以南海事務(wù)性合作推進(jìn)海絲路建設(shè)

文/李驍 薛力

南海的和平及繁榮與海絲路建設(shè)互為因果。一方面，南海爭端的有效管控將為海絲路相關(guān)合作項目的順利推進(jìn)創(chuàng)造前提；另一方面，海絲路建設(shè)也能夠增加南海相關(guān)利益方對中國的好感度，從而鞏固南海的和平與繁榮。

2013年10月3日，中國國家主席習(xí)近平在印度尼西亞國會發(fā)表演講時指出：“東南亞地區(qū)自古以來就是‘海上絲綢之路’的重要樞紐，中國愿同東盟國家加強海上合作，使用好中國政府設(shè)立的中國—東盟海上合作基金，發(fā)展好海洋合作伙伴關(guān)系，共同建設(shè)21世紀(jì)‘海上絲綢之路’?！绷?xí)主席的這次演講，標(biāo)志著作為中國一項重大國家戰(zhàn)略的21世紀(jì)海上絲綢之路（以下簡稱“海絲路”）的構(gòu)想被正式提出。作為“一帶一路”之“一翼”，該倡議不僅是中國發(fā)展新型大國外交的一個著力點，也被廣泛認(rèn)為是中國建設(shè)“海洋強國”的重要抓手，標(biāo)志著中國從一個傳統(tǒng)的陸權(quán)國家向陸海并重型國家的轉(zhuǎn)變。

海絲路建設(shè)離不開和平的南海

2015年3月28日，中國政府關(guān)于建設(shè)“一帶一路”的官方規(guī)劃文件——《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱《愿景與行動》）由國家發(fā)改委、外交部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布。該文件指出：“21世紀(jì)海上絲綢之路重點方向是從中國沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲；從中國沿海港口過南海到南太平洋。”從這段描述中不難看出，海絲路的重點推進(jìn)方向有兩個，而南海是這兩個方向上共同的重要節(jié)點。因此，能否與南海相關(guān)國家實現(xiàn)共建共享，將直接影響海絲路建設(shè)全局。進(jìn)一步說，南海的和平、穩(wěn)定及繁榮與海絲路的建設(shè)互為因果。一方面，南海爭端的有效管控將為海絲路相關(guān)合作項目的順利推進(jìn)創(chuàng)造前提；另一方面，海絲路建設(shè)也能夠增加南海相關(guān)利益方對中國的好感度，從而鞏固南海的和平、穩(wěn)定與繁榮。

然而，由于復(fù)雜的歷史、政治、經(jīng)濟等因素的作用，南海并不太平。近年來圍繞南海一些島礁及海域的爭議，成為建設(shè)海絲路過程中必須正視的阻礙因素和安全風(fēng)險。但目前解決南海爭議有以下難點：一是中國南海傳統(tǒng)斷續(xù)線，即俗稱的“九段線”的效力問題；二是有關(guān)國家專屬經(jīng)濟區(qū)的確定；三是不同類型的島礁在國際海洋劃界問題中的地位；四是有關(guān)各方的軍事占領(lǐng)與資源開發(fā)情況復(fù)雜；五是域外大國，特別是美國的干預(yù)對解決南海問題形成了干擾。因此，在建設(shè)海絲路的過程中，管控好南海地區(qū)局勢并最終解決南海爭議必須照顧各方利益，早做長遠(yuǎn)打算。

