關(guān)于PPP模式的幾點(diǎn)思考

摘 要：近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)在公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)出現(xiàn)了空前繁榮的局面，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個(gè)方面都需要進(jìn)行大規(guī)模投資，然而，由于種種原因，政府的投資資金卻是十分有限的。為了推動(dòng)我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大規(guī)模發(fā)展，我國(guó)適時(shí)將市場(chǎng)機(jī)制引入到建設(shè)當(dāng)中，充分發(fā)揮社會(huì)資本在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中的作用，進(jìn)而提高了社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率。文章通過(guò)對(duì)PPP模式的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上提出了一些對(duì)策。

關(guān)鍵詞：PPP模式 弊端 對(duì)策 思考

中圖分類號(hào)：F830.91

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）10-032-02

PPP模式全稱是“Public-Private-Partnership”{1}。所謂PPP模式，具體指的是政府為了向社會(huì)大眾提供一些公共物品和社會(huì)公共服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，相互之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并且通過(guò)簽署協(xié)議來(lái)定義雙方的權(quán)利和義務(wù)，從而確保雙方的合作能順利進(jìn)行{2}。PPP模式在給社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)福利的同時(shí)，自身也存在著一些不足之處，因此需要相關(guān)部門采取適當(dāng)?shù)拇胧?，將PPP模式的弊端控制在一定范圍之內(nèi)。

一、PPP模式在運(yùn)行規(guī)程中存在的一些弊端

黨的“十八大”提出了“全面構(gòu)建小康社會(huì)”的偉大戰(zhàn)略，“全面構(gòu)建小康社會(huì)”將提高社會(huì)居民的生活水平作為建設(shè)的重點(diǎn)，這就需要在社會(huì)進(jìn)行大規(guī)模的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè){3}。在此條件下，國(guó)家大力提倡在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式，即PPP模式。然而，PPP模式在運(yùn)行過(guò)程中也存在著一些弊端，下面本文將對(duì)“PPP模式”存在的弊端進(jìn)行分析。

（一）一些政府部門在PPP項(xiàng)目中浸染了追逐利潤(rùn)之風(fēng)

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的偉大論斷，這說(shuō)明我黨在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)當(dāng)中更加重視和發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的作用{4}。PPP模式是推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要方式，為了響應(yīng)國(guó)家的號(hào)召，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，PPP模式將市場(chǎng)機(jī)制引入到公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)中。將市場(chǎng)機(jī)制引入到PPP發(fā)展模式當(dāng)中，可以發(fā)揮市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各個(gè)市場(chǎng)主體的積極性，給市場(chǎng)帶來(lái)活力。除此之外，將市場(chǎng)機(jī)制引入到PPP項(xiàng)目當(dāng)中，還可以為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，從而提高公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。與此同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制還可以打破各個(gè)行業(yè)之間的壟斷行為，推動(dòng)公共領(lǐng)域的資源優(yōu)化配置，從而能夠盡可能地提高公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。然而，市場(chǎng)是一把雙刃劍，在推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，也帶來(lái)了一些不利的弊端，其中，最明顯的就是一些政府部門在參與PPP項(xiàng)目的過(guò)程中，除了吸收社會(huì)資本先進(jìn)經(jīng)營(yíng)理念的同時(shí)，也染上了追逐利潤(rùn)的習(xí)氣，例如，一些地區(qū)延長(zhǎng)高速公路收費(fèi)期限。政府部門本來(lái)屬于公共部門，而政府的財(cái)政收入主要也是來(lái)自于納稅人，政府部門作為公共權(quán)威部門，承擔(dān)著社會(huì)發(fā)展當(dāng)中的社會(huì)職能，應(yīng)該將促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，更好地為社會(huì)公眾服務(wù)作為建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，一些政府部門在建設(shè)的過(guò)程中過(guò)度追逐經(jīng)濟(jì)利益，將會(huì)不利于發(fā)揮政府社會(huì)職能的作用，不利于踐行社會(huì)公共建設(shè)方便社會(huì)公眾的理念。

