“財政生態(tài)”說

與“財政生態(tài)”的理念相比，“金融生態(tài)”的提出要早得多。近10年前，中國人民銀行行長周小川在“中國經(jīng)濟50人論壇”上，首次倡導建立金融生態(tài)理念。受其啟發(fā)，筆者以為同樣有必要通過建立完善的財政生態(tài)來促進財政持續(xù)發(fā)展和防范財政（金融）風險。

如同自然界中的生態(tài)總是在一定自然環(huán)境中形成一樣，財政生態(tài)也是在一定政治、經(jīng)濟、文化、法律（制度）及國家層面中形成的，具有特色鮮明的制度結構特征。因此，本文所提出的財政生態(tài)可表述為：通過各制度要素間的相互作用，使這個為特定階級服務的政府行為始終遵循于一個能動的動態(tài)平衡系統(tǒng)，作用和反作用于經(jīng)濟、支撐和服務于文明社會，最終實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展。

改善財政生態(tài)的緊迫性

當前我國財政發(fā)展改革尚不能說是步入財政生態(tài)體系的良性運行軌道，財政平穩(wěn)健康發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)正在或已經(jīng)在逐步失去平衡。影響財政生態(tài)平衡循環(huán)的阻抗因素主要表現(xiàn)為3個方面：

（一）從財政的生態(tài)體系來看，財政生態(tài)各因素間存在著無序博弈。

1994年實施分稅制改革，稅源穩(wěn)定、稅基寬廣 ，且易于征收的稅種大部分劃歸中央，而那些收入不夠穩(wěn)定、征收較難的稅種留給了地方。中央集中了主要收入，雖然大大增強了中央調控的力度，為促進區(qū)域均衡發(fā)展提供了保障，卻沒有同步集中事權和支出責任。于是，在分稅制與現(xiàn)行主體財政框架中，形成中央和地方財力呈倒金字塔結構，也使中央與地方在分權體制上產生沖突。于是，地方承受著越來越重的支出壓力，特別是原本積弱的縣、鄉(xiāng)財政。

（二）從財政“收”與“支”來看，財政生態(tài)呈現(xiàn)多元化的不平衡。

在財政收入方面。由于較大程度上存在非科學的政績觀，加之考評機制不夠完善，導致地方政府重收輕支、重收入增幅輕收入質量，“抓收入為綱”成為常態(tài)。于是，不少地區(qū)出現(xiàn)了財政收入“跨越式”和超常規(guī)增長，增幅動輒高達30%至40%，甚至有50%至60%。

在財政支出方面。隨著經(jīng)濟增速放緩，加之結構性減稅等因素，財政收入高幅增長的態(tài)勢難以為繼。而在這樣的背景中，從中央到地方均強調民生保障，各種剛性支出較以往時期更加突出，并且，由于近年來的收入高幅增長，更賦予了財政支出“財政萬能論”和“財政支出責任無限化”色彩，直接導致地方政府強烈的支出沖動，使得市及以下財政、特別是縣鄉(xiāng)財政運行陷入捉襟見肘的困境。另一方面是，我國各級財政普遍存在重支出、輕績效現(xiàn)象，支出績效不高、浪費嚴重。

上述收支主體的扭曲，直接形成了實質性的財政赤字，年度收支無法實現(xiàn)平衡。這當中，有不少地區(qū)在年初編制預算時就是赤字預算，但均以“擬通過調入資金尋求財政平衡”在同級人代會上予以通過。

（三）從財政的外部環(huán)境來看，財政生態(tài)的平衡和優(yōu)化乏力。

一方面，政府債務。已引起中央高度重視的政府性債務，將愈來愈影響財政生態(tài)的平衡與優(yōu)化。令人擔心的是現(xiàn)實中的債務大量存在，隱性債務無法可知。無論是顯性債務，還是隱性債務，最后都將由財政兜底。

另一方面，財政人員。相當多區(qū)域的財政系統(tǒng)人員老化、結構不合理、嚴重缺編。這一現(xiàn)象在經(jīng)濟薄弱地區(qū)顯得尤為嚴重。大部分財政所無法真正實行崗位間的制約與制衡，從而使既有的財經(jīng)紀律和財務制度無法很好地執(zhí)行，形成監(jiān)管空白，影響財政資金的安全運行。同時，由于歷史的原因，縣鄉(xiāng)財政管理體制不順，基層財政所的隸屬關系模糊，有的縣是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員和隸屬關系均在縣級財政局；也有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員編制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只受縣級財政業(yè)務指導。沒能完全理順的行政關系影響了基層財政所的職能發(fā)揮，尤其是無法真正實施財政財務就近就地監(jiān)管。

另外，作為財政平衡自我調節(jié)機制手段之一的財政轉移支付制度有其不夠完善的方面，突出表現(xiàn)為專項轉移支付比重偏大、一般轉移支付比例偏低。同時，中央、省級財政掌握著諸多專項資金，數(shù)額巨大、項目繁多，上級財政遵循“遍灑楊柳水”的所謂的“普惠”意識，加之基層“會哭的孩子有奶吃”，于是專項資金成了“遍撒胡椒粉”，整體效率不高。

