論民主治理的社會基礎(chǔ)

張國棟

論民主治理的社會基礎(chǔ)

張國棟

國家治理具有專業(yè)性，但需要回應(yīng)人民的要求，因此離不開人民的參與。有關(guān)理論認(rèn)為民主治理的基礎(chǔ)可以是公民社會或利益集團(tuán)或社會網(wǎng)絡(luò)，它們都是假定公民會以其中的某一種特定的模式去進(jìn)行集體行動。其實(shí)公民在行動模式上具有相當(dāng)?shù)淖灾餍?，他們的集體行動會表現(xiàn)為三種行動模式在時空中的復(fù)雜混合。民主治理的推進(jìn)不一定要采取某條單一的路線。

民主治理；公民社會；利益集團(tuán)；社會網(wǎng)絡(luò)

近年來，治理的價值特別是其民主性，在國內(nèi)外的政界與學(xué)界都得到了越來越多的重視。聯(lián)合國開發(fā)計劃署開發(fā)了數(shù)以千計的項目，其中約1/4被歸入民主治理研究。哈佛大學(xué)肯尼迪政府管理學(xué)院專門成立了“阿什民主治理和創(chuàng)新研究中心”，也推出了一批成果。俞可平等人在2013年組織出版了10卷本的《中國的民主治理：理論與實(shí)踐》，總結(jié)了中國近年來在民主治理方面取得的理論和實(shí)踐成就。

一、行政的專業(yè)性與民主治理的關(guān)系

政治參與被廣泛認(rèn)為是治理的基本原則之一，然而治理理論對參與的強(qiáng)調(diào)指向的正是現(xiàn)代政治中的一個關(guān)鍵問題：現(xiàn)代政治都是代議制的，而參與在其中是很不充分的。代議制本身就是被設(shè)計來控制人民的政治參與的。孟德斯鳩就認(rèn)為“人民是依熱情而不是依計劃行動的”［1］16，因此人民的政治參與應(yīng)該僅僅限于一件事情，那就是“選舉代表”［1］189。美國的“憲法之父”詹姆斯·麥迪遜領(lǐng)導(dǎo)建立的代議制，就是意在將選舉之外的政治參與都排除在政治之外。在麥迪遜看來，允許利益團(tuán)體進(jìn)入體制的理由并不是要讓利益團(tuán)體來統(tǒng)治，而是要解除利益團(tuán)體的力量。讓利益團(tuán)體打成平手，這樣無私的政治家才可能不受利益團(tuán)體的妨礙［2］?？梢?，在現(xiàn)代民主制度的設(shè)計者眼中，政治行動的良好結(jié)果與人民廣泛的政治參與是不可兼得的。這種兩難困境在現(xiàn)代政治中一直存在，它曾經(jīng)促成了政治與行政的兩分，即如古德諾所言，“存在著一種應(yīng)當(dāng)由不受政治影響的機(jī)構(gòu)去行使的行政功能”［3］。行政事務(wù)具有半科學(xué)的性質(zhì)，應(yīng)該由長期任職的、受過專業(yè)訓(xùn)練的官員來操作。但是，現(xiàn)代行政過程中對參與的排斥遭遇到了強(qiáng)大的反作用力，導(dǎo)致強(qiáng)調(diào)參與、透明、負(fù)責(zé)、回應(yīng)、協(xié)作等原則的治理理論的出現(xiàn)，促成了人們對民主治理的強(qiáng)調(diào)和重視。這意味著要否定孟德斯鳩的看法，民主治理可以在不同于前人所設(shè)想的社會基礎(chǔ)上建立起來。