（二）合作主體在利益和風(fēng)險(xiǎn)劃分方面存在不足之處

PPP模式將社會(huì)資本引入到社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，因此，在PPP模式中存在著復(fù)雜的構(gòu)成主體，這些主體不僅有來(lái)自政府方面的一些部門，還有來(lái)自市場(chǎng)當(dāng)中的一些市場(chǎng)主體{5}。在這種情況下，明確PPP項(xiàng)目當(dāng)中的各個(gè)主體應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和享受的利益，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和利益進(jìn)行科學(xué)劃分就顯得十分必要，如果在PPP項(xiàng)目運(yùn)作之前并沒有對(duì)各個(gè)市場(chǎng)主體明確分工，那么在PPP運(yùn)行過(guò)程中就會(huì)很容易出現(xiàn)由于責(zé)任不明確和利益分配不均等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致各個(gè)市場(chǎng)主體相互推諉，爭(zhēng)奪利益的行為。例如，一些PPP項(xiàng)目投資者的利益并沒有得到有力保護(hù)，通常情況下，這些項(xiàng)目主體在PPP運(yùn)行過(guò)程中往往會(huì)處于弱勢(shì)地位，扮演著弱勢(shì)群體的角色;與此同時(shí)，也存在著另外一些投資者在PPP項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中分配的利益比較多，所以為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，賺取更多利潤(rùn)，甚至還會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到政府身上，其中在公共交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)領(lǐng)域這種現(xiàn)象就表現(xiàn)得尤為突出。一些PPP項(xiàng)目社會(huì)投資者只考慮自己的經(jīng)濟(jì)利益，不注重社會(huì)和民生利益，公共設(shè)施投入和車輛投入方面存在著嚴(yán)重不足，配套設(shè)施滯后，社會(huì)責(zé)任意識(shí)淡化等等。PPP項(xiàng)目各個(gè)主體之間的利益和風(fēng)險(xiǎn)分配不均不僅不利于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順利開展，嚴(yán)重的話還會(huì)導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量無(wú)法達(dá)到要求，從而造成資源浪費(fèi)。

（三）消費(fèi)者處于不利角色

PPP項(xiàng)目在最初設(shè)立的目的就是為了將市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)到社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程當(dāng)中，提高社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，使公共基礎(chǔ)設(shè)施在為社會(huì)居民更好地服務(wù)的同時(shí)，也能夠降低社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開支。然而，從現(xiàn)實(shí)的發(fā)展角度來(lái)看，一些PPP項(xiàng)目建設(shè)并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，反而產(chǎn)生了一些不利現(xiàn)象，例如，一些PPP項(xiàng)目中的工程質(zhì)量并沒有達(dá)到預(yù)期水平，當(dāng)然也會(huì)存在一些PPP項(xiàng)目不僅建設(shè)水平達(dá)不到要求，而且建設(shè)的費(fèi)用也非常高的情況，社會(huì)大眾從公共產(chǎn)品和服務(wù)中享受的福利與之前相比也在減少。例如，一些地方的自來(lái)水供給建設(shè)項(xiàng)目在引入社會(huì)資本后，水的質(zhì)量不僅沒有提升，然而價(jià)格卻一漲再漲等等。這些弊端不僅造成了社會(huì)資源的浪費(fèi)，還會(huì)引起社會(huì)居民的一些不滿情緒，有損政府在社會(huì)大眾當(dāng)中的威信，需要盡快給予解決。

二、優(yōu)化PPP運(yùn)行模式的一些對(duì)策分析

（一）國(guó)外的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)分析

1.PPP在英國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。從PPP模式的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)際上最早開始利用PPP模式的是英國(guó)。英國(guó)將PPP模式分為兩種最基本的類型，這兩個(gè)類型分別是特許經(jīng)營(yíng)和私人融資計(jì)劃{6}。如果是使用者自己對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行付費(fèi)建設(shè)，那么就稱之為特許經(jīng)營(yíng)，如果是政府對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行付費(fèi)建設(shè)，那么就稱之為私人融資計(jì)劃。英國(guó)在PPP項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中，政府部門和私人部門之間建立了長(zhǎng)久的合作關(guān)系，使私人部門能夠確保工程在運(yùn)行過(guò)程中的維修工作，尤其是一些比較重大的公共建設(shè)項(xiàng)目，例如，地鐵、橋梁、醫(yī)院等。此外，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，英國(guó)采取風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，從而保證公眾和納稅人的利益。

