對航行自由，中國可持更開放立場

文/袁發(fā)強(qiáng)

近年來，在我國加強(qiáng)維護(hù)南海權(quán)益的同時，美國屢屢打著航行自由的旗號，派遣軍艦或軍機(jī)到南海我國島礁附近進(jìn)行偵察或軍事測量活動。這其中除了有幫助菲律賓等國撐腰的政治因素外，主要還是為了實(shí)現(xiàn)美國國防部和國務(wù)院于1979年共同推出的“航行自由”計劃，以實(shí)現(xiàn)隨時投送海上軍事力量，介入、干預(yù)他國的戰(zhàn)略企圖。這個計劃并不否定沿海國的主權(quán)主張，但反對沿海國限制外國海軍的軍事活動，認(rèn)為這違背了美國的戰(zhàn)略利益。我國在處理與個別國家在南海的主權(quán)爭端時，應(yīng)當(dāng)清醒地看到這一點(diǎn)。過多地將美國在南海的軍事活動解讀為支持個別國家與我國爭奪主權(quán)是不準(zhǔn)確的。

海洋主權(quán)與航行自由是否沖突？

從國際海洋法制的歷史發(fā)展來看，海洋主權(quán)主張與航行自由之間一直存在著沖突。17世紀(jì)以前的沖突表現(xiàn)為海洋強(qiáng)權(quán)國家企圖霸占海洋為己獨(dú)有，禁止他國航行、捕魚和貿(mào)易。例如，葡萄牙和西班牙借口教皇亞歷山大六世的詔書對大西洋和印度洋聲稱主權(quán)，禁止其他國家的航行和貿(mào)易，意圖瓜分世界。17世紀(jì)初，為了對抗葡萄牙的禁令，國際法的鼻祖格老秀斯（Grotius）則提出了“海洋自由”（Mare Liberum）這一任何人都可加以利用的觀點(diǎn)。國際社會的實(shí)踐支持了格老秀斯的主張，一國對海洋權(quán)益的主張不得妨礙航行自由的觀念得到普遍接受。同時，習(xí)慣國際法中沒有明確區(qū)分普通商船與軍事船舶，軍事船舶的航行同樣是不受限制的，不能簡單以外國軍事船舶未經(jīng)沿海國同意駛?cè)胍粐I(lǐng)海視為侵犯了該國領(lǐng)土主權(quán)。1958年《公海公約》首次明文確定了“公海自由”的法律原則，明確規(guī)定“公海自由”包括4個方面的內(nèi)容，其中“航行自由”被放在第一位。從此，“航行自由”作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利存在于國際成文立法中，完成了從國際習(xí)慣法向成文法的轉(zhuǎn)化。

20世紀(jì)后，海洋強(qiáng)國利用自己強(qiáng)大的遠(yuǎn)洋航行能力和軍事手段常常在沿海國的領(lǐng)海外開展軍事封鎖、制裁等活動。弱小的沿海國則為擴(kuò)大漁業(yè)資源范圍或者為了自身領(lǐng)土安全而不斷擴(kuò)大領(lǐng)海主張，甚至提出了200海里的主權(quán)要求。這時海洋主權(quán)主張與航行自由之間的沖突表現(xiàn)為海洋強(qiáng)國借口航行自由對沿海國進(jìn)行軍事干涉和威脅，而沿海國則以主權(quán)范圍禁止外國軍事船舶駛?cè)霝槔碛蛇M(jìn)行斗爭。斗爭的結(jié)果是在此后的國際公約中，航行自由的主體范圍、可自由航行的海域范圍，以及航行活動的內(nèi)容范圍均受到了不同程度的限制，沿海國的主權(quán)權(quán)利有所擴(kuò)張。

1958年制定的《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》沒有規(guī)定領(lǐng)海寬度，但規(guī)定在領(lǐng)海范圍內(nèi)，所有船舶均享有無害通過的權(quán)利，沒有明文要求外國船舶（包括軍事船舶）事先取得沿海國同意。