二、關(guān)于民主治理社會基礎(chǔ)的幾個選項

民主治理的社會基礎(chǔ)是什么，它可以或需要建立在何種社會基礎(chǔ)之上？對此有3種不同的回答：公民社會；利益集團(tuán)；社會網(wǎng)絡(luò)。筆者在CNKI的期刊數(shù)據(jù)庫中通過關(guān)鍵詞搜索發(fā)現(xiàn)，2000-2008年，論及“公民社會”與論及“利益集團(tuán)”和“社會網(wǎng)絡(luò)”的論文篇數(shù)，分別都呈急劇上升的趨勢；2008年以后，使用“公民社會”和“利益集團(tuán)”的論文篇數(shù)逐漸減少，而使用“社會網(wǎng)絡(luò)”的論文篇數(shù)則顯著增加。這種變化能說明什么問題呢？筆者以為，它表明學(xué)者們的關(guān)注點(diǎn)在發(fā)生變化，而對于民主治理基礎(chǔ)的認(rèn)識仍然存在分歧。

（一）作為民主治理基礎(chǔ)的公民社會

公民社會在當(dāng)代民主治理理論中扮演著非常關(guān)鍵的角色。一些學(xué)者將公民社會視為民主治理的一種社會基礎(chǔ)，認(rèn)為公民社會的興起對促進(jìn)民主治理有著非常關(guān)鍵的作用［4-8］。

將公民社會設(shè)想為民主治理的社會基礎(chǔ)，是十分自然的。根據(jù)長期支配或影響社會科學(xué)的“國家-社會”二分范式，如果民主治理中的“民主”并非來自國家或政府自身，那么社會自然就會成為其民主性的理想源泉。社會中的市場部分，由于其導(dǎo)致貧富分化的潛能，以及迫使每個人追求自身利益而導(dǎo)致人民解體的能力，而具有反民主的形象。因此，民主治理的民主性就只能來自于社會中的非市場部分了。在這樣的理路中，社會的非市場部分，由于缺乏被國家所壟斷的強(qiáng)制性，就只能夠由具有自愿性的公民社團(tuán)組成。這些社團(tuán)在某種程度上超離了市場的反民主的力量，通過對共同事務(wù)的共同討論聯(lián)系在一起。在當(dāng)代語境中，這個由自愿性的社團(tuán)的公共討論構(gòu)成的社會空間，就被稱為公民社會［9］。在公民社會中，公民及其社團(tuán)通過理性的討論而聯(lián)結(jié)為一體。換言之，“人民”在此作為一個真實(shí)的理性實(shí)體而存在，從而克服了孟德斯鳩對民主治理的否定，使得“民主治理”具備了現(xiàn)實(shí)的可能性。

公民社會理論對中國的民主治理的發(fā)展具有特別重要的影響。改革開放以來，中國政治中最引人注目的民主進(jìn)展之一是村民自治和社區(qū)自治。村民自治和社區(qū)自治得以推廣，前提就是國家承認(rèn)村莊和社區(qū)為獨(dú)立的“社團(tuán)”（society），具有自治的能力，可以采用民主的形式治理內(nèi)部事務(wù)。而它們進(jìn)行民主治理的最重要方式，無疑是基于信息公開的公共討論。就此而言，公民社會在此已經(jīng)被制度化地與基層民主治理融合在一起，成為了它的基本的社會基礎(chǔ)。信息公開和政治協(xié)商在中國政治中也越來越重要，以至于有學(xué)者認(rèn)為中國政治的發(fā)展出現(xiàn)了“協(xié)商轉(zhuǎn)向”［10］。在這種背景下，公民社會曾一度可能被視為中國整個國家的民主治理的社會基礎(chǔ)的潛在選項。

不過，現(xiàn)在對作為民主治理的基礎(chǔ)的公民社會的期待已經(jīng)逐漸淡化。公民社會理論自身的局限，使得公民社會不能成為民主治理社會基礎(chǔ)的一個足夠好的選項。首先，正如哈貝馬斯所批評的，作為公民理性討論的公共領(lǐng)域在今天已經(jīng)趨于瓦解，媒體被廣告和商業(yè)侵蝕，“批判的公共性遭到操縱的公共性的排擠”［11］，理性的討論讓位于宣傳。因此，“消費(fèi)者”取代了“人民”，作為民主治理的基礎(chǔ)的公民社會的身影逐漸淡去。其次，“國家-社會”的二元對立，是對西方早期小國家階段的歷史的理論抽象。今天國家的能力已經(jīng)大為增強(qiáng)，滲透于社會各個方面，同時社會自身的能力也加強(qiáng)了，反過來導(dǎo)致“國家”變成參與各項議題的眾多行動者之一。因此，根據(jù)“國家-社會”的二元對立來設(shè)想公民社會而認(rèn)為公民社會是民主治理的社會基礎(chǔ)，這種過于簡單的理論已經(jīng)不足以把握當(dāng)前復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)。