2.PPP在加拿大的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。從當(dāng)今世界各國(guó)PPP運(yùn)行模式的運(yùn)行來(lái)看，加拿大是PPP模式運(yùn)行最為成功的國(guó)家{7}。加拿大政府運(yùn)用PPP模式，對(duì)市場(chǎng)中的建設(shè)資源進(jìn)行科學(xué)整合，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資金、技術(shù)以及經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢(shì)，對(duì)政府資金不足的劣勢(shì)進(jìn)行了很好的規(guī)避，使社會(huì)居民的生活水平得到了有效提高。為此，政府還進(jìn)行了法律法規(guī)建設(shè)。例如借助于PPP項(xiàng)目，加拿大社會(huì)大眾享受到了快捷的交通環(huán)境以及先進(jìn)的醫(yī)療服務(wù)水平，社會(huì)大眾從PPP項(xiàng)目中真正獲得了實(shí)惠。

（二）優(yōu)化PPP建設(shè)的對(duì)策分析

1.平衡不同部門之間的利益劃分。在PPP模式中，利益劃分問(wèn)題是每一個(gè)PPP項(xiàng)目建設(shè)者都會(huì)考慮到的問(wèn)題，然而，利益劃分是一項(xiàng)比較復(fù)雜的工程項(xiàng)目，對(duì)政府部門、投資者、社會(huì)公眾之間的利益進(jìn)行科學(xué)有效的平衡，是一個(gè)很難解決的問(wèn)題，需要PPP項(xiàng)目的各個(gè)主體能夠相互配合，相互協(xié)調(diào)。在項(xiàng)目建設(shè)之前，各個(gè)項(xiàng)目主體就應(yīng)該將項(xiàng)目中的利益和風(fēng)險(xiǎn)狀況劃分清楚，使權(quán)責(zé)能夠得到明確。在利益的具體劃分當(dāng)中，資金投資的一方不能將公共產(chǎn)品和服務(wù)作為“唐僧肉”、“取款機(jī)”，投少取多或只取不投，這種投資模式是一種不健康的投資模式，不能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，應(yīng)該盡可能地規(guī)避這種不健康的投資模式，在PPP項(xiàng)目的利益分配當(dāng)中，應(yīng)該堅(jiān)持“雞生蛋、蛋生雞”的資金循環(huán)觀，只有這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)PPP項(xiàng)目發(fā)展利益最大化。這就需要在PPP建設(shè)過(guò)程中，相關(guān)部門及時(shí)制定出與PPP模式運(yùn)行相關(guān)的法律法規(guī)，使PPP運(yùn)行項(xiàng)目各個(gè)主體的利益都能夠得到有效保證。即使出現(xiàn)問(wèn)題，也能夠有解決的依據(jù)。其次，PPP項(xiàng)目中的各個(gè)主體在項(xiàng)目運(yùn)行之前就應(yīng)該簽訂相應(yīng)的合同，并在合同當(dāng)中將不同主體之間的利益以及應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)劃分清楚，并以合同的形式記錄下來(lái)，確保各方利益能夠得到確定。

