要依憲依法進(jìn)行改革

◎文/馬嶺

要依憲依法進(jìn)行改革

◎文/馬嶺

改革應(yīng)當(dāng)合憲、合法

有些改革措施涉及不同的憲法規(guī)范之間的關(guān)系問(wèn)題。在憲法的眾多條文中，有憲法根本原則、一般原則和憲法規(guī)則之分，它們的效力是有區(qū)別的，其中的根本原則條款應(yīng)當(dāng)具有比一般條款更高的效力。在彼此發(fā)生沖突時(shí)，憲法規(guī)則應(yīng)服從憲法原則，憲法的一般原則應(yīng)符合憲法的根本原則；同理，在法律原則與法律規(guī)則之間也是如此。問(wèn)題是，憲法和法律中的某些條款是否沖突應(yīng)由誰(shuí)來(lái)判斷？在實(shí)踐中，分別在什么時(shí)候、什么情況下，由誰(shuí)來(lái)決定應(yīng)該適用憲法根本原則、憲法的一般原則或適用憲法規(guī)則？這是屬于立憲者、修憲者的權(quán)力。筆者認(rèn)為，至少需要立法者來(lái)進(jìn)行判斷，而不能以個(gè)人或部分人的判斷為準(zhǔn)。

從憲法原理上講，憲法原則和憲法規(guī)則應(yīng)該是一脈相承的，在憲法原則和憲法規(guī)則都對(duì)民主問(wèn)題有相關(guān)規(guī)定的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)首先遵循憲法規(guī)則，因?yàn)閼椃ㄔ瓌t一般比較抽象，憲法規(guī)則相對(duì)具體，而具體的規(guī)范總是更明確、更便于理解和執(zhí)行。如果我們?cè)趹椃ㄔ瓌t和憲法規(guī)則對(duì)同一個(gè)問(wèn)題都有規(guī)定時(shí)引用原則，相關(guān)規(guī)則就失去了意義。因此，只有修憲者在判斷憲法規(guī)則與憲法原則確實(shí)發(fā)生沖突后，才能根據(jù)憲法原則修改憲法規(guī)則。這與上位法和下位法的關(guān)系是一樣的，當(dāng)二者相沖突時(shí)，上位法在效力上優(yōu)于下位法；當(dāng)二者一致時(shí)，下位法在適用中優(yōu)先于上位法。關(guān)于某個(gè)憲法規(guī)則是否符合憲法原則，某個(gè)法律規(guī)則是否符合法律原則，它們之間是否沖突，學(xué)者、民眾可以對(duì)此發(fā)表意見(jiàn)、進(jìn)行辯論和提出批評(píng)，但這些意見(jiàn)不應(yīng)具有法律效力。討論憲法和法律的相關(guān)規(guī)定屬于言論自由的范疇，而實(shí)施憲法和法律屬于權(quán)力體制的范疇。無(wú)論我們?cè)鯓优u(píng)憲法和法律，但在憲法和法律修改之前，還是必須遵守，這就是法治。

有人認(rèn)為，當(dāng)許多人都反對(duì)憲法和法律某一條款時(shí)，就是人民在反對(duì)，而人民應(yīng)該高于憲法。憲法是人民制定并體現(xiàn)人民意志的，但必須指出的是，在民主國(guó)家，涉及到憲法和法律這樣的重大問(wèn)題，人民的態(tài)度，需要有科學(xué)規(guī)范的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，如投票、民意測(cè)驗(yàn)等，不能僅僅看一時(shí)一地的輿論，更不能僅僅憑人們的感覺(jué)。同時(shí)，在法治國(guó)家，人民有權(quán)修改憲法和法律（通過(guò)修憲機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)），但必須依照相關(guān)程序進(jìn)行修改，要受憲法和法律的約束。

怎樣看待違法改革的效果

目前一些地方違法改革的效果被普遍看“好”，但我們不能只關(guān)注一時(shí)一地的效果而不顧及國(guó)家法制改革的整體效果。如果這個(gè)“好”效果以突破憲法和法律為前提，那么可能得不償失。

我國(guó)歷史上的無(wú)數(shù)事實(shí)已經(jīng)反復(fù)證明，沒(méi)有法治保障的民主終究是要步入歧途的，我們一直缺乏的就是法治精神，就是法大于人、人服從法的規(guī)則意識(shí)。因此，我國(guó)的改革不能再走只顧眼前效果而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的老路，不能以為了實(shí)質(zhì)正義不惜犧牲程序正義為代價(jià)，不能實(shí)現(xiàn)了民主卻踐踏了法制（這樣的民主也難長(zhǎng)久），而應(yīng)在法制的范圍內(nèi)改革，在法制的前提下推行民主。

啟示

我國(guó)在改革中出現(xiàn)一些偏差是正常的，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是為了更好地進(jìn)行改革，只是“突破法律”的改革應(yīng)當(dāng)緩行。筆者認(rèn)為，這些年屢屢出現(xiàn)的良性違憲、良性違法的事件，帶給我們一些啟示。

