北歐國家何以如此廉潔

2015年6月18日至24日，筆者作為云南檢察代表團(tuán)的一員，赴瑞典、丹麥兩國進(jìn)行了為期一周的出訪交流。眾所周知，北歐是全球廉潔程度最高的地區(qū)。據(jù)“透明國際”發(fā)布的“2014年全球清廉指數(shù)報(bào)告”，北歐國家廉潔程度均名列前茅。其中，丹麥以92分居清廉指數(shù)世界第一，瑞典以87分排名第四。北歐國家何以如此廉潔？帶著這個(gè)問題，我踏上了北歐之旅。

根深蒂固的廉潔文化

在瑞典和丹麥，我們訪問了當(dāng)?shù)氐臋z察機(jī)關(guān)和貪污調(diào)查機(jī)構(gòu)，與他們的檢察官進(jìn)行了交流。幾天下來，我們最大的感受就是：這兩個(gè)國家的廉潔文化實(shí)在是太深厚了，人們對腐敗行為的排斥和抵觸是發(fā)自內(nèi)心的。瑞典的公民普遍認(rèn)為，誠實(shí)守信是必須遵守的社會準(zhǔn)則和個(gè)人操守。腐敗行為被認(rèn)為是非常羞恥的事，很少有人幻想通過貪污受賄來發(fā)財(cái)。誰要是背負(fù)腐敗名聲，一個(gè)家庭甚至整個(gè)家族都抬不起頭來。在丹麥也是如此，公民遇到事情首先會考慮按照規(guī)章制度來辦，而不是琢磨找關(guān)系或送禮。如果遇到事情找關(guān)系或送禮，反而會導(dǎo)致事情辦不了。因?yàn)樗麄儠@樣考慮：“這個(gè)人為什么要來送禮？莫非是自身存在問題，才會想到用送禮這種方式辦事。”

北歐國家的國民之所以廉潔觀念深入人心，與他們國家發(fā)達(dá)的社會誠信體系有關(guān)。他們把個(gè)人信息聯(lián)網(wǎng)成一個(gè)系統(tǒng)，供社會公眾隨時(shí)查閱。每一個(gè)人的誠信記錄，對其能否立足于社會至關(guān)重要。一個(gè)人在任何時(shí)期、任何領(lǐng)域違法違紀(jì)的不良行為，都會被記錄在案，這些不良記錄對交易、就業(yè)、任職都會有很大的影響。2006年，剛剛?cè)温氁恢艿娜鸬滟Q(mào)易大臣瑪麗婭·博萊柳斯因?yàn)槭畮啄昵暗奶佣惓舐劧o去公職。有人發(fā)現(xiàn)，她在上世紀(jì)90年代為自己四個(gè)孩子雇用保姆時(shí)沒有在稅務(wù)部門備案，也沒有向有關(guān)部門支付雇用保姆應(yīng)交納的費(fèi)用。她當(dāng)時(shí)辯解稱，未交稅的原因是無法負(fù)擔(dān)合法雇用保姆的費(fèi)用。但納稅記錄顯示，她和她丈夫兩人收入相加已經(jīng)超過瑞典家庭的平均收入。對此解釋，民眾并不接受，她不得不黯然去職。

在這種視誠信為生命的社會氛圍中，公職人員十分注意約束自身的行為，格外重視自己的社會形象。在公務(wù)活動乃至社會生活的方方面面，隨時(shí)隨地都會做到自律。政府公職人員都怕留下任何污點(diǎn)，喪失社會誠信。所以，北歐國家的民眾普遍培養(yǎng)了自覺遵紀(jì)守法、誠實(shí)守信的良好習(xí)慣，以權(quán)謀私被視為令人不齒的行為。這種以廉潔為榮、以貪污為恥的價(jià)值觀念和文化傳統(tǒng)，對于公職人員的廉潔自律有著極大的影響力。

高度透明的政務(wù)公開

瑞典是最早開放政府記錄供民眾查詢的國家，也是信息技術(shù)社會化程度最高的國家。早在1766年，瑞典就立法規(guī)定國家機(jī)關(guān)和公共機(jī)構(gòu)必須“公開所有非涉密的公共文件”。目前，在瑞典，政府或公共機(jī)構(gòu)的書面公務(wù)資料，公函、財(cái)務(wù)報(bào)告等，只要不屬于國家機(jī)密，都必須向公眾和媒體開放。同時(shí)，根據(jù)稅收法的規(guī)定，瑞典所有擁有財(cái)產(chǎn)和收入的人員，都必須如實(shí)向稅務(wù)部門申報(bào)自己的財(cái)產(chǎn)和收入明細(xì)，并接受任何個(gè)人和機(jī)構(gòu)的查詢。通過稅收申報(bào)的嚴(yán)格要求，形成了富有瑞典特色的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。在瑞典，任何一個(gè)公民都有權(quán)查閱任何機(jī)關(guān)的公共文件，查閱任何官員甚至王室成員的資產(chǎn)和納稅情況。媒體也有權(quán)對任何事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，并進(jìn)行追蹤報(bào)道，接受調(diào)查的部門和人員必須提供所有的文件。為了限制政府在信息披露方面的自由裁量權(quán)，瑞典專門制定了《保密法》，詳細(xì)列舉了哪些信息屬于國家機(jī)密，哪些信息可以公開，這就杜絕了政府部門以國家安全為由向公眾隱瞞非涉密信息的可能性。

