海上共同開發(fā)“區(qū)塊”如何選擇？

文/楊澤偉

選擇共同開發(fā)“區(qū)塊”、劃定共同開發(fā)區(qū)，不但是推進海上共同開發(fā)的前提，而且是邁出有效解決兩國海上爭端的重要一步。

“區(qū)塊”選擇的理論與實踐

從現(xiàn)今海上共同開發(fā)的理論與實踐來看，海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇主要涉及“區(qū)塊”的地理范圍、具體面積以及與領海的關系等。

（一）海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的地理范圍，包括跨界的共同開發(fā)和爭議海區(qū)的共同開發(fā)。

（1） 跨界共同開發(fā)“區(qū)塊”的地理范圍。在海上邊界線已經(jīng)劃定的情況下，兩國一般是在其海上邊界線兩側劃出面積基本上相同的兩塊區(qū)域作為一個跨界共同開發(fā)“區(qū)塊”，從而進行跨界共同開發(fā)。例如，按照1974年《法國和西班牙關于兩國在比斯開灣劃分大陸架的協(xié)定》，法國和西班牙所劃的海上共同開發(fā)“區(qū)塊”在邊界線兩側的面積是相等的。

（2） 爭議海區(qū)共同開發(fā)“區(qū)塊”的地理范圍。在海上邊界線尚未劃定的情況下，可以把爭議海區(qū)或主張重疊區(qū)的一部分或者全部劃為海上共同開發(fā)“區(qū)塊”，以實現(xiàn)爭議海區(qū)的共同開發(fā)。因此，爭議海區(qū)共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇的前提條件是雙方承認爭議海區(qū)或主張重疊區(qū)的存在。例如，1979年《馬來西亞和泰國就泰國灣兩國大陸架確定地域海床中的資源進行開發(fā)而建立聯(lián)合管理署的諒解備忘錄》的前言就明確規(guī)定，承認作為兩國就泰國灣大陸架邊界線所提出相互重疊的主權要求的結果，在相鄰的大陸架上存有一塊重疊區(qū)，并將這一重疊區(qū)作為共同開發(fā)“區(qū)塊”。

（二）海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的面積。從現(xiàn)有的海上共同開發(fā)案例來看，海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的具體面積不完全一樣，有大有小。面積較大的有澳大利亞與印度尼西亞的共同開發(fā)“區(qū)塊”，約61000平方公里；面積較小的如法國與西班牙的共同開發(fā)“區(qū)塊”，約814平方公里。

（三）海上共同開發(fā)“區(qū)塊”與領海的關系。關于海上共同開發(fā)“區(qū)塊”能否延伸至一國或雙方的領海范圍問題，我們可以從理論和實踐兩方面進行分析。一方面，從理論上來看領海是一國領土的重要組成部分，它隸屬于國家主權的管轄范圍，沿海國的主權涵蓋領海的上空及其海床和底土。因此，主權國家原則上是不會把該國的領海包含在海上共同開發(fā)“區(qū)塊”之內(nèi)的。另一方面，就當今海上共同開發(fā)的實踐而言，各國的做法不完全一致。例如，1993年《幾內(nèi)亞比紹共和國與塞內(nèi)加爾共和國管理與合作協(xié)定》第1條也規(guī)定，兩國的領海應排除在共同開發(fā)“區(qū)塊”之外。而1965年《科威特與沙特阿拉伯劃分中立區(qū)協(xié)定》第1條，則將領海部分包括在共同開發(fā)“區(qū)塊”之內(nèi)。因此，在特殊情況下不應當完全排斥領海部分地區(qū)并將其包含在共同開發(fā)區(qū)的可能性。

影響“區(qū)塊”選擇的主要因素

在海上共同開發(fā)的實踐中，選擇共同開發(fā)“區(qū)塊”、劃定共同開發(fā)區(qū)，往往并非易事。例如，從20世紀70年代末開始，中、日兩國在東海共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇和具體開發(fā)方式上，一直分歧巨大。中方建議，在東海北部的大陸架爭議區(qū)域和釣魚島周邊海域建立共同開發(fā)區(qū)；日本則提議，在其所稱東?！爸虚g線”包括該線西側的“春曉”“天外天”“斷橋”和“龍井”四個油氣田在內(nèi)的“廣泛區(qū)域”進行共同開發(fā)。同時，日本以所謂“釣魚島是日本領土”的理由，不接受中方共同開發(fā)釣魚島周圍海域的設想。綜合海上共同開發(fā)50多年的實踐，海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇，主要受下列因素的影響。

