地方教育行政分權(quán)：韓國教育公共治理現(xiàn)代化的基石①

孫 芳，李根珍

（1.哈爾濱師范大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150025；2.北京師范大學(xué)，北京 100875）

在公共治理理論和國家行政體制變革的影響下，韓國在20世紀(jì)90年代初引入了地方自治制度。地方教育行政參照自治制度框架，與地方一般行政相分離，不再接受同級政府的直接領(lǐng)導(dǎo)——確立了“分權(quán)”的新公共治理模式。該模式不能簡單地等同于組織結(jié)構(gòu)及規(guī)章制度等內(nèi)在構(gòu)造的重構(gòu)，因為它還考慮到了與整體社會環(huán)境的嵌入度［1］及與本土現(xiàn)實的“耦合”問題，使“分權(quán)”成為教育行政的核心價值和行動規(guī)則。

一、韓國地方教育行政分權(quán)的依據(jù)與成效

（一）以公共治理理論為依據(jù)

公共治理理論從本質(zhì)上說，是一種多元主體的合作機制。該理論立足于市場原則，主張公共利益和合法性認(rèn)同，可以通過統(tǒng)籌規(guī)劃使政府從繁重的事務(wù)性工作中解脫出來，并為相關(guān)利益主體的有效參與創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。在其引導(dǎo)下，地方各級各類教育（行政）機構(gòu)、學(xué)校、學(xué)生及家長等主體可以利用自身占有的資源，平等地開展合作，與政府形成互補的治理主體關(guān)系，充分體現(xiàn)了價值理性，兼顧了質(zhì)量、效率和公平。因此，這一理論成為教育行政現(xiàn)代化的必然性選擇。正是基于此，韓國地方教育行政改革從維度、理念和關(guān)注點三個方面進行了分權(quán)的重大調(diào)整（見表1）。改革后，韓國教育公共治理呈現(xiàn)如下特點：首先，教育行政機構(gòu)與社會集團的直接或間接聯(lián)系加強，教育系統(tǒng)更具開放性；第二，教育行政機構(gòu)更富于公益性，影響面不斷擴大；第三，教育結(jié)果個性化程度有所提升。［2］

表1 ：韓國地方教育行政分權(quán)維度、理念與關(guān)注點

（二）韓國教育事業(yè)的發(fā)展成就

韓國經(jīng)過二十余年的地方教育行政分權(quán)改革，取得了一系列令人矚目的成就。特別是在進入21世紀(jì)后，韓國教育的法制化進程不斷加快，例如，中央政府修訂了《地方教育財政交付金法》（2007），頒布了第20464號大總統(tǒng)令《地方自治團體對地方教育經(jīng)費輔助的規(guī)定》（2007）等，這些法令明確規(guī)定了地方教育行政機構(gòu)以及各級學(xué)校教育經(jīng)費的來源以及用途，為進一步推進和保障地方分權(quán)治理模式提供了有力依據(jù)。在一系列分權(quán)改革措施之下，韓國地方教育質(zhì)量明顯提高，辦學(xué)特色顯著。據(jù)2011年國際教育成就協(xié)會（IEA）統(tǒng)計，韓國學(xué)生的學(xué)業(yè)成就度（IMSS）、數(shù)學(xué)成績位居世界第一，科學(xué)成績位居世界第三［3］；2009年，在國際學(xué)生評價項目（PISA）中，韓國學(xué)生在閱讀領(lǐng)域居世界第二位，數(shù)學(xué)領(lǐng)域居世界三位，科學(xué)領(lǐng)域居世界第四位［4］；在國際教育機構(gòu)Pearson發(fā)表的2014年全球教育制度排名報告中，韓國位居榜首。毋庸置疑，這些成就是在分權(quán)改革基礎(chǔ)上取得的，反過來，它們又堅定了韓國持續(xù)實施這一公共治理模式的信心。

二、韓國地方教育行政分權(quán)的結(jié)構(gòu)

韓國教育行政權(quán)力集中在市、道一級的教育行政機構(gòu)中，它們與下屬的市、郡教育行政機構(gòu)之間形成了“縱向二級機構(gòu)設(shè)置、橫向二元主體并行”的公共治理網(wǎng)絡(luò)，而中央政府只通過立法和制定教育規(guī)則、政策等宏觀手段參與治理。

（一）縱向二級機構(gòu)設(shè)置

韓國《地方自治法》（1988年）制定了獨具特色的廣域行政單位（特別市、廣域市、道、特別自治道）與下屬基礎(chǔ)行政單位（下級市、郡、自治區(qū)）的二級地方自治體系。相應(yīng)地，在《地方教育自治法》的規(guī)范下，韓國設(shè)置了與廣域行政單位數(shù)量相等的市、道教育廳及下屬的與基礎(chǔ)行政單位數(shù)量不等的教育支援局，用以設(shè)置機構(gòu)、劃分隸屬關(guān)系及權(quán)限［5］等教育公共事務(wù)治理。