我們注意到，從2013年下半年開始，中國一直在南沙群島中方實控的的7個島礁上進(jìn)行大規(guī)模的填海造島。這一舉措雖然有力地維護(hù)了中國在南海的主權(quán)權(quán)益，但它在有些時候也可能被外界誤讀為中國向南海聲索國“武力施壓”的表現(xiàn)。此外，2015年5月下旬，美國軍機飛臨南海中國在建島礁上空進(jìn)行“抵近偵察”，而其后五角大樓又拋出美國軍機和艦艇下一步可能進(jìn)入中國南海擴建島礁周邊12海里范圍之內(nèi)的挑釁性話語，使得南海的安全局勢更加緊張。從這些事例可以看出，目前有關(guān)國家在南海安全問題上的矛盾仍然突出，且存在隨時激化的可能。因而，短期內(nèi)在南海島礁及海域主權(quán)爭議等“高政治”領(lǐng)域開展有效合作的難度較大，取得突破性進(jìn)展的可能性較小。在這樣的情況下，嘗試首先從“低政治”領(lǐng)域，即具體的功能性、事務(wù)性領(lǐng)域入手，循序漸進(jìn)地一邊推動海絲路建設(shè)，一邊緩和南海爭議各方之間的矛盾分歧，不失為一種頗具創(chuàng)造性的做法。這樣做不僅能讓國際社會特別是一些南海聲索國了解中國真心謀共贏的意圖，也能夠更好地吸引它們參與到海絲路的共建過程中來。這一做法，也正是順應(yīng)了中國政府提出的“21世紀(jì)海上絲綢之路側(cè)重經(jīng)濟、人文合作，原則上不涉及爭議問題”的思路。

如何開展南海事務(wù)性合作？

具體而言，中國政府可以采取以下措施：

一是加快推進(jìn)關(guān)于達(dá)成《南海各方行為準(zhǔn)則（COC）》（以下簡稱“準(zhǔn)則”）的協(xié)商。2002年中國與東盟國家簽署《南海各方行為宣言（DOC）》以來，由于未能取得協(xié)商一致的結(jié)果，加之一些聲索國不斷在南海地區(qū)與中國發(fā)生摩擦和沖突（例如2012年的中菲黃巖島對峙事件和2014年的中越中建南事件），使中國對這些國家維護(hù)南海和平穩(wěn)定的誠意和它們急于達(dá)成“準(zhǔn)則”的真實意圖產(chǎn)生了懷疑。因而，“準(zhǔn)則”的達(dá)成遲遲看不到希望。如今，借著海絲路建設(shè)的“東風(fēng)”，中國應(yīng)當(dāng)更加展現(xiàn)出大國胸懷，“先發(fā)制人”地提出自己的“準(zhǔn)則”草案，并積極推動關(guān)于達(dá)成“準(zhǔn)則”的協(xié)商，使之早日成為真正具有約束南海各方行為效力的國際法律文件。這樣做可以達(dá)到“一舉三得”的效果：一是使中國在處理南海問題的過程中占據(jù)了更加有力的輿論地位。它能夠讓全世界認(rèn)識到，中國真誠希望早日達(dá)成“準(zhǔn)則”，而非有些國家所謂的一直在“準(zhǔn)則”談判問題上搞“拖延”。二是為有關(guān)各方減少摩擦設(shè)置了一個“安全閥”。一旦形成具有約束力的國際法律文件，個別國家再在南海上挑起摩擦的成本就會增加，這在客觀上降低了各方發(fā)生沖突的幾率。三是減少了美國等域外國家干涉的口實?！皽?zhǔn)則”的達(dá)成，體現(xiàn)著中國的自我約束，也更加有利于有關(guān)各方合作維護(hù)南海上的航行自由及安全。而我們知道，所謂的“中國妨害南海航行自由”正是美國等域外國家干涉南海事務(wù)的常用借口。

二是構(gòu)建“小多邊”安全機制，與相關(guān)國家在特定海域進(jìn)行多邊安全事務(wù)合作。在海絲路主要發(fā)展方向覆蓋的各大海域中，南海是地理位置極為關(guān)鍵但又并不十分安全的一個。由于沿岸各國之間缺乏有效的安全事務(wù)合作，該海域存在的安全問題，特別是非傳統(tǒng)安全問題長期得不到有效應(yīng)對。為解決這一困境，中國可以與越南、菲律賓、印度尼西亞、文萊等南海沿岸國家探討設(shè)立共同打擊海盜、跨國犯罪和海上恐怖主義的聯(lián)合指揮部，由聯(lián)合指揮部統(tǒng)一搜集相關(guān)信息，協(xié)調(diào)各國海軍、海警等海上安保力量的合作。在此基礎(chǔ)上，有關(guān)各國還可以定期開展多邊的聯(lián)合巡邏、聯(lián)合演習(xí)等。此外，該合作機制還可以與海絲路沿線國家之間目前已存在的相關(guān)機制，如泰國、馬來西亞、印尼、新加坡等國在馬六甲海峽聯(lián)合打擊海盜的行動等實現(xiàn)優(yōu)勢互補或密切配合，甚至還可以與北約旗下的“海軍合作與航運指導(dǎo)”機制（NCAGS）等“域外機構(gòu)”開展交流合作。這些措施都有助于減少南海相關(guān)國家之間的信息不對稱和戰(zhàn)略誤判，使之為南海的持久和平及海絲路經(jīng)貿(mào)和人文交流項目的順利開展創(chuàng)造條件。