（一）政治意愿。相關國家間有共同開發(fā)的政治意愿，是共同開發(fā)談判獲得成功的關鍵。作為一項政治色彩濃厚的國際合作行為，無論是共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇，還是共同開發(fā)協(xié)議的簽署及其實施等各個環(huán)節(jié)，都受到雙方政治意愿強弱的影響。例如，在1981年“冰島和挪威間關于揚馬延島共同開發(fā)案”中，兩國共同開發(fā)“區(qū)塊”的面積挪威部分要遠遠大于冰島部分。挪威之所以在“區(qū)塊”面積等方面做出較大讓步，主要是因為挪威希望冰島能繼續(xù)留在北約，并使之作為抗衡蘇聯(lián)的前哨；同時通過對冰島的讓步，挪威也可以得到美國及北約國家的認可和保護。

（二）經(jīng)濟考量。對油氣資源的需求和油氣開發(fā)技術的需要等經(jīng)濟因素，也是促進兩國劃定海上共同開發(fā)“區(qū)塊”、達成共同開發(fā)協(xié)議的重要原因。例如，1976年英國與挪威簽訂了聯(lián)合開發(fā)協(xié)定，就是為了使兩國盡快獲取北海的石油和天然氣，以有效應對1973年以來的第一次全球性能源危機。因此，國家急需油氣資源等經(jīng)濟因素，會促使政府尋找辦法先從開發(fā)上受益，而不致于使資源的開發(fā)利用因劃界談判而拖延。

（三）所涉國家的多寡。一般而言，通過共同開發(fā)的方式解決多邊爭端要比雙邊爭端更加困難。雖然在國際實踐中并沒有共同開發(fā)只限于兩國的原則性規(guī)定，但是到目前為止大多數(shù)共同開發(fā)案例都是雙邊的。因為爭議海區(qū)涉及的國家越少，越容易劃定共同開發(fā)“區(qū)塊”以進行共同開發(fā)。例如，1999年越南、泰國和馬來西亞三國，雖然原則同意在泰國灣劃定共同開發(fā)的“區(qū)塊”，但是迄今為止一直沒有取得實質性進展。

（四）主張的合法性。如前所述，選擇共同開發(fā)“區(qū)塊”的一個重要前提是雙方存在明確承認的權利重疊海域（海區(qū)）。而判定各方主張的權利重疊海域合法性的依據(jù)是現(xiàn)代國際法的原則和規(guī)則。換言之，一方的海洋權利主張只有符合現(xiàn)代國際法的要求，才有可能獲得對方的承認，才能成為雙方進行共同開發(fā)談判的基礎。這種“特殊情況”包括海岸的形狀、島嶼的存在、安全利益以及歷史性權利等。因此，相關各方主張有關海域的權利時也應考慮上述情況。

（五）文化因素。文化因素也有可能促進海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的劃定、達成共同開發(fā)協(xié)議。例如，在上述“揚馬延島的共同開發(fā)案”中，冰島和挪威均受基督教文化的影響并具有共同的北歐價值觀。同樣，在“波斯灣的共同開發(fā)案”中，巴林、沙特阿拉伯和科威特等國也都受伊斯蘭文明的影響。因此，在這些海上共同開發(fā)的實踐中，文化因素不但有利于排除海上共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇的障礙，而且有助于成功推進這些地區(qū)的海上共同開發(fā)。

（六）第三方的權益。第三方一般是指簽約雙方以外而同該爭議海域有關的國家或機構。就爭議海區(qū)共同開發(fā)而言，對第三方權益的處理不但關系到海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的劃定，而且直接影響海上共同開發(fā)能否順利進行。例如，在1974年日韓共同開發(fā)案中，日韓對東海的共同開發(fā)之所以未能取得進展，一個重要因素就是日韓不顧中方的多次強烈反對，沒有顧及中方作為第三方應有的權益。