市、道教育廳的主要職能包括：掌管所管轄地區(qū)初、中等教育和終身教育的相關(guān)業(yè)務(wù)，教育督導(dǎo)，教育行政人事管理，教育財務(wù)，學(xué)校設(shè)施以及其他業(yè)務(wù)等。根據(jù)《地方教育行政機關(guān)的機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和人員定員標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定》（總統(tǒng)令第22231條）和所轄地區(qū)人口數(shù)、學(xué)生數(shù)，教育廳由教育監(jiān)、中央政府任命的副教育監(jiān)、2-5個室（局）和10-24個科組成（見圖1）。副教育監(jiān)是根據(jù)《關(guān)于地方教育自治的法律》，由教育監(jiān)推薦，教育部長官提請，總統(tǒng)任命的公務(wù)員，他的主要工作是輔佐教育監(jiān)，并在特殊情況下代理其業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)中央政府和地方教育行政機構(gòu)間的溝通、協(xié)作，也代表中央政府對地方教育行政機構(gòu)進行監(jiān)督。

圖1 京畿道教育廳的結(jié)構(gòu)［6］

教育廳下屬的教育支援局，其名稱根據(jù)《地域教育廳機能改編方案》（2010年）由地域教育局調(diào)整而來。調(diào)整后，新的“教育支援局”減少了對所轄地區(qū)學(xué)校的監(jiān)督和控制，將自身的工作重點定位為“教育服務(wù)”。該局的組織結(jié)構(gòu)、人員安排和職能依照上級市、道的教育條例或教育規(guī)則，參考所轄地域的學(xué)校數(shù)、學(xué)生數(shù)、人口數(shù)來設(shè)置（見表2）。按照《關(guān)于地方行政機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置和人員定員基準(zhǔn)等的規(guī)定》（總統(tǒng)令第22231號）的要求，該局工作人員總數(shù)一般不超過100名，其中，教育行政人員和教育專門人員的比率約為2∶1。教育長作為機構(gòu)長官主管所轄區(qū)域內(nèi)公、私立幼兒園和初、中等學(xué)校的教育活動和教育行政事務(wù)。教育長下設(shè)以支援學(xué)校教育活動為工作中心的教授學(xué)習(xí)局和以支援學(xué)校行政活動為工作中心的學(xué)校經(jīng)營支援局，根據(jù)工作職能的不同2個下屬局又劃分為7個科（組），詳見圖2。

表2 ：教育支援局的法定設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)

圖2 地域教育支援廳的組織結(jié)構(gòu)［7］

從縱向職能分工來看，市、道教育廳是韓國地方教育行政權(quán)力的實體部門，致力于地方教育政策制定、教育資源管理與配置及教育評估等工作，而其下屬教育支援局則對具體的教育行政和教育活動開展微觀管理，這種二級分權(quán)體系有助于提高教育行政工作的效率。

（二）橫向二元主體并行

韓國地方教育行政在橫向上有兩個并行的權(quán)力主體，即“教育委員會”和“教育監(jiān)”。二者之間不存在隸屬關(guān)系，而是根據(jù)韓國《地方自治法》和《地方教育自治法》分別享有各自獨立的組織權(quán)力，并相互制衡。

教育委員會設(shè)在廣域單位地方自治團體中，作為教育自治的決策機構(gòu)，具有審議、監(jiān)督、干預(yù)權(quán)。該機構(gòu)按照市、道的人口數(shù)和地域特性設(shè)置7-15人不等。2010年起，教育委員會成為地方議會的常設(shè)委員會之一，享有與其他委員會同等的行政權(quán)力。根據(jù)《地方自治法》第39條第1項，該委員會享有地方條例規(guī)定的立法權(quán)、財政權(quán)和行政監(jiān)察權(quán)；對外擁有在本領(lǐng)域內(nèi)設(shè)置公共設(shè)備、處分相關(guān)事務(wù)的權(quán)力，受理居民請愿事項的權(quán)力以及其他法令、條例規(guī)定的地方議會的議決權(quán)；對內(nèi)擁有議會規(guī)則制訂權(quán)、內(nèi)部監(jiān)察權(quán)、內(nèi)部組織權(quán)及地方議會議員的資格審查、懲罰、辭職許可等事項的自主處理權(quán)。委員會成員半數(shù)以上須有10年以上教育或教育行政資歷，且在過去2年中不屬于任何政黨。教育委員當(dāng)選后，不能兼職公務(wù)員、教員、私立學(xué)校的經(jīng)營者和理事等職位，也不能為盈利目的謀取與該地方自治團體教育機關(guān)的任何關(guān)系等。委員職務(wù)任期4年，其中議長、副議長由委員會成員無記名投票選舉產(chǎn)生，任期2年。