（二）作為民主治理基礎(chǔ)的利益集團(tuán)

在“國家-市場-公民社會”的三分法中，國家不可能是民主性的源泉，公民社會也不是民主性的足夠好的基礎(chǔ)。那么，市場是否可以成為民主治理的社會基礎(chǔ)？市場在今天具有十分嚴(yán)重的反民主的形象。皮克提通過歷史數(shù)據(jù)證明，在現(xiàn)代資本主義市場經(jīng)濟(jì)中，一般趨勢是資本的成長率高于經(jīng)濟(jì)增長率，而工資收入的增長率低于經(jīng)濟(jì)增長率。他認(rèn)為，由此造成的貧富分化的累積最終會危及民主［12］。皮克提的論斷，具體化了近期全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整下大眾的焦慮。然而，盡管市場具有反民主的潛能，但從歷史上看，它也可以與民主相容［13］113，而且在一個以市場分配為基礎(chǔ)的社會中，民主制度和民主治理也必須在某種意義上建立在市場之上。

將市場視為民主治理的基礎(chǔ)，存在困難。在市場中，每一個人和每一個集團(tuán)都為了最大化自己的利益而爭斗，不可能團(tuán)結(jié)起來成為民主治理的主體。因此，薩托利認(rèn)為人民的統(tǒng)治是不可能的［14］。但是，事實(shí)上國家或政府也并非必然獨(dú)斷專行，它需要回應(yīng)人民的要求。照此理路，可以說區(qū)分民主治理與非民主治理的關(guān)鍵，就在于政府是否會充分有效地回應(yīng)人民的要求。

在公民社會中，人民是通過充分的理性協(xié)商而向政府提出要求。在市場中，人民卻是各自向政府提出要求。由于都是為了最大化自己的利益，這些要求必然存在互相沖突之處，而這種沖突又必然增加國家治理的難度。人民會基于利益而結(jié)成派別互相斗爭。如果沒有外在約束，派別斗爭將發(fā)展成狂暴的沖突，并給公共會議（public councils）帶來不穩(wěn)定、不公正和混亂。無法控制這種問題，正是傳統(tǒng)民主政府的致命疾?。?5］48。如果民主治理在于政府對人民要求的有效回應(yīng)，那么，這種民主治理的首要問題，就是控制這種可能斷送民主本身的利益集團(tuán)的派別斗爭。因此，麥迪遜指出：“現(xiàn)代立法的首要任務(wù)，是管理這些多種多樣并且互相妨礙的利益集團(tuán)，而這些利益集團(tuán)也會把派系精神帶入必要的和日常的政府運(yùn)行中?！保?5］50麥迪遜相信，通過代議制和聯(lián)邦制的過濾器，這種有害的利益集團(tuán)的斗爭就能得到淡化，而選舉產(chǎn)生的政治家們將理性而公正地回應(yīng)人民的正當(dāng)要求。于是，一種民主的治理就可以在相互競爭的眾多利益集團(tuán)的社會基礎(chǔ)上運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

麥迪遜深刻地認(rèn)識到了現(xiàn)代社會將分裂為眾多相互競爭的利益集團(tuán)，但是，他所認(rèn)為的能夠公正而理性地判斷這些利益集團(tuán)的相互沖突的要求，并能夠進(jìn)行合理回應(yīng)的政治家集團(tuán)的形象，卻不再能令人信服了。政治家在今天大都并不具備這樣一種令人尊敬的形象，面對互相矛盾的要求，他們無法得出兩全其美的方案。今天的政治家絕大多數(shù)都具有明確的黨派身份，其公正性也令人難以置信。因此，麥迪遜的理論在新的時代需要更新。達(dá)爾做了這種更新，得出了自己的多元主義的理論。雖然公正而理性地進(jìn)行判斷的政治家團(tuán)體并不存在，但是，在利益集團(tuán)的斗爭中也沒有哪個能取得壓倒性優(yōu)勢，因此在整個體系中每個利益集團(tuán)的利益都有可能得到照顧。也就是說，民主治理可以建立在一個由利益集團(tuán)的相互競爭所構(gòu)成的社會基礎(chǔ)之上，治理的民主性在于每個利益集團(tuán)的利益都能夠得到合理的體現(xiàn)。達(dá)爾認(rèn)為麥迪遜所設(shè)計的美國的政治制度很好地適應(yīng)了這種社會基礎(chǔ)［16］。不過，達(dá)爾的理論也受到許多學(xué)者質(zhì)疑。