對中國推動南海共同開發(fā)的啟示

上述有關海上共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇理論與實踐的分析，對中國與有關國家在南海共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇具有一定的啟示意義。因為南海爭端涉及六國七方，所以中國與有關國家在南海共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇問題頗為復雜。為此，我們可以做好以下工作：

（一）拓展在南海的地理和資源的調(diào)查活動。南海島嶼主權爭端、海域劃界爭端以及油氣資源等，是制約南海共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇的重要因素。因此，中國要想與有關國家劃定在南海的共同開發(fā)“區(qū)塊”，就必須首先進一步拓展在南海的地理和資源的調(diào)查活動，以準確掌握南海島礁（特別是南沙島礁）和油氣資源等方面的具體情況。中國一方面可以單方面進行相關的調(diào)查科考活動，另一方面，也可以倡導成立多國或中立性的調(diào)查機構，在不損害有關各方權利主張的基礎上，全面深入地進行南海島礁和油氣資源的調(diào)查活動，從而為共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇、共同開發(fā)的具體實施創(chuàng)造條件。

（二）選擇南海共同開發(fā)的“區(qū)塊”宜小。海上共同開發(fā)的順利實施，與共同開發(fā)“區(qū)塊”的大小也有關系。選擇的共同開發(fā)“區(qū)塊”面積較小，不但容易達成協(xié)議，而且便于管理。例如，日韓共同開發(fā)“區(qū)塊”多達8萬平方公里，不得不分成幾個小區(qū)塊對外招標。因此，南海共同開發(fā)的“區(qū)塊”面積宜小、所涉的國家宜少。如前所述，南海爭端涉及六國七方，如果選擇面積較大的共同開發(fā)“區(qū)塊”，必然涉及兩個以上的國家或爭端方，那么就不容易達成協(xié)議。事實上，在目前已有的南海相關國家的實踐中，無論是海域劃界的談判還是海上共同開發(fā)協(xié)議的簽署，成功的案例都是雙邊的，如2000年《中越關于在北部灣領海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的劃界協(xié)定》、2009年《馬來西亞與文萊關于共同開發(fā)的換文》等。

（三）鼓勵石油公司積極參與南海的共同開發(fā)活動。石油公司能夠發(fā)揮推動南海共同開發(fā)的重要作用。鑒于在南海進行共同開發(fā)的復雜性和敏感性，南海的相關國家應鼓勵各自的石油公司就共同開發(fā)問題進行探討和嘗試，爭取達成一致。其實，石油公司最有可能就南海的共同開發(fā)安排提出合適的建議。特別是一些石油公司被委托參與了南海潛在共同開發(fā)“區(qū)塊”附近的地震調(diào)查活動，更應當參與到共同開發(fā)的談判中。石油公司還能為南海的相關國家提供有關共同開發(fā)的技術性支持，如油氣開發(fā)設施的安全問題、許可證制度、法律適用、管轄權及爭端解決方式等。況且，石油公司還是南海共同開發(fā)的最終實施者。因為在南海的共同開發(fā)活動，終究還是需要由石油公司來完成。

（四）劃定南海潛在的共同開發(fā)“區(qū)塊”。如上所述，選擇南海潛在的共同開發(fā)“區(qū)塊”，既要限于兩國之間，又要蘊藏較為豐富的油氣資源。從已有的開發(fā)實踐來看，南海南部的油氣資源較北部豐富, 發(fā)現(xiàn)了許多大型油氣田；而南海北部除了發(fā)現(xiàn)Ya13-1、LW3-1、LH29-1等大型油氣田外，其他均是中小型的油氣田。因此，可供選擇的南海潛在的共同開發(fā)“區(qū)塊”主要有：

（1）北部灣。中越兩國在漁業(yè)合作的基礎上，海上共同開發(fā)“區(qū)塊”，既可以選在已劃定界限的北部灣中部的共同漁區(qū)，也可以劃在兩國尚未定界的北部灣外口。

