)保障等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)中。

三、當(dāng)前政府建設(shè)服務(wù)型政府的路徑探析

新公共服務(wù)理論所體現(xiàn)的通過民主治理模式重構(gòu)的改革途徑，為我們服務(wù)型政府建設(shè)指明了前進(jìn)的主導(dǎo)方向。

1.轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能

新公共服務(wù)理念下的政府是服務(wù)型的政府，政府行使職權(quán)的目的在于為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)，扮演非“掌舵”也非“劃槳”的角色，政府職能界限更多存在于彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”和社會(huì)自治能力不足的地方。具體而言，第一，政府要向市場(chǎng)提供不宜市場(chǎng)來提供的公共物品，如：公共安全、公共設(shè)施、公共服務(wù)等。第二，要處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。政府主要是制定公平的規(guī)則，加強(qiáng)管理，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性，確保市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用等等。第三，明確政府職能定位。只有進(jìn)行政府職能定位、合理界定政府管理經(jīng)濟(jì)的范圍，加快促進(jìn)政企分開、政社分開，才能使企業(yè)成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，使公民和社會(huì)組織成為獨(dú)立的自治主體。

2.倡導(dǎo)民意主導(dǎo)下的合作秩序

新公共服務(wù)理論認(rèn)為在社會(huì)公共領(lǐng)域應(yīng)更加強(qiáng)化合作理念和合作秩序建構(gòu)，主張應(yīng)重新調(diào)整政府與社會(huì)、與民眾關(guān)系，打破政府與社會(huì)、與市場(chǎng)的“零和博弈”的二元思維，強(qiáng)調(diào)公民本位，倡導(dǎo)建立平等對(duì)話、溝通協(xié)商基礎(chǔ)上的多元合作秩序?，F(xiàn)代社會(huì)治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，是參與治理的各方持續(xù)相互協(xié)作的過程。擴(kuò)大公民參與社會(huì)治理，內(nèi)在地要求構(gòu)建多元社會(huì)治理主體之間的合作與互動(dòng)機(jī)制，建立起自愿平等的合作關(guān)系，這些都必然要求政府轉(zhuǎn)變職能。因此，我們的服務(wù)型政府建設(shè)，更應(yīng)倡導(dǎo)合作理念，通過有效的合作網(wǎng)絡(luò)的制度化建構(gòu)，將各種社會(huì)資源導(dǎo)入國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的行列，推動(dòng)公共領(lǐng)域服務(wù)價(jià)值導(dǎo)向下的合作共治。

3.推進(jìn)行政民主化進(jìn)程

隨著現(xiàn)代民主觀念的廣泛傳播和公民民主意識(shí)日益覺醒，突破以選舉為主要形式的政治民主的局限而走向更為廣泛的行政民主，讓公眾廣泛參與到與自身利益息息相關(guān)的政府治理過程中來，成為時(shí)代發(fā)展的客觀趨勢(shì)。通過這種行政民主化改革來啟動(dòng)和推動(dòng)服務(wù)型政府改革進(jìn)程，也是我們推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的根本途徑。換言之，就是要在政治民主的制度框架內(nèi)，通過積極推進(jìn)行政民主化建設(shè)，重塑政府與社會(huì)、與民眾的合作理念，強(qiáng)化公民的民主參與、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督。從制度設(shè)計(jì)上，依法保障民眾廣泛地參與到國(guó)家和社會(huì)管理過程中來，通過民主導(dǎo)向的制度化合作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，讓民意主導(dǎo)的服務(wù)理念，滲透到整個(gè)國(guó)家政治和行政體系的制度架構(gòu)和運(yùn)作過程中。

4.提高公務(wù)人員整體素質(zhì)

政府服務(wù)水平高低與公務(wù)人員素質(zhì)直接相關(guān)，現(xiàn)代服務(wù)型政府的構(gòu)建，無疑對(duì)公務(wù)員的素質(zhì)提出了更高要求。要提高公務(wù)員的整體素質(zhì)，首先，就是要擺脫“官本位”思想的歷史包袱，放棄當(dāng)官發(fā)財(cái)?shù)乃枷?，樹立為民服?wù)、樂于奉獻(xiàn)的意識(shí)。其次，公務(wù)員還要有“通才”素養(yǎng)與能力，適應(yīng)變動(dòng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治生活。再次，公務(wù)員除了對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)外，還要受到法律、政治規(guī)范、社會(huì)道德、職業(yè)倫理和標(biāo)準(zhǔn)等責(zé)任的約束，這是建立公民與政府良好合作關(guān)系的重要基礎(chǔ)。最后，要對(duì)公務(wù)員進(jìn)行美德教育，強(qiáng)化服務(wù)理念。唯有如此，才能從根本上提高公共服務(wù)的質(zhì)量與水平。

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)一些地方政府在推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)過程中存在簡(jiǎn)單化傾向的思想誤區(qū)，必須加以糾正。服務(wù)型政府建設(shè)作為中國(guó)政府改革發(fā)展的主導(dǎo)目標(biāo)，不應(yīng)限于策略性的應(yīng)對(duì)措施，而應(yīng)體現(xiàn)出整體性推進(jìn)的內(nèi)在邏輯，應(yīng)該是“以人為本”理念的制度架構(gòu)和制度延伸。服務(wù)型政府建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，加強(qiáng)服務(wù)型政府的理論研究，進(jìn)行系統(tǒng)性的改革制度設(shè)計(jì)和規(guī)劃，對(duì)于服務(wù)型政府建設(shè)而言同樣重要。

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