如何改善

第一，完善稅制與體制的頂層設計，逐步構建現(xiàn)代財政制度，加快建立與財政協(xié)調發(fā)展的生態(tài)機制。

要加快建立現(xiàn)代財政制度，著力為財政可持續(xù)發(fā)展提供良好的生態(tài)機制。首先，深化中央與地方財政體制改革。按照多予少取、取予適度的原則，真正建立財權與事權相匹配的財政分配體制。其次，深化省以下財政體制改革。要依據(jù)省情實際，盡可能下劃省級部分收入；建立統(tǒng)一規(guī)范的省市（縣）稅收增量分享機制，包括遞增上解措施。當前，要圍繞擴權強縣為重點，引入扁平化管理理念，擴大省管縣財政體制改革試點范圍。第三，完善財政轉移支付制度。要加大專項轉移支付清理整合力度，同時一并完善專項資金設立、審批、撥付、監(jiān)管意見；抓緊進行零散的專項資金清理、歸并，減少專項資金分散、名目繁多、整體效益不高的現(xiàn)象；分類出臺專項資金整合使用辦法，使有限資金最大限度發(fā)揮效益。另外，國家和省出臺各類惠民政策時要考慮縣鄉(xiāng)財力的承受能力，盡可能減少縣級配套額度，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政轉移支付縣應該降低甚至取消配套。

第二，堅持標本兼治，促進財政收入和諧增長，加快財政外部生態(tài)體系的自我修復。

一方面，從國家層面來說，要堅持“放水養(yǎng)魚”，以進一步涵養(yǎng)稅源。這當中，要依照主體功能區(qū)定位和促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的視角，謀劃好縣域經(jīng)濟發(fā)展。另一方面，要整合要素、強化監(jiān)管，維護財政收入真實性。特別是要完善考評激勵機制，淡化地方政府“抓收入為綱”，緩解和抑制地方政府尋求稅收收入以外的增收沖動，真正杜絕虛增財政收入現(xiàn)象。同時，要加快財稅信息化建設，財、稅、庫、行相關信息的適時共享，實現(xiàn)對財政收入的實時監(jiān)控。

第三，實現(xiàn)支出理性回歸，全面提升支出績效，努力為財政生態(tài)的穩(wěn)固平衡提供良好的內部秩序。

要深化預算管理改革，建立“全口徑”政府預算制度，穩(wěn)步推進預算決算公開，構建公開、透明、規(guī)范、完整的預算體系。要實行結余結轉資金管理與預算編制有機結合，消化壓縮結余結轉資金，在盤活閑置和沉淀資金的同時，激活和釋放存量資金內部動力。堅持量力而行，在正確處理好政府、市場和社會關系，均等公共服務與財政可持續(xù)能力的關系的基礎上，實現(xiàn)“有限政府”背景中的理性財政的回歸。

在調優(yōu)支出結構的同時，強化預算績效管理，穩(wěn)妥推進支出績效評價工作，并強化評價結果的運用，將預算績效管理融入預算編制、預算執(zhí)行監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，發(fā)揮其正向激勵作用。建立健全預算支出績效評價結果公示制度，接受各方監(jiān)督。筆者建議，加快全國基本統(tǒng)一的績效指標體系的頂層設計，大力推進第三方評價財政支出績效的試點。

第四，嚴控政府債務，防范風險轉嫁，促進財政生態(tài)平穩(wěn)運行、和諧發(fā)展。

當前，要充分利用全國性政府債務審計結果，將其與此前的債務審計結果進行比對，開展政府債務結構分析和風險評估，對相關部分債務過高區(qū)域給予警示。要強化債務規(guī)范化管理，財政部要抓好頂層設計，盡快制定全國統(tǒng)一的地方政府債務管理制度，逐步建立規(guī)?？刂啤㈩A算管理和風險預警機制，健全債務管理、評價、預警和償還機制，全面動態(tài)監(jiān)控地方政府債務情況。地方政府要層層實施舉債申報審批和使用審計制度，規(guī)范舉債融資行為，努力形成債務可控格局，確保不出現(xiàn)系統(tǒng)性、區(qū)域性債務風險。與此同時，按照“分清責任、分類指導、分層要求、分步償還”的原則，立即著手啟動債務償還，倡導償債也是政績的理念，實施償債以獎代補。同時，要全面加強地方政府融資平臺公司的監(jiān)管，開展清理整治，規(guī)范其運作和運營。

遏制各級政府強烈的投資沖動應當是當前構建財政生態(tài)的重中之重。切實防止地方政府借“新型城鎮(zhèn)化”之名、行新一輪投資沖動之實的現(xiàn)象發(fā)生，包括將積極財政政策過分解讀為大力增加財政投入的片面認識。

第五，加強人力資源建設，發(fā)展財政生產力，為構建財政生態(tài)提供智力支撐。以省為單位，出臺基層財政系統(tǒng)人員配備、管理方案，切實加強財政部門基層建設。此外，還要塑創(chuàng)財政文化以及開展學習培訓教育活動。

（作者供職于江蘇省鹽城市鹽都區(qū)財政局）