經(jīng)濟新常態(tài)下對PPP融資模式的理解

趙曉健

摘 要：從我國的經(jīng)濟發(fā)展來看，已經(jīng)步入了新常態(tài)。新常態(tài)下新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也面臨著諸多挑戰(zhàn)。如果我國地方政府繼續(xù)依賴傳統(tǒng)的投融資方式，將難以解決公共產(chǎn)品供給效率低下、政府負債規(guī)模較高、政府職責邊界模糊以及民間資本進入困難等情況，同時對已有基礎設施建設的運營、維護等方面以及新上項目的建設速度和可持續(xù)性都面臨挑戰(zhàn)。PPP（Public-Private-Partnership）模式將成為化解上述難題的一把鑰匙。在PPP模式下，政府和企業(yè)通過簽訂雙方長期合同，共同成立特殊目的機構（SPV），成為利益共同體，共同負責項目管理，確?；ダ糙A。PPP模式將政府的部分支出責任通過特許經(jīng)營權方式轉移給市場主體，從而使民間資本進入成為可能，調動了民間資本的積極性，轉變了依靠政府背書的投融資體制。

關鍵詞：經(jīng)濟新常態(tài) PPP融資模式 特殊目的機構（SPV） 利益共同體

中圖分類號：F830.55

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）10-128-02

當前我國經(jīng)濟各種矛盾和問題相互交織，面臨增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期”疊加，過去蔓延式、粗放式的以犧牲環(huán)境和浪費資源為代價的發(fā)展模式已經(jīng)不可持續(xù)，我國經(jīng)濟增速告別兩位數(shù)的增長，經(jīng)濟步入了新常態(tài)。新常態(tài)是新的探索，要創(chuàng)新宏觀調控思路和方式。這就意味著不搞強刺激、大調整，要把轉方式、調結構放在更加突出的位置，注重長遠。

在經(jīng)濟新常態(tài)下，對新型城鎮(zhèn)化的建設邏輯、發(fā)展邏輯、治理邏輯等方面要有全新的認識、梳理和引領。多年來，各地融資平臺蓬勃發(fā)展，對各項社會事業(yè)的發(fā)展以及改善民生起到積極作用，但帶來的問題亦不容忽視，如：政府職能邊界模糊、負債規(guī)模高企、公共產(chǎn)品供給效率低下和民間資本進入困難等情況。為了破解這個難題，財政部、發(fā)改委主導推動PPP模式作為新的手段。PPP模式可以轉變公共產(chǎn)品供給機制，強化中長期資產(chǎn)負債管理，改善以往財政規(guī)劃中存在的單一年度預算收支管理，通過升級微觀層面的操作方式，實現(xiàn)宏觀層面的體制機制變革。因此，如何正確理解PPP融資模式對經(jīng)濟發(fā)展的影響也成為重要的課題。

一、PPP融資模式的概念

PPP（Public-Private-Partnership）是一種公私合營模式。目前財政部正在推廣的PPP模式是一種狹義的PPP，是政府與社會資本在提供公共產(chǎn)品、服務中建立的全過程合作關系。

二、采用PPP融資模式期望達到的效果

采用PPP融資模式期望達到的效果可以概括為“引資、引智、引制、引治”，即：引進一個新的經(jīng)營模式;轉移及控制風險;全過程的政府監(jiān)管;完整可行的財務模式。

引進一個新的經(jīng)營模式：政府財力相對有限，通過PPP模式，一方面，在建設期間可以通過政府主導，達到投資多元化的目的;另一方面，由于運營期的設備更新、資產(chǎn)重置等延續(xù)性費用往往比較龐大，可以通過經(jīng)營適度市場化的手段，讓投資者自負盈虧，減輕政府負擔。

轉移及控制風險：通過PPP模式引入新的建設及運營主體，可以將大部分以至全部的建設風險、運營風險及經(jīng)營風險轉移到政府的承擔范圍以外，由項目公司以經(jīng)營主體的身份負責控制。政府轉移及控制風險往往通過一系列文件進行規(guī)范，如：《特許經(jīng)營協(xié)議》、《運營安排協(xié)議》、《資產(chǎn)租賃協(xié)議》、《建設標準》、《移交標準大綱》等。

全過程的政府監(jiān)管：政府在現(xiàn)行法律法規(guī)制定的大監(jiān)管框架內(nèi)，通過協(xié)議文本規(guī)定針對性的技術及運營標準，包括：投入資金準時到位、項目建設標準、運營服務標準、運營期滿前移交準備（包括移交保證金的留置）、設備移交后性能保證等。

完整可行的財務模式：通過全項目生命周期的規(guī)劃，不僅能夠緩解建設期建設資金壓力，對后期的運營及運營風險如設備更新、資產(chǎn)重置等，亦構建了財務可行性。

三、PPP融資模式的實質

PPP融資模式的實質是規(guī)范政府與企業(yè)的邊界，理順政府與企業(yè)的關系。政府與企業(yè)簽訂的全部協(xié)議的相關約定不能停留于概念層次，都要有程序細節(jié)讓雙方有所依循，確保相關機制的運作順暢。

