多源流視角下規(guī)范監(jiān)管專車業(yè)務(wù)的原因分析

郭人初

【摘 要】本文運(yùn)用約翰·W·金登的多源流分析模型，對近年來興起的專車業(yè)務(wù)的問題流、政策流、政治流進(jìn)行了全面分析，得出結(jié)論規(guī)范專車的政策的開啟是問題流、政策流、政治流共同作用的結(jié)果。

【關(guān)鍵詞】專車業(yè)務(wù)；多源流理論；政策分析

一、問題提出（或問題由來）

近兩年來，滴滴打車、一號專車、易到用車等互聯(lián)網(wǎng)手機(jī)打車軟件的大肆興起引發(fā)了社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注。據(jù)市場研究機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年9月，中國打車APP 累計(jì)賬戶規(guī)模達(dá)1.54億。據(jù)滴滴打車官方數(shù)據(jù)顯示，滴滴專車業(yè)務(wù)目前已覆蓋北京、上海、廣州、深圳等16個(gè)大型城市，日訂單已突破15萬單。2015年2月，滴滴打車和快的打車宣布合并，合并后估值或?qū)⑦_(dá)到60億美元，也是最快進(jìn)人中國前十位的互聯(lián)網(wǎng)公司。

然而，在各種手機(jī)應(yīng)用軟件在擁有上億手機(jī)用戶的同時(shí)，也存在著一定的弊端。首先是對傳統(tǒng)的出租車業(yè)務(wù)形成了市場擠壓。其次是無營運(yùn)證的私家車進(jìn)入市場，擾亂了正常出租運(yùn)營的市場秩序。并且，打車軟件的興起一定程度上造成了正常打車?yán)щy、拒載等行為。更重要的是，大量私家車執(zhí)行專車任務(wù)對乘客的安全存在一定隱患。因此，各地方政府出臺(tái)了一系列相應(yīng)政策致力于監(jiān)管、規(guī)范專車行為。2013年4月，武漢市交通局客管處通過其官方網(wǎng)站發(fā)布《緊急通知》，要求各出租車企業(yè)對使用加價(jià)打車軟件的駕駛員進(jìn)行監(jiān)管，督促他們嚴(yán)格執(zhí)行物價(jià)部門核定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同年5月，南京、深圳、北京、上海等城市先后發(fā)表聲明，表示要規(guī)范打車軟件，杜絕加價(jià)服務(wù)行為。

二、分析框架或理論模型

多源流分析框架是由美國著名的公共政策學(xué)家約翰·W·金登建立的。多源流分析理論把政策過程看成是由決策者和過程的三個(gè)源流組成的，即問題源流、政策源流和政治源流。這三個(gè)源流之間彼此獨(dú)立發(fā)生，發(fā)展和運(yùn)作都不依賴于其他源流，直到在某一個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上的偶然性事件發(fā)生，它們匯合到一起，公共問題就會(huì)被提上政策議程。這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)也許是一個(gè)焦點(diǎn)事件，或者是政治領(lǐng)袖對某個(gè)問題的關(guān)注，也或者是新聞媒體的連續(xù)報(bào)道，這些都有可能將某個(gè)日常問題觸發(fā)成一個(gè)政策問題，也可以稱之為“政策之窗”。

三、分析與論證

1.問題流分析

問題源流圍繞引起決策者關(guān)注的問題而進(jìn)行活動(dòng)的過程。什么問題會(huì)被決策者關(guān)注，問題是如何被政府官員認(rèn)知的，以及客觀條件是如何被定義為問題的。