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》創(chuàng)立了一項(xiàng)新的海洋權(quán)益制度，即專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度。公約規(guī)定，從領(lǐng)海基線起200海里范圍內(nèi)為沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，沿海國對該區(qū)域內(nèi)的自然資源享有專有權(quán)利。例如，沿海國除了對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的自然資源享有獨(dú)占的所有權(quán)外，還享有為了管理、保護(hù)自然資源而實(shí)施立法、行政和司法管轄的權(quán)利。同時，為了有別于領(lǐng)海的航行限制，公約專門對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行規(guī)定了不同于“無害通過”的航行制度。沿海國雖然對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有“主權(quán)性權(quán)利”，但并非完整意義上的主權(quán)。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行活動應(yīng)參照公海海域的航行自由制度，同時“適當(dāng)顧及沿海國的權(quán)利和義務(wù)”，并遵守沿海國制定的與公約規(guī)定不抵觸的法律和規(guī)章?？梢?，在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行活動有別于一國領(lǐng)海和公海。

在《聯(lián)合國海洋法公約》中，外國軍事船舶在一國領(lǐng)海內(nèi)的航行是受到明確限制的，如不得有損于沿海國主權(quán)與安全，必須不停留的航行，不得進(jìn)行軍事演習(xí)和偵察活動等。但對于外國軍事船舶在一國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行活動，則除了原則性規(guī)定要“適當(dāng)顧及沿海國權(quán)利和義務(wù)”、“應(yīng)符合和平目的”外，基本上與在公海上相同?，F(xiàn)代軍事技術(shù)的發(fā)展使得海洋軍事強(qiáng)國完全不必深入到一國領(lǐng)海即可對沿海國構(gòu)成威脅，因此，主權(quán)與航行自由之間的沖突在當(dāng)代表現(xiàn)為沿海國國防安全與外國軍事艦船準(zhǔn)軍事活動之間的沖突。

中美南海沖突的法律焦點(diǎn)

近年來，已經(jīng)發(fā)生多次美國軍事艦船和飛機(jī)在我國南海海域以及上空進(jìn)行偵察和軍事測量活動的情況。我國則對美國軍事偵察活動進(jìn)行警告和攔截。美國強(qiáng)調(diào)《聯(lián)合國海洋法公約》沒有明文禁止外國軍事船舶和飛機(jī)在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事偵察和測量活動，我國則強(qiáng)調(diào)國際法要求外國船只和飛機(jī)的活動應(yīng)符合《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的“和平目的”。

在中國國防軍事實(shí)力顯著加強(qiáng)的今天，我們對航行自由法律制度應(yīng)持更開放的法律立場。中國不宜過分強(qiáng)調(diào)限制外國軍事船舶的海上活動，以利于中國海軍走出去，維護(hù)中國的海外權(quán)益。

《聯(lián)合國海洋法公約》簽署之后，海洋主權(quán)主張與航行自由之間的矛盾雖大為減少，但仍然存在。海洋強(qiáng)國擁有先進(jìn)的軍事技術(shù)，可以在領(lǐng)海之外對一國的獨(dú)立與安全構(gòu)成威脅，而傳統(tǒng)的領(lǐng)海屏障已經(jīng)無法起到阻擋作用。海上軍事實(shí)力弱小的國家在加入公約時一般作出一定保留和聲明，主張外國軍事船舶和飛機(jī)在通過領(lǐng)海時，應(yīng)事先取得沿海國同意；外國軍事船舶和飛機(jī)在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的活動不得危害沿海國國防安全。海洋強(qiáng)權(quán)國家則主張《聯(lián)合國海洋法公約》并沒有明文要求外國軍事船舶或飛機(jī)通過一國領(lǐng)海時需要沿海國同意，在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事偵察和測量活動并不為公約所明文禁止，因而符合國際習(xí)慣法。海洋主權(quán)主張與航行自由之間的矛盾轉(zhuǎn)化為沿海國國防軍事安全與外國軍事艦船活動是否享有自由的矛盾。