（2）萬安灘盆地。萬安灘盆地位于中越兩國主張的海域重疊區(qū)。近些年來，越南加快了對該區(qū)域的勘探開發(fā)，從而使之成為了國際石油公司相繼投資的熱點區(qū)域之一。因此，可以考慮將此區(qū)域作為中越兩國海上共同開發(fā)的潛在“區(qū)塊”。

（3）禮樂灘盆地?！爸蟹圃饺降卣鹂碧胶献鲄f(xié)議”于2008年期滿后，菲律賓單方面對外招標，并計劃在禮樂灘海域GSEC-101區(qū)塊（中菲爭議海區(qū)）單方面進行勘探開發(fā)。目前中菲兩國的關系受到“黃巖島事件”和“仲裁案”的負面沖擊很大。兩國關系改善后，禮樂灘盆地可成為中菲兩國海上共同開發(fā)的潛在“區(qū)塊”。

（4）曾母暗沙盆地。曾母暗沙盆地雖然位于中國的“九段線”范圍以內(nèi)，但是已成為了馬來西亞海上油氣資源開發(fā)的主要基地；況且，馬來西亞深水油氣資源的開發(fā)在不斷推進，發(fā)展勢頭迅猛。不過，該區(qū)域雖然有可能成為中馬兩國海上共同開發(fā)的潛在“區(qū)塊”，但是如何付諸實施也是一個難題。

（5）納土納海域。中國與印度尼西亞在南海南部存在5萬平方公里的海域重疊區(qū)。而在該重疊海區(qū)的納土納氣田可采儲量約為1.31萬億立方米，是世界上最大的氣田之一。因此，納土納海域也是中國和印尼兩國海上共同開發(fā)的潛在“區(qū)塊”。

海上共同開發(fā)不存在絕對輸贏

通過對上述海上共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇問題的理論與實踐的分析，我們可以得出以下規(guī)律性的認識：

第一，海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇并不影響海上邊界的劃定。按照《聯(lián)合國海洋法公約》第74條和第83條的規(guī)定，在達成劃界協(xié)議前，“有關各國應基于諒解和合作的精神，盡一切努力作出實際性的臨時安排，并在此過渡期間內(nèi)，不危害或阻礙最后協(xié)議的達成。這種安排應不妨礙最后界限的劃定”。從這一“不損害條款”可以看出，作為臨時安排的一種類型，海上共同開發(fā)活動包括“區(qū)塊”的選擇并不影響海上邊界的劃定。因此，在共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇的談判中，首先提出“不損害條款”，并引導國內(nèi)民眾對海上共同開發(fā)性質的正確認知，不但有助于共同開發(fā)“區(qū)塊”的劃定，而且有利于共同開發(fā)的順利實施。

第二，明確爭議海區(qū)的存在有助于劃定海上共同開發(fā)“區(qū)塊”。如前所述，雙方對爭議海區(qū)的承認是劃定海上共同開發(fā)“區(qū)塊”、進行共同開發(fā)的前提條件。如果一方或雙方對有關海域的主張不明確，就難以界定海域劃界爭端的具體范圍，也不可能確定潛在的海上共同開發(fā)“區(qū)塊”。同時，在這種情況下，國際石油公司也不甘愿冒風險，投資法律地位不明確的海域來參與共同開發(fā)活動。因此，從某種意義上來說，進一步明確中國在南海的權利主張，清晰地界定中國與相關國家間在南海的爭議海區(qū)范圍，無疑有助于劃定海上共同開發(fā)“區(qū)塊”。

第三，海上共同開發(fā)安排不存在“絕對的輸贏”。作為一種臨時安排，海上共同開發(fā)活動有助于緩和乃至消除兩國間的緊張關系、增進雙方的互信。事實上，海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇、共同開發(fā)協(xié)議的簽署，都是建立在承認對方的主張存在一定的合法性的基礎上，并進行相互妥協(xié)和讓步的結果，因而不存在“全輸或全贏”的可能性。

第四，海上共同開發(fā)通常不能一蹴而就。海上共同開發(fā)“區(qū)塊”的選擇、共同開發(fā)協(xié)議的達成及其實施，事關國家利益，往往舉步維艱，需要較長的時間。因此，中國對與相關國家在南海的共同開發(fā)活動，也要有足夠的耐心和反復磋商的心理準備。