關(guān)于利益集團(tuán)對民主治理的影響，我國有許多學(xué)者也進(jìn)行了研究。一般認(rèn)為利益集團(tuán)存在反民主的傾向，不僅對民主具有破壞性，而且對治理也具有破壞性［17-19］。在中國，政府一直致力于回應(yīng)人民的需求，但并未允許利益集團(tuán)廣泛發(fā)展，也并未給予利益集團(tuán)廣泛而充分的參與渠道。不僅在國家治理中，利益集團(tuán)很難成為充分的社會基礎(chǔ)，隨著當(dāng)代政治科學(xué)中對“國家自主性”的強(qiáng)調(diào)，以及對“發(fā)展型國家”的研究，利益集團(tuán)在政治學(xué)中的地位也逐漸降低了。

（三）作為民主治理基礎(chǔ)的社會網(wǎng)絡(luò)

現(xiàn)代國家或政府大都有著很強(qiáng)的自主性，不一定順從利益集團(tuán)的要求，而且首先要對利益集團(tuán)互相沖突的要求施加控制，甚至可能主動降低利益集團(tuán)的存在機(jī)會，縮減其參與渠道，抑制其影響，但國家卻很難對社會網(wǎng)絡(luò)施加同樣的影響。因?yàn)槔婕瘓F(tuán)有著負(fù)面的形象，被認(rèn)為對民主、對治理和民主治理具有破壞性的作用，但社會網(wǎng)絡(luò)卻并非如此。

社會網(wǎng)絡(luò)一直對人民的個人生活起著重要的作用。文獻(xiàn)［20］分析了北京市居民反對六里屯垃圾焚燒廠和西二旗垃圾處理廠建設(shè)這樣的典型事件，認(rèn)為城市的社區(qū)雖然組織薄弱，但在面臨環(huán)境威脅時卻能夠組織集體行動，關(guān)鍵就在于為互聯(lián)網(wǎng)所形塑的社會網(wǎng)絡(luò)。普通民眾一般不會參與公民社會的協(xié)商討論，也不會加入有組織的利益集團(tuán)，但有時卻會因?yàn)槟承┨厥饫娑尤胍环N集體活動，對國家或政府施加強(qiáng)有力的影響。他們集體行動，對國家或政府提出明確的要求，促使國家回應(yīng)這種要求，同時也促使國家治理向著民主化的方向轉(zhuǎn)變。

相對于公民社會的廣泛討論和理性協(xié)商，社會網(wǎng)絡(luò)在公共政治中的行動往往針對的是更為具體、狹隘的問題，提出的要求往往也十分簡單、明確。相對于利益集團(tuán)有組織地長期穩(wěn)定地追求自己的利益，社會網(wǎng)絡(luò)在公共政治中的行動往往是缺乏組織的、短暫的。換言之，社會網(wǎng)絡(luò)對公共政治的影響在議題和時間上都是極為有限的。但是，社會網(wǎng)絡(luò)在公共政治中的行動卻頻繁而多樣，這種頻繁性與多樣性在很大程度彌補(bǔ)了它在時間和議題上的局限性。