在丹麥，所有的公共部門都必須公開部門預(yù)算和開支情況，國家審計(jì)局對預(yù)算和開支進(jìn)行監(jiān)督。在年度預(yù)算白皮書中，公民可以看到公共資金的分配和使用情況。在稅務(wù)方面，丹麥與瑞典一樣，有著嚴(yán)格的制度。稅收部門負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)全體公民（包括公務(wù)人員）和公司的財(cái)產(chǎn)，并對其經(jīng)濟(jì)價(jià)值作出評估，因此稅務(wù)部門對包括政治人物和公務(wù)員在內(nèi)的所有丹麥民眾和公司的財(cái)產(chǎn)狀況了如指掌。同時(shí)，公民的住房、土地和財(cái)產(chǎn)有完善的登記制度，財(cái)產(chǎn)登記部門不會允許任何瞞報(bào)情況的發(fā)生。

“陽光是最好的防腐劑”，公開透明的社會制度，把政府和官員的行為暴露在“陽光”下，使誠實(shí)守法成為人們普遍遵守的行為準(zhǔn)則。在這種社會環(huán)境下，一個(gè)不守法、不廉潔的人不但隨時(shí)有被發(fā)現(xiàn)的可能，而且面臨嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)和昂貴的失信代價(jià)。政府信息公開對權(quán)力的異化具有明顯的防范作用，對預(yù)防和減少腐敗意義重大。

細(xì)致完備的法律規(guī)定

早在 20 世紀(jì)初，北歐國家就開始制訂反腐敗法律。瑞典于1919 年、1962 年、1978年分別制訂和修改了反腐敗法，對腐敗犯罪作出 了比較完善的規(guī)定。瑞典法律對腐敗犯罪的規(guī)定有幾個(gè)顯著特點(diǎn)：一是腐敗犯罪的主體廣泛。任何受雇用人員包括國家機(jī)關(guān)、公共機(jī)構(gòu)、私營企業(yè)的人員，只要是利用職務(wù)不正當(dāng)謀利的行為，都是腐敗犯罪。公務(wù)人員自不待言，包括受雇于公司、企業(yè)和個(gè)人的職員，都不得有任何賄賂行為。1999年，瑞典對刑法條文進(jìn)行修改，使賄賂犯罪的主體擴(kuò)展到歐盟委員會成員、歐洲議會成員和歐盟法庭的法官。二是規(guī)制的范圍比較廣泛。根據(jù)瑞典法律，公務(wù)人員和企業(yè)雇員在公務(wù)活動中接受或者承諾接受任何利益均可構(gòu)成受賄，“利益”包括物質(zhì)性利益和非物質(zhì)性利益，如旅游、娛樂、宴請和服務(wù)優(yōu)待等。對于正常的人情往來，瑞典法律規(guī)定接受的禮品不能超過300瑞典克朗，每頓飯每個(gè)人不能超過120瑞典克朗，超過的就屬于受賄。三是對賄賂犯罪采取“零容忍”的態(tài)度。由于瑞典人普遍認(rèn)為賄賂行為的性質(zhì)無法容忍，因而規(guī)定構(gòu)成賄賂沒有數(shù)額方面的限制。他們認(rèn)為，賄賂一旦有了數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，那就意味著對部分賄賂行為的容忍。曾有警察因調(diào)查一宗失竊案錯(cuò)過吃飯時(shí)間，失主得知后過意不去，為警察買了幾個(gè)漢堡。事后，這幾名警察被罰薪三個(gè)月。

丹麥雖然沒有專門的反腐敗法典，但在其刑法中也有對腐敗犯罪的完備規(guī)定。在丹麥，只要公職人員違反規(guī)定收受財(cái)物或者其他好處，都可能構(gòu)成受賄罪。沒有數(shù)額方面的限制，也不要求為對方謀取利益或做出承諾。法律要求公職人員非但不能出賣職權(quán)，還要求他們在生活中不能接受他人用于聯(lián)絡(luò)感情或者表示感謝、尊敬等意圖的財(cái)物和其他特權(quán)。從行賄的方式上看，賄賂不僅限于實(shí)物，也不僅限于財(cái)產(chǎn)性利益，而是包括提供任何不合法的特權(quán)，如子女入學(xué)的機(jī)會、業(yè)務(wù)上的優(yōu)先處理等，都屬于行賄的方式。只要提供的是不通過公開透明的方式進(jìn)行的、與其他人的正常權(quán)利有別的特殊權(quán)利，都足以構(gòu)成行賄罪。顯然，北歐國家對腐敗犯罪的制裁標(biāo)準(zhǔn)比我國嚴(yán)格得多，這方面的經(jīng)驗(yàn)值得我們在將來研究修訂刑法時(shí)參考借鑒。