應(yīng)當(dāng)看到的是，《聯(lián)合國海洋法公約》對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的軍事船舶航行并無具體限制性規(guī)定，過于強(qiáng)調(diào)禁止外國軍事船舶不得在我國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)從事軍事測量和情報收集活動，并不能從根本上杜絕此類事件的發(fā)生。不能把維護(hù)國家安全利益的希望寄托在無法律責(zé)任保障的國際法規(guī)定上，更何況對此問題，國際法上無明確規(guī)定，存在爭論。從根本上講，國家主權(quán)和安全的維護(hù)還是要靠國家海上軍事力量的強(qiáng)大，使他國顧及我國軍事實(shí)力的強(qiáng)大而減少或放棄這種嘗試。

以維護(hù)國家安全對外國軍事艦船的挑釁性活動進(jìn)行警告和阻攔是恰當(dāng)和合理的方式?！堵?lián)合國海洋法公約》沒有就專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行自由和沿海國安全利益劃出一條清晰的界限。公約也沒有禁止沿海國為保護(hù)國家國防安全與軍事安全對外國軍事偵察活動進(jìn)行阻止和攔截。因此，在外國軍事偵察和測量活動僅具有挑釁性，而不具有實(shí)際國防安全威脅時，我們可不必理睬；如果外國軍事偵察和測量活動真正對我國國防軍事安全構(gòu)成了威脅，則當(dāng)然可以采取恰當(dāng)?shù)淖柚勾胧┖托袨?。這也是不為國際法所禁止的。

關(guān)于航行自由的法律立場

經(jīng)過多年改革開放的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，同時對海洋的依賴程度也在加深，不論是遠(yuǎn)洋貿(mào)易還是能源通道都急需獲得實(shí)際保障。從發(fā)展的眼光看，我們在對待海上航行自由方面的態(tài)度應(yīng)當(dāng)更具有前瞻性，與國家利益相協(xié)調(diào)。

要實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，就要放棄部分傳統(tǒng)保守的國際法認(rèn)識。雖然《聯(lián)合國海洋法公約》提出了將海洋用于和平的目的，但這并不排斥海上軍事航行活動?？陀^上看，海上軍事活動也會增強(qiáng)海上和平，例如打擊海盜和恐怖主義活動，參與對大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散問題的檢查等。我國海軍在索馬里海域附近保護(hù)我國商船的行動，就牽涉到外國領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和國際海峽的軍事通行問題，固執(zhí)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的非軍事航行反而不利于我國維護(hù)國家利益。

事實(shí)上，南海馬六甲地區(qū)的海盜活動對我國商船的威脅也很嚴(yán)重，而海盜是國際性犯罪，我國海軍如果能游弋于該地區(qū)打擊海盜犯罪，與沿海國充分合作，這種在公海上的航行和打擊犯罪活動是符合國際法的。同時，也可借此加強(qiáng)南海主權(quán)宣示和實(shí)際控制。所以，我們要充分利用法無明文禁止即為合法的原則，實(shí)現(xiàn)國家的相關(guān)利益。一方面，對與我國有爭議的外國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)要通過海軍航行活動提出行動上的異議和挑戰(zhàn)，另一方面，也是保障我國能源通道和貿(mào)易通道安全暢通的需要。

總體上看，在我國國防軍事實(shí)力顯著加強(qiáng)的今天，我們對航行自由法律制度應(yīng)持更開放的法律立場。在南海問題上，面對美國軍事艦船的挑釁性偵察航行活動時，應(yīng)根據(jù)具體情況作出相應(yīng)反應(yīng)。如果確實(shí)對我國國防安全構(gòu)成了實(shí)際威脅，則應(yīng)當(dāng)堅決阻止；如果僅僅宣示所謂自由航行，則不必做出過激反應(yīng)。

作為正在崛起中的中國，不僅有南海主權(quán)需要維護(hù)，也有其他海上利益需要捍衛(wèi)。在遠(yuǎn)洋和近海利益之間需要統(tǒng)一的戰(zhàn)略布局和法律思維，不應(yīng)對航行自由過于敏感。在國防軍事實(shí)力足以捍衛(wèi)國家安全的形勢下，在實(shí)際維護(hù)國家主權(quán)權(quán)益的同時，不宜過分強(qiáng)調(diào)限制外國軍事船舶的海上活動，以利于我國海軍走出去，維護(hù)我國的海外權(quán)益。