文獻(xiàn)［21］分析了3個案例。在這些案例中，以社會網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)而進(jìn)行的維權(quán)抗?fàn)?，未被認(rèn)為對民主、治理或民主治理具有破壞性的力量，相反，國家權(quán)力承認(rèn)民眾呼聲的正當(dāng)性，開啟了互動平臺，努力將公民的要求納入決策過程。政府與民眾的這種互動，結(jié)果增強(qiáng)了相互理解與信任。社會網(wǎng)絡(luò)的行動既改善了治理的質(zhì)量，也促進(jìn)了政府對人民的回應(yīng)。

蒂利在《民主》一書中研究了各國典型的民主化道路，發(fā)現(xiàn)民主化的一個一般機(jī)制是：原本處在政治參與之外的社會網(wǎng)絡(luò)或“信任網(wǎng)絡(luò)”，為了保護(hù)自身的狹隘和特殊的利益，要求政府回應(yīng)或接受其要求，因而間接促進(jìn)了公眾對公共政治的影響，最終間接使得國家服從于公共政治而非凌駕于社會之上獨(dú)斷專行［13］138。由此可見，社會網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該是民主治理的一個穩(wěn)固而可靠的社會基礎(chǔ)。但是，人們?nèi)匀恍拇嬉蓡?。社會網(wǎng)絡(luò)曾經(jīng)長期處在公共政治之外，在將來也未必會繼續(xù)活躍在公共政治之中，即使在它非常活躍的今天，所針對的也往往是一些特殊的議題。很多治理問題或者說絕大多數(shù)治理問題，都處在社會網(wǎng)絡(luò)的關(guān)心范圍之外，那么治理將仍然主要是國家的事情，其主體部分仍然將與人民無關(guān)。如此，民主治理的民主性又該何處安放呢？

三、結(jié)構(gòu)、行動與民主治理

公民社會、利益集團(tuán)和社會網(wǎng)絡(luò)的相關(guān)理論，各自都把握到了民主治理的一些關(guān)鍵方面，但似乎又都不夠全面，使人難以清晰地認(rèn)識國家和社會在民主治理中的角色。

圖1刻畫了關(guān)于民主治理社會基礎(chǔ)的3種構(gòu)想。在第一種構(gòu)想中，公民社會被設(shè)想為與國家分離的自主實(shí)體，民主治理體現(xiàn)為國家對公民社會的理性協(xié)商結(jié)論的順從。在第二種構(gòu)想中，國家淡出畫面，社會由相互競爭的利益集團(tuán)組成，民主治理體現(xiàn)為不存在任何具有壓倒性的強(qiáng)制力量的利益集團(tuán)，因而各利益集團(tuán)都能得到自己應(yīng)得的一份。在第三種構(gòu)想中，社會不再被看成是原子狀的堅硬利益集團(tuán)的相互碰撞，而被看成是由個人之間的復(fù)雜關(guān)系所織成的社會網(wǎng)絡(luò)。這個網(wǎng)絡(luò)允許扭曲和變化，并且常常碎片化為眾多具有更緊密內(nèi)在聯(lián)系的群體，而民主治理在此體現(xiàn)為沒有哪個群體會受到明顯的不合理對待。

從A到C，所考慮的實(shí)體由2個逐漸發(fā)展到很多個，但都不能完全把握住我們所面對的全部現(xiàn)實(shí)。問題在于三種構(gòu)想的中心都是一種結(jié)構(gòu)化的靜態(tài)模式，或者說，三種思考模式的中心存在的都是某種靜態(tài)結(jié)構(gòu)的圖像。事實(shí)上，公民的行動并不會受這些模式的束縛。公民可以選擇公民社會的模式去行動，參與理性而廣泛的協(xié)商；也可以選擇利益集團(tuán)模式去行動，通過集體組織有計劃地去影響國家，從而最大化自身的利益；也可以選擇社會網(wǎng)絡(luò)模式去行動，針對特定的狹隘議題，臨時參與集體行動。當(dāng)然，人們也可能會為自身開發(fā)出綜合運(yùn)用這些行動的復(fù)雜策略。無論是理論還是制度，都無法限制公民只采取某一特定類型的行動。