無處不在的社會監(jiān)督

在丹麥和瑞典，民眾一般都有自覺維護(hù)社會公共規(guī)則的意識。在公共場所，如果誰的車子沒有準(zhǔn)確地停進(jìn)停車位，或者停車后沒有及時(shí)熄火，會有行人過來提醒，請你把車子按規(guī)矩停好，或是請你將車熄火。在戶外釣魚時(shí)，有時(shí)一些路人會到你身旁看一看。不要以為人家是來看熱鬧，他多半是過來查看一下魚桶。如果釣到的魚屬于禁漁范圍，他會要求你放回水里。別認(rèn)為他們只是說說而已，他會一直在旁邊“監(jiān)督”，直到你做到他的要求，才欣然地跟你道一聲謝謝后離去。

媒體的監(jiān)督意識就更強(qiáng)了，簡直令人望而生畏。2012年底，丹麥文化大臣烏菲·埃爾貝克在其配偶工作的一所藝術(shù)學(xué)校舉辦了五場文化活動，花費(fèi)18萬丹麥克朗。消息被媒體披露后，引發(fā)了社會各界的質(zhì)疑和聲討。2006年，瑞典文化大臣西莉婭·基洛被媒體曝出未繳納電視收視費(fèi)、雇主稅等，也不得不遞交辭呈。在這樣強(qiáng)有力的社會監(jiān)督之下，政府官員想要腐敗確實(shí)難度較大。

為防止惡意舉報(bào)等行為，瑞典制定了一系列相關(guān)政策法規(guī)與信息公開制度相配合。根據(jù)瑞典法律，凡是捏造事實(shí)、惡意舉報(bào)者，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就將給予其“最低信用級別”，而這樣的信用級別擁有者，今后很難獲得銀行貸款、找到理想工作。因此，民眾的監(jiān)督只幫忙、不添亂，社會秩序井然有序。

崇尚公平的社會制度

丹麥擁有世界上幾乎最公平的收入分配制度，他們以高額稅收作為調(diào)節(jié)社會財(cái)富的手段。瑞典也是如此，個(gè)人所得稅稅率最高可達(dá)60%（中國最高為45%）。瑞典的政府大臣（即部長），月薪大致為9萬至10萬克朗，但納稅以后就沒那么高了。和最低收入人群相比，實(shí)際收入差距也就是三倍以內(nèi)。通過交稅，國民可以獲得免費(fèi)的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老金等社會福利。北歐國家的社會福利體系保證了人們能生活在一個(gè)相對高的生活水準(zhǔn)上，不必挖空心思攫取財(cái)富。另外，不論賺錢多少，高稅收會自動“均貧富”，因此金錢的誘惑大大降低。人們普遍趨向于從事自己喜歡和感興趣的工作，而不是賺錢多的工作。這樣的制度，使得北歐國家的社會創(chuàng)新精神和活力相當(dāng)強(qiáng)。以丹麥為例，雖然丹麥國土面積不大（約4.3萬平方公里，不到浙江省國土面積的一半），人口僅僅只有564萬，但到目前為止已經(jīng)有13位丹麥人獲得了諾貝爾獎(jiǎng)。

北歐國家的官員沒有什么特權(quán)，整個(gè)社會的生活方式都比較簡樸。丹麥有句俗諺，“不要認(rèn)為你有什么特殊，你和我們每個(gè)人都一樣”。無論多大的官員，一切家務(wù)都要自理，國家不會給他們提供工勤人員。除了在工作時(shí)可以使用公務(wù)車輛外，下班后也只能用私家車或像普通民眾一樣去乘坐公交車。沒有人認(rèn)為官員高人一等，也沒有人認(rèn)為普通百姓就矮人三分。就連丹麥王室，也維持一種簡樸生活。丹麥王宮阿美林堡宮由四棟灰褐色建筑組成，外觀樸素，社會車輛可以在四棟建筑之間行駛。瑞典前首相費(fèi)爾丁出身農(nóng)場家庭，任職時(shí)抽空還會回家務(wù)農(nóng)。

看得出，公平的社會制度，能夠降低每個(gè)人的物質(zhì)欲望，因此很少有人會去挖空心思地攫取財(cái)富。簡樸的生活方式，對民眾的價(jià)值理念產(chǎn)生著潛移默化的影響。北歐國家這些方面的經(jīng)驗(yàn)啟示我們，中央出臺“八項(xiàng)規(guī)定”十分必要，必須堅(jiān)決反對享樂主義，杜絕奢靡之風(fēng)。這是邁向廉潔國家的必由之路。（作者系云南省人民檢察院研究室副主任，法學(xué)博士，全國檢察業(yè)務(wù)專家）

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