四、近期出臺的關于PPP融資模式的文件

近期出臺的關于PPP融資模式的規(guī)定共6個：《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）、《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）、《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）。

五、推進PPP融資模式面臨的一些問題

現(xiàn)階段面臨的一些問題可概括為五個方面：第一，PPP法律體系不健全。對此，首先要規(guī)范合作關系，在不損害社會公眾利益的前提下，保障經(jīng)營者合法權益。其次要規(guī)范合作行為，盡可能詳盡地就社會資本方的選擇、服務標準、價格管理、評估論證、回報方式等方面進行詳細規(guī)定。第二，項目評估經(jīng)驗不足，對可能產(chǎn)生的法律風險、商業(yè)風險、技術風險等認識不足、理解不深。對此，需要健全風險防范機制和糾紛解決機制。第三，談判周期較長。第四，項目在資產(chǎn)轉移、稅收等方面也存在一些問題。第五，收入現(xiàn)金流不能覆蓋成本。

六、PPP融資模式的關鍵難點

PPP融資模式的關鍵難點在于對風險的控制。對投資者而言，在精密計算后，將項目相關風險量化并預留相應的風險控制準備金，如仍能滿足其資金投入的回報要求，即可參與項目。而精密計算的前提，首先是預測的精確度;其次是對全項目生命周期現(xiàn)金流的安排，以期達到項目資金平衡。因此，在PPP項目實施方案中“定價和調價機制”對投資者是最為關鍵的部分，它與勞動力市場指數(shù)、消費物價指數(shù)等因素相關，決定使用者付費數(shù)額，從而影響運營補貼支出數(shù)額。對政府而言，要進行財政承受能力論證，在全生命周期內(nèi)有序推進項目實施，有效防范和控制財政風險。政府責任主要為以財政承受能力論證結論為依據(jù)的股權投資支出責任、財政補貼和可行性缺口補助。政府股權投資應依法評估、合理確定價值;財政補貼要充分考慮價格、成本、收益率和中長期承受能力等因素，以運營績效評價結果為依據(jù)進行動態(tài)補貼;可行性缺口補助為項目運營期間，政府承擔的部分直接付費責任。

七、PPP融資模式的理解誤區(qū)

對于政府與企業(yè)來說，對PPP融資模式，不能簡單地理解為解難題、甩包袱。在PPP融資模式下，政府與企業(yè)不僅僅是舉行了一場“婚禮”，更重要的是他們將要經(jīng)營一段“婚姻”，雙方均事關“婚姻”的幸福。原則上，項目的設計、建設、運營維護以及、財務等商業(yè)風險由社會資本承擔，政府承擔政策、法律和最低需求風險等。同時，要建立健全透明、獨立、可追責的監(jiān)管體系，形成不僅包括政府和社會資本方，而且應吸收媒體、專家、社會公眾等共同參與監(jiān)督機制，

八、確保PPP項目落地成功的經(jīng)驗

該經(jīng)驗可以從六個方面來看：第一，政府的決心與目標應定位為引入成熟的運營經(jīng)驗與管理經(jīng)驗;第二，不要簡單地為了減少政府短期資金投入、控制建設運營成本，更大的意義在于引進社會資金;第三，以契約方式厘清政府與市場的邊界;第四，體現(xiàn)“收益共享，風險共擔”的原則;第五，專業(yè)機構的保證;第六，形成充分的投資者競爭市場。

九、PPP融資模式與其他融資模式的比較

任何一種融資模式無所謂優(yōu)劣，最適合的融資模式就是最好的。僅僅從引進資金的角度來說，采用PPP融資模式是不劃算的。PPP融資模式往往要求政府有可持續(xù)的、較高的經(jīng)濟增長質量。這是由于PPP融資模式成本較高、時間較長的內(nèi)在要求決定的。一旦經(jīng)濟發(fā)展滯后，或出現(xiàn)經(jīng)濟趨勢性下滑，政府負擔就會急劇攀升。此外，從我國社會實踐的角度來說，PPP融資模式的結果，也有待后續(xù)時間來檢驗。

參考文獻：

[1] 阮頌藩.從投資者角度看軌道交通PPP模式的實踐和發(fā)展.軌道.交通隧道工程，2015（1）

[2] 李開孟.政府和社會資本合作的核心是體制機制創(chuàng)新.軌道交通隧道工程，2015（1）

[3] 張靜.破解地方融資困境，財政部推PPP模式.第一財經(jīng)日報，2014.2.10

[4] 宗禾.財政部發(fā)出PPP總動員.中國財經(jīng)報，2014.9.27

[5] 張廣厚.推進社會資本參與提供公共交通服務.中國經(jīng)濟時報，205.1.15

[6] 國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發(fā)〔2014〕43號）

[7] 國務院關于深化預算管理制度改革的決定（國發(fā)〔2014〕45號）

[8] 國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（國發(fā)〔2014〕60號）

[9] 財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金〔2014〕76號）

[10] 財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金〔2014〕113號）

[11] 政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金〔2015〕21號）

（作者單位：山西省腫瘤醫(yī)院 山西太原 030000）

（責編：若佳）