圖1 關(guān)于民主治理社會基礎(chǔ)的三種構(gòu)想

公民在行動模式上具有相當(dāng)?shù)淖灾餍?。?dāng)很多公民同時在一個國家之內(nèi)行動的時候，我們所看到的就是三種行動模式在時空中的復(fù)雜混合。沒有理由一定要把這種復(fù)合體拆開，將公民的行動固化為某種純粹的“單晶體”。與此相應(yīng)，民主治理的推進(jìn)也不一定要采取某條單一的路線。

如果在行動的層面上把這三種構(gòu)想都納入民主治理的框架，那么，行動所特有的時間性就會影響到民主治理的推進(jìn)路線。一種集體行動的動機(jī)可能是不民主的，可能只是為了追求小集團(tuán)的狹隘利益，因而可能損害其他多數(shù)人的利益，但眾多來自不民主動機(jī)的集體行動，卻可能構(gòu)成民主的政治參與，最終導(dǎo)致民主的結(jié)果。同樣，一種集體行動的動機(jī)可能是民主的，但其過程卻可能遵循寡頭統(tǒng)治的鐵律，結(jié)果可能是很不民主的。行動的動機(jī)、過程和結(jié)果可以具有不同的民主性取值，因此民主治理的推進(jìn)就可以走過錯綜復(fù)雜的路徑。這種復(fù)雜性，由于民主的行動總是與非民主的行動混合在一起而大大增加了。一個人可以平等地對待同伴，同時遵守大型結(jié)構(gòu)的上下級制度；可以理性地協(xié)商，同時任意地處置個人或其他事務(wù)；可以為環(huán)境問題而向政府抗?fàn)帲瑫r通過鄰避效應(yīng)而影響其他人的處境。顯然，為了民主治理的存在，對這種洶涌的行動之流應(yīng)該加以固定。

現(xiàn)代法律和制度發(fā)揮著這種固定作用，它們從各個方面規(guī)定著人與人之間的平等性，以復(fù)雜的設(shè)計容納公民在現(xiàn)代的大規(guī)模政治參與，使得政府對人民負(fù)責(zé)，并汲取資源以滿足人民的要求。公民的行動通過這種框架得以分流，可以有序地追求小集體的利益，可以針對特殊議題而臨時行動，間接使得政府服從人類的理性，并最終可能取得良好的治理效果。與上述行動聯(lián)系在一起的公民社會、利益集團(tuán)和信任網(wǎng)絡(luò)，在這種制度框架中獲得自己的位置，并可以正當(dāng)?shù)匾鬄榱嗣裰鞯闹卫矶枰玫胶侠淼膶Υ?/p>

四、對中國民主治理的啟示

在當(dāng)代中國的公共政治中，公民社會、利益集團(tuán)和社會網(wǎng)絡(luò)的作用都可以被認(rèn)為有所發(fā)展。在民主治理的語境中，每一種力量都需要得到正當(dāng)?shù)膶Υ?/p>

在環(huán)境等議題上，社會網(wǎng)絡(luò)的動員取得了明顯的成效。這種動員，一方面將使得更多公民進(jìn)入公共政治之中，另一方面將使得政府回應(yīng)公民的正當(dāng)要求成為常態(tài)，因而會推動民主治理的發(fā)展。公民參與的擴(kuò)大會促進(jìn)利益集團(tuán)的成長，使得公民團(tuán)體的利益能夠在公共政治中得到更常態(tài)的表達(dá)和承認(rèn)，因而也會推進(jìn)中國的民主治理。無論是為了控制利益集團(tuán)的有害影響，還是為了使得治理獲得更好的成效，都要求政府服從人類的理性，而這又使得公民社會的存在成為必需?？梢钥隙ǎ邔⑼瑫r存在并互相影響，而中國的民主治理也將循著一條復(fù)雜的路徑而繼續(xù)前進(jìn)。

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（編輯：米盛）

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1673-1999（2015）09-0004-04

張國棟（1982-），男，博士，福建江夏學(xué)院（福建福州350108）公共事務(wù)學(xué)院講師，研究方向?yàn)檎握軐W(xué)、制度理論和地方治理。

2015-06-30

2014年福建省社會科學(xué)規(guī)劃一般項目“新型城鎮(zhèn)化視野下的地方政府治理創(chuàng)新”（2014B220）。