2.政府部門應(yīng)該明確自己的責(zé)任。政府是一個(gè)社會(huì)公共部門，在國(guó)家的運(yùn)行過(guò)程中，政府承擔(dān)著社會(huì)職能，負(fù)責(zé)對(duì)維持社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施部門進(jìn)行建設(shè)。因此，政府在建設(shè)當(dāng)中應(yīng)該將提高為社會(huì)大眾服務(wù)的水平作為政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，而不是將實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的，這就需要政府能夠在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中意識(shí)到自己的職責(zé)，把握好PPP項(xiàng)目運(yùn)行的基本大方向，而不能將PPP模式當(dāng)作包袱徹底留給投資者。與此同時(shí)，還應(yīng)該防止政府部門向投資者輸送利益，避免出現(xiàn)政府某一部門與投資者之間私底下吞并資產(chǎn)項(xiàng)目的現(xiàn)象發(fā)生。政府應(yīng)該認(rèn)清自己的職責(zé)，不能將社會(huì)公眾看成為自己帶來(lái)利潤(rùn)的消費(fèi)者，而應(yīng)該將社會(huì)大眾看作是為之服務(wù)的全體人民群體，應(yīng)當(dāng)首先保證他們的權(quán)益。只有這樣PPP項(xiàng)目才能夠?qū)崿F(xiàn)運(yùn)行的意義。

3.循序漸進(jìn)推進(jìn)PPP模式。社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施往往都是比較巨大的項(xiàng)目工程，需要耗費(fèi)大量的建設(shè)資源以及建設(shè)時(shí)間，政府部門應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)政府的職能，并且對(duì)職能的轉(zhuǎn)變有一個(gè)科學(xué)的認(rèn)識(shí)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，對(duì)政府職能進(jìn)行循序漸進(jìn)地轉(zhuǎn)變。這就需要在推廣PPP模式的時(shí)候，不能急于求成，否則就會(huì)很難達(dá)到PPP模式的建設(shè)意義。值得注意的是，PPP模式應(yīng)謹(jǐn)慎推進(jìn)，切實(shí)保證社會(huì)公眾的福利，同時(shí)也能夠讓投資者通過(guò)PPP項(xiàng)目獲取相應(yīng)的利益，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。具體就需要政府能夠?qū)PP項(xiàng)目有一個(gè)科學(xué)的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)PPP模式循序漸進(jìn)發(fā)展。

結(jié)束語(yǔ)

改革開放30多年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)建設(shè)的快速發(fā)展，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)入了空前繁榮的發(fā)展階段，為了提高公共基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，PPP模式被引入到了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中。PPP模式在推動(dòng)社會(huì)公共項(xiàng)目發(fā)展的同時(shí)，也存在著一系列不足之處，這就需要相關(guān)部門采取措施，對(duì)PPP模式進(jìn)行完善，提高社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率。

注釋：

{1}李虹，項(xiàng)玉嬌.我國(guó)農(nóng)村水利項(xiàng)目融資方案探析——基于PPP模式的思考[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，26（3）：358-362

{2}楊易華.發(fā)展PPP模式對(duì)促進(jìn)重慶城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考[J].江西建材，2015（7）：30-30，34

{3}胡方俊，陳建軍，宋嘉等.公路交通混合所有制經(jīng)濟(jì)研究——PPP框架下建立高速公路股權(quán)投資基金的思考[J].交通運(yùn)輸研究，2015，1（1）：1-7

{4}武樹禮.城市軌道交通建設(shè)引入PPP模式研究——以北京地鐵四號(hào)線為例[J].新視野，2014（6）：47-51

{5}宋小寧，陳斌，吳明琴等.基礎(chǔ)設(shè)施供給模式選擇研究——基于公私合作（PPP）和政府采購(gòu)的比較[J].廈門大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014（3）：139-146

{6}劉勇，肖翥，許葉林等.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)與立項(xiàng)決策的再思考——基于PPP模式的國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[J].科技管理研究，2015（8）：185-190

{7}田青，張盈華.關(guān)于完善新農(nóng)保經(jīng)辦服務(wù)體系的思考——基于公私伙伴關(guān)系的視角[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014，44（4）：77-83

（作者單位：上饒市城市建設(shè)投資開發(fā)集團(tuán)有限公司 江西上饒 334000）

[作者簡(jiǎn)介：余清永（1977—）男，江西廣豐人，大學(xué)本科，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：經(jīng)濟(jì)管理]

（責(zé)編：若佳）