1.國(guó)家應(yīng)當(dāng)高度重視民間的改革熱情

一些地方的干部和群眾對(duì)改革具有強(qiáng)烈的愿望，這種改革的熱情、參與的意識(shí)是難能可貴的改革資源，是我國(guó)實(shí)行體制改革的強(qiáng)大原動(dòng)力。這至少值得我們對(duì)那些把改革希望完全寄托于上層、寄托于城市和知識(shí)界的思路進(jìn)行反思。同時(shí)，國(guó)家也應(yīng)當(dāng)高度重視并充分利用民間的改革熱情，改革家應(yīng)當(dāng)學(xué)會(huì)“借力”。改革需要勇氣也需要策略，這必然要求改革者要熟悉憲法和法律，要在每項(xiàng)改革前的論證中首先查詢相關(guān)法條，要有守法意識(shí)、規(guī)則意識(shí)和權(quán)力邊界意識(shí)。

2.國(guó)家應(yīng)當(dāng)以法律的形式肯定民眾中的改革創(chuàng)舉

地方改革的過(guò)程表明，一些沒(méi)有太多文化、沒(méi)有太多現(xiàn)代知識(shí)的農(nóng)民，不但有參與熱情，也有相當(dāng)?shù)牟鸥珊湍芰ΑＨ罕妱?chuàng)造的一些“土生土長(zhǎng)”的改革方式，既可以滿足民眾當(dāng)家作主的需求，又可以推動(dòng)國(guó)家的民主法制建設(shè)，實(shí)在是一件“雙贏”甚至“多贏”的好事，因此對(duì)民眾當(dāng)中的一些改革創(chuàng)舉應(yīng)當(dāng)充分予以肯定（只是需將其納入法律范圍之內(nèi)）。

3.重點(diǎn)改變不符合憲法和法律規(guī)定的習(xí)慣

在目前階段，改革要改變的應(yīng)不是、至少主要不是憲法和法律，而是實(shí)際上存在的一些“習(xí)慣”和“慣例”，是一些非法治的、帶有封建特色的潛規(guī)則以及建立在這些潛規(guī)則基礎(chǔ)上的工作制度。一些“習(xí)慣”、“通常的做法”和“現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作”完全不符合憲法和法律的規(guī)定，不僅不符合憲法和法律的具體規(guī)則，也不符合、甚至更不符合憲法和法律的精神和原則。我們現(xiàn)在要改變的主要是這些不符合憲法和法律的習(xí)慣，而不是憲法和法律本身，憲法和法律應(yīng)當(dāng)是我們改變這些陋習(xí)的武器和依據(jù)，而不是我們要改變的對(duì)象。4.在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行改革

長(zhǎng)期以來(lái)，一些人對(duì)法律與改革的關(guān)系存在一種誤讀——法律阻礙改革，改革就一定要突破法律。有人舉小崗村當(dāng)年改革的例子，說(shuō)明改革可以突破憲法和法律，也只有突破憲法和法律，改革才能取得進(jìn)展，但小崗村農(nóng)民實(shí)行“承包責(zé)任制”是否違反當(dāng)時(shí)的憲法（1978年憲法沒(méi)有具體規(guī)定），還值得商榷（更大的可能是違反有關(guān)文件和政策）；何況改革初期的成功范例也不一定在改革中期能繼續(xù)適用，更不等于一直能適用下去。在目前，“制度化”與“法律化”未必能完全劃等號(hào)。長(zhǎng)期以來(lái)我們法制意識(shí)的淡薄，對(duì)現(xiàn)有體制違反憲法和法律的地方往往視而不見(jiàn)，誤以為制度就是法律、法律就是制度，以為現(xiàn)行憲法和法律都是現(xiàn)有體制的后盾，而沒(méi)有注意到現(xiàn)有體制的許多弊端是因?yàn)闆](méi)有落實(shí)現(xiàn)有法律。憲法和法律與工作習(xí)慣、工作制度之間存在著很大的裂隙，改革的首要目標(biāo)應(yīng)是彌合這一裂隙，為此我們需要捍衛(wèi)憲法、捍衛(wèi)法律。

在憲法和法律的范圍內(nèi)，改革目前還有廣闊的空間，可以大有作為，并不一定要突破“現(xiàn)行的制度規(guī)定和法律框架”，而是可以充分運(yùn)用現(xiàn)有的合法程序，用足現(xiàn)行體制的資源。隨著社會(huì)條件的成熟，需要修改、可以修改、應(yīng)當(dāng)修改憲法和法律時(shí)，再依照相關(guān)程序?qū)椃ê头傻哪承﹥?nèi)容進(jìn)行調(diào)整，促使改革進(jìn)入到更深層次，這樣才有利于改革成果的鞏固和穩(wěn)定。這種針對(duì)現(xiàn)行制度、現(xiàn)存慣例進(jìn)行的依法改革、依程序改革，強(qiáng)調(diào)的是改革進(jìn)程的合法性、有序性、漸進(jìn)性、建設(shè)性和理性，強(qiáng)調(diào)改革的過(guò)程就是培養(yǎng)和樹(shù)立全民法治意識(shí)的過(guò)程，而不是只要目的正當(dāng)就可以不講規(guī)矩、不要法制、不惜代價(jià)，不要等到改革成功后再去樹(shù)立和培養(yǎng)法治意識(shí)——樹(shù)立和培養(yǎng)法治意識(shí)不是一朝一夕的事情，法治意識(shí)不會(huì)在某一天突然出現(xiàn)在我們的頭腦中，因此它不是下一代或下幾代努力實(shí)踐的目標(biāo)，而應(yīng)貫徹在改革的整個(gè)過(guò)程中，從我們做起，從現(xiàn)在做起。

作者單位：（中國(guó)青年政治學(xué)院法學(xué)院）