三是應(yīng)當(dāng)將中國與南海利益相關(guān)各方（包括東盟各國和美國、日本、印度等域外國家）在南海海洋經(jīng)濟、海上互聯(lián)互通、自然災(zāi)害及傳染性疾病防控、海洋科研、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋人文交流等領(lǐng)域開展合作的權(quán)利和義務(wù)具體化，而不是僅僅停留在框架和愿景層面。2015年3月29日，中國國務(wù)委員楊潔篪與東盟一些國家的高官在博鰲亞洲論壇“21世紀(jì)海上絲綢之路”分論壇上共同啟動了“中國—東盟海洋合作年”，這成為近期中國與東盟國家圍繞海絲路建設(shè)加強海洋合作的一大契機。利用這一平臺，各國或許可以在關(guān)乎彼此發(fā)展利益的具體領(lǐng)域建立更多的合作機制，例如在敏感性較強的油氣資源共同開發(fā)方面更加“有所作為”。具體而言，中國可以與有關(guān)國家在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上劃定雙邊或多邊的油氣資源共同開發(fā)區(qū)，并為此設(shè)立聯(lián)合管理機構(gòu)，以保證開發(fā)過程中各方權(quán)利和義務(wù)分配的公開透明、公平合理。另外還可以在雙方政府監(jiān)督下，建立有關(guān)國家按一定比例出資，且出資雙方優(yōu)勢互補、共擔(dān)風(fēng)險、共享利益的聯(lián)合開發(fā)公司。目前，作為“一帶一路”配套機制的亞投行和絲路基金，正好可以為這種合作提供一定的資金支持。

四是呼吁有關(guān)各國對國內(nèi)民眾和媒體進(jìn)行正確的輿論引導(dǎo)，防止被國內(nèi)民族主義極端情緒所綁架，以務(wù)實、開放、理性的態(tài)度應(yīng)對可能出現(xiàn)的各種問題，及時化解摩擦和沖突。2014年5月初發(fā)生的“中建南事件”中，越南派出包括武裝船舶在內(nèi)的大量艦船和蛙人，粗暴干擾中方作業(yè)，造成了1988年南沙赤瓜礁海戰(zhàn)后中越之間最嚴(yán)重的海上摩擦。其間，越南政府還縱容其國內(nèi)反華游行示威，致使不法分子殺害4名并打傷300多名中國在越公民，造成中國僑民重大財產(chǎn)損失。這一事件的發(fā)生，與越南政府未能正確引導(dǎo)國內(nèi)輿論密不可分。因此，在建設(shè)海絲路的過程中，有關(guān)各國應(yīng)當(dāng)以上述事件為戒，多做有利于緩和矛盾、消弭分歧的事情，防止國內(nèi)的政黨、民族主義團(tuán)體和媒體的炒作挾持政府和軍隊的決策。同時，中國也要多從對方國家特別是一些中小國家的角度思考問題，讓它們在海絲路的共建共享中積極發(fā)揮作用，而不是迫使它們被動接受中國的安排。這樣才能讓沿線各國的民眾逐漸建立起對海絲路的身份認(rèn)同，形為真正實現(xiàn)《愿景與行動》中提出的“民心相通”目標(biāo)創(chuàng)造前提。

總之，中國與南海相關(guān)各國發(fā)展事務(wù)性合作不僅是維護(hù)南海和平穩(wěn)定的重要手段，也是推動中國與這些國家共同致力于海絲路建設(shè)的必要途徑。2015年是“一帶一路”建設(shè)的開局之年，中國應(yīng)抓住這一機會，把南海地區(qū)的事務(wù)性合作打造成整個海絲路戰(zhàn)略布局中的一個典范，助力海絲路更好地發(fā)揮沿線各國“命運共同體”的作用。