隨著手機(jī)打車軟件的應(yīng)用，大量無營運(yùn)證的私家車進(jìn)入市場，擾亂了正常出租運(yùn)營的市場秩序。由于市場的供不應(yīng)求，盡管易到、滴滴、快的等互聯(lián)網(wǎng)專車公司在對外解釋運(yùn)營模式時(shí)，都給出以互聯(lián)網(wǎng)公司作為信息服務(wù)平臺(tái)，汽車租賃公司提供車輛，第三方勞務(wù)派遣公司提供駕駛員的“三方合作模式”，但大量私家車仍然混跡于各大專車平臺(tái)之中。然而，私家車并不具有運(yùn)營資格。依照《中華人民共和國道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，未取得運(yùn)營資格卻擅自從事非法運(yùn)營的車輛，與黑車的性質(zhì)無差，是應(yīng)當(dāng)被取締的。這也就表明了采用私家車的專車平臺(tái)并沒有法律的保護(hù)傘。交通部部長楊傳堂在2015年兩會(huì)期間曾表示，永遠(yuǎn)不允許私家車當(dāng)專車。隨著專車軟件的深入人心，如何規(guī)范專車準(zhǔn)入及運(yùn)營的問題源流正在日趨成熟。

2.政策流分析

政策源流主要是關(guān)注于備選方案或政策建議。問題引起重視后還需要能吸引人的備選方案和政策建議，但這些不是一次性就能完成的，而是一個(gè)不斷提出方案、討論、修改，再提出的反復(fù)過程。政府官員、專家學(xué)者就問題的解決方案提出自己的主張，希望自己的政策得到重視。在這個(gè)過程中，有些政策建議能夠得到采納，有些卻會(huì)被拋棄。

工信部電信研究院專家何霞表示，姑且不論交通部門的現(xiàn)有法規(guī)是否適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)化的市場現(xiàn)狀，在新法規(guī)出臺(tái)之前，相關(guān)管理部門必定是按照已經(jīng)出臺(tái)的法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管。目前，移動(dòng)出行領(lǐng)域尚存諸多問題，而專車服務(wù)遭“棒殺”，私家車進(jìn)入專車平臺(tái)只是導(dǎo)火索，其背后涉及的汽車、租車管理制度才是最本質(zhì)的問題。在新技術(shù)和新應(yīng)用普及的當(dāng)下，不適應(yīng)市場發(fā)展的法規(guī)是需要調(diào)整和改革的。

包括新華社、人民日報(bào)等在內(nèi)的官方媒體表示希望把專車服務(wù)納入到法治的軌道上來。有專家建議，對于專車行業(yè)，監(jiān)管部門可以接入互聯(lián)網(wǎng)專車服務(wù)信息后臺(tái)，這樣便于車輛信息審核，從源頭上杜絕不法車輛的加入。

交通運(yùn)輸部于2014年11月27日、2015年1月8日兩度表明態(tài)度，對專車服務(wù)將堅(jiān)持“以人為本、鼓勵(lì)創(chuàng)新、趨利避害、規(guī)范管理”的原則，鼓勵(lì)和包容市場創(chuàng)新。交通部新聞發(fā)言人表示，“移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)預(yù)約用車服務(wù)對于滿足市場高品質(zhì)、多樣化、差異性需求，推動(dòng)市場資源配置，緩解出行難等問題，具有一定的積極作用?！闭Π选昂喺艡?quán)”激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的承諾落實(shí)到實(shí)處，順應(yīng)技術(shù)革命和生產(chǎn)力的發(fā)展方向，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，鼓勵(lì)創(chuàng)新，而不是為了保護(hù)暫時(shí)的局部利益而對“專車服務(wù)”圍追堵截。政府應(yīng)調(diào)整自己的管理形式與新的商業(yè)模式的相適應(yīng)。專車的風(fēng)靡，或可成為撬動(dòng)傳統(tǒng)出租車管理體系改革的杠桿，倒逼傳統(tǒng)出租車行業(yè)改革，激活行業(yè)向競爭有序方向發(fā)展。

3.政治源流分析

政治源流涉及政治因素對問題解決方案的影響過程。它包括國民情緒、公眾輿論、利益集團(tuán)、政府更迭等方面的考慮。適合國民情緒、順應(yīng)公共輿論、符合政府一貫主張的潛在議程項(xiàng)目更容易被推上議程的顯著位置。