教育監(jiān)由當(dāng)?shù)鼐用裰苯舆x舉產(chǎn)生，作為教育廳長官全面負(fù)責(zé)該地域的教育自治事務(wù)，職務(wù)任期4年，可以連任3次。教育監(jiān)的選任不僅有學(xué)識和德望方面的資格要求，還需要有過去2年不具有政黨黨員身份和5年以上的教育或教育行政經(jīng)歷。教育監(jiān)當(dāng)選后，不能兼職國會議員、地方議會議員等其他職位。根據(jù)韓國《地方教育自治法》、《地方財政法》、《初、中等教育法》、《行政權(quán)限的委任或委托有關(guān)規(guī)定》等一系列法律法規(guī)，教育監(jiān)具有“教育財政權(quán)，國家財產(chǎn)管理與處分權(quán)，教育規(guī)則制定權(quán)，學(xué)校等教育機關(guān)的設(shè)置、移轉(zhuǎn)、廢止，所屬教員和教育行政公務(wù)員的人事管理權(quán)”［8］等職權(quán)；對下級機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)者還可以行使委任權(quán)，指揮、監(jiān)督權(quán)和事前協(xié)議權(quán)。當(dāng)有緊急事件發(fā)生時，教育監(jiān)具有先處分后向教育委員會報批的處分權(quán)。為避免權(quán)力濫用，對教育監(jiān)的行政權(quán)力也有一定的限制，如制定與當(dāng)?shù)鼐用褙斦?、義務(wù)相關(guān)的條例時，必須與地方自治團體長官協(xié)商后再做決定，當(dāng)教育監(jiān)判斷市、道議會或教育委員會的議決與法令違反或侵害公益時，必須將其案件報告給教育部長官，要求教育委員會再議決，等等。

三、韓國地方教育行政分權(quán)的特點及發(fā)展趨勢

（一）地方教育行政分權(quán)的特點

韓國地方教育行政分權(quán)的目的在于實現(xiàn)教育公共治理的現(xiàn)代化。在政府與社會的持續(xù)推動和改進下，這一變革已經(jīng)形成了比較鮮明的特點。

第一，以“權(quán)威自由主義”為分權(quán)的指導(dǎo)思想。韓國教育行政地方分權(quán)改革采取的是政府和自由市場相結(jié)合的權(quán)威自由主義模式［9］。該模式要求在教育公共治理再建構(gòu)的過程中，不斷向地方賦權(quán)，但同時也強調(diào)國家的責(zé)任，即改革要在國家整體規(guī)劃下有步驟地展開，制定具有指導(dǎo)力的國家教育政策［10］。據(jù)此，韓國形成了“國家調(diào)控—市、道教育廳主管—下屬教育局支援”的層級分權(quán)結(jié)構(gòu)，不僅使各級權(quán)責(zé)明確，也有利于形成符合該地區(qū)特點和需求的教育體制與機制。

第二，以經(jīng)費立法為分權(quán)實施的有力保障。只有獲得充分的教育經(jīng)費后，地方教育行政機構(gòu)才能更好地貫徹分權(quán)的各種變革措施。韓國自20世紀(jì)90年代至今，已經(jīng)形成了由《韓國憲法》、《地方稅法》、《教育法》、《義務(wù)教育財政交付金法》、《教育稅法》、《地方教育交付稅法》、《地方教育財政交付金法》等各級各類法律制度構(gòu)成的地方教育經(jīng)費保障體系（見表3），并針對偏遠地方，特別制定了《偏僻、島嶼地區(qū)教育振興法》以及將加大對地方私立教育的支援力度納入到修訂后的法律條文之中。

表3 ：地方教育經(jīng)費的來源

第三，以增強國家競爭力為分權(quán)目標(biāo)。韓國在地方教育行政分權(quán)改革中，通過向上和向下兩條路徑來確保在知識經(jīng)濟時代的國家競爭力。向上的路徑是指韓國政府將教育部提升為副總理級的教育人才資源開發(fā)部，拓展業(yè)務(wù)范疇；在總統(tǒng)咨詢機構(gòu)中增設(shè)教育革新委員會，通過收集和采納地方各種教育需求者的意見和建議來擴大民主參與。向下的路徑是指給地方教育行政機構(gòu)“松綁”，賦予其自主運行的權(quán)力，激發(fā)地方自治團體對教育的積極性和責(zé)任感，以期產(chǎn)成“分權(quán)—特色—高質(zhì)量”的連鎖反應(yīng)，使教育成為提升國家競爭力的引擎。

（二）韓國地方教育行政分權(quán)發(fā)展趨勢

盡管韓國地方教育行政分權(quán)已經(jīng)取得了一定成就，但由于人事制度限制和經(jīng)費來源依賴等原因，整個治理模式還需要進一步進行完善。

首先，對“中央強—地方弱”人事制度進行再調(diào)整。在地方教育機構(gòu)人事管理上，中央的控制仍極為嚴(yán)格。教育部長官與教育監(jiān)共同享有對地方教育行政機構(gòu)內(nèi)公務(wù)員總數(shù)的決定權(quán)和人事管理規(guī)定的制定權(quán)。地方教育公務(wù)員的選拔、任用、培訓(xùn)要經(jīng)過中央教育部審議；初、中等教員的養(yǎng)成、資格認(rèn)證、任用和培訓(xùn)等方面，總統(tǒng)及教育部享有主要人事權(quán)。這種做法雖有助于防止地方教員及教育行政人員規(guī)模的隨意膨脹，保證全國教員及教育行政公務(wù)員的供給、質(zhì)量的一致性，但同時也會導(dǎo)致工作人員的地方組織歸屬感和職業(yè)忠誠度不高等問題。因此，為更好地保障地方教育質(zhì)量，就必須進一步加大“人事權(quán)”的分權(quán)力度。

其次，逐漸減少對中央財政的依賴。從表3中可以發(fā)現(xiàn)，韓國的教育經(jīng)費投入仍大部分依靠中央支付，其中，初、中等教育經(jīng)費由教育部負(fù)責(zé)70%以上，以地方教育交付金方式移轉(zhuǎn)到教育財政經(jīng)費中。經(jīng)費來源的多樣化是增強地方教育行政機構(gòu)自主、自治的有效途徑，在地方教育法規(guī)、條例中要更加明確地方自治團體對地方教育經(jīng)費的負(fù)擔(dān)義務(wù)。而為增強經(jīng)費使用的自律性，還應(yīng)該考慮增加教育監(jiān)的決策權(quán)，改變當(dāng)前根據(jù)《地方自治法》教育監(jiān)與地方行政長官相比只有經(jīng)費執(zhí)行權(quán)的情況，以免二者意見不一致時影響教育財政的運轉(zhuǎn)。

第三，確定地方統(tǒng)籌自決事物的范疇。韓國地方教育自治制度實施以來，在全國廣域單位地方行政級別，設(shè)置了地方教育行政獨立機構(gòu)，教育監(jiān)的職權(quán)得到較大程度的認(rèn)同。但目前來看，市、道下屬基礎(chǔ)單位教育行政的自主性仍比較薄弱，基本上不存在人事權(quán)、組織權(quán)和預(yù)算權(quán)等。為更好地完成地方教育的事務(wù)性工作，應(yīng)劃定明確的地方統(tǒng)籌自決事務(wù)的范疇，并由教育廳將一部分權(quán)力直接下放到所屬的教育支援局。

此外，為彌補當(dāng)前教育公共治理模式的不足，韓國政府正在加強對地方教育部門的評估，通過考察公眾對教育和教育管理的滿意度來確定績效，并根據(jù)評估結(jié)果提供數(shù)目不同的資金，以激勵地方教育行政機構(gòu)之間展開競爭。同時，韓國政府還在考慮讓教師做地方教育官員的可能性，把高層行政管理人員的權(quán)力下放給地方教育官員和校長，以便持續(xù)推進地方教育行政分權(quán)化的進程?？傊?，韓國正在通過地方教育行政分權(quán)改革致力于不斷向教育公共治理現(xiàn)代化的目標(biāo)邁進。

［1］莊西真.地方政府教育治理模式改革分析：嵌入性理論的視角［J］.教育發(fā)展研究，2008，（21）：13-16.

［3］韓國教育部統(tǒng)計資料［EB/OL］.http：//www. moe.go.kr/web/100085/site/contents/ko/ko_0122.jsp? selectId=1085r，2014-02-23/2014-10-12.

［9］［英］莫家豪.新自由主義與亞洲高等教育發(fā)展——呼喚當(dāng)代大學(xué)“公共意識”的回歸［J］.教育發(fā)展研究，2007，（11A）：41-45.

［10］梁榮華.權(quán)威主義的變遷與韓國教育政策的制定——以20世紀(jì)60年代以來為中心［J］.外國教育研究，2011，（8）：25.