現(xiàn)階段專車業(yè)務(wù)的興起對出租車行業(yè)有一定沖擊。專車業(yè)務(wù)事實(shí)上搶走了出租車較多市場份額導(dǎo)致出租車的客流量下降，司機(jī)心生不滿，誘發(fā)了各地罷運(yùn)事件，如2015年元旦沈陽數(shù)千臺(tái)出租車集體罷運(yùn)、1月8日南京出租車停運(yùn)事件等，不僅影響公眾出行，還造成社會(huì)不穩(wěn)定。出租車司機(jī)要求政府嚴(yán)厲打擊運(yùn)用打車軟件爭奪業(yè)務(wù)的“專車”，以保證出租車市場的市場份額。

對于廣大民眾的切身利益來說，出行的安全保障不可或缺。專車公司對車源的控制并不嚴(yán)格，租賃公司的車與私家車所提供的保險(xiǎn)和承擔(dān)的法律責(zé)任各不相同。依照我國法律的規(guī)定，專車無資格購買客運(yùn)保險(xiǎn)。如若私家車參與專車運(yùn)營發(fā)生交通意外時(shí)，即便是購買了乘客附加險(xiǎn)，經(jīng)查實(shí)，如果是以營運(yùn)為目的，那么乘客所遭遇的傷亡，保險(xiǎn)公司也有權(quán)拒賠，最后只能向肇事方和租賃公司進(jìn)行索賠。因此，不規(guī)范的專車行為在很大程度上并不能給予消費(fèi)者安全上的絕對保障。因此推動(dòng)規(guī)范專車行為的政策出臺(tái)勢在必行。

4.政策之窗的開啟

“政策之窗是政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機(jī)會(huì)，或者是他們促使其特殊問題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)?！碑?dāng)問題流、政策流、政治流匯合到一起，政策之窗就打開了。一般而言，政策之窗并不經(jīng)常打開，并且打開的時(shí)間不長，只有獲得了較好機(jī)會(huì)并及時(shí)抓住機(jī)會(huì)的問題才能最終進(jìn)入議程。

打車專車軟件風(fēng)靡的情況下，根據(jù)我國情況，中央或上級政府部門對問題的批示和關(guān)注程度往往對政策之窗的打開與否有重要影響。被稱為專車新規(guī)的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》即將公布，其中國家將對各種專車平臺(tái)的資質(zhì)、服務(wù)器、支付協(xié)議等做出詳細(xì)規(guī)定，并且在專車行為上進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范，將專車納入合理管控范圍。此《辦法》的出臺(tái)，將專車、快車列入出租汽車管理法規(guī)框架體系內(nèi)，會(huì)使得提供“專車”的平臺(tái)企業(yè)、車輛和駕駛員都需要申請準(zhǔn)入許可并且會(huì)鼓勵(lì)并規(guī)范出租汽車和汽車租賃服務(wù)模式創(chuàng)新，杜絕侵害乘客利益和影響市場公平競爭秩序的非法營運(yùn)，營造開放、公平、有序的市場環(huán)境。各類專車軟件公司應(yīng)當(dāng)遵循運(yùn)輸市場規(guī)則，承擔(dān)應(yīng)盡責(zé)任，禁止私家車接入平臺(tái)參與經(jīng)營，讓使用專車服務(wù)的乘客更加安心、放心出行。

四、結(jié)論

通過運(yùn)用“多源流”理論框架對專車規(guī)范的分析能夠看出問題流、政策流和政治流在公共政策形成過程中的重要作用，而最終專車規(guī)范政策的出臺(tái)最終突破是問題源流、政策源流和政治源流多個(gè)源流匯合于政策之窗的結(jié)果。金登的多源流理論較合理地解釋了我國政策議程設(shè)置實(shí)踐中的問題，對公共政策制訂的科學(xué)化有積極的借鑒意義。

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