2003年以來我國糧食進出口格局的變化、走向及戰(zhàn)略思考

王 銳，王新華

（武漢輕工大學 經(jīng)濟與管理學院，湖北 武漢430023）

一、引言

2003年以來，國際國內糧食市場發(fā)生了重大改變。國際糧食價格自2003年開始緩慢增長，從2006年起快速飆升，一直高位震蕩，月度價格三次達到峰值，其中2007-2008年更爆發(fā)了全球糧食危機。與此同時，新一輪多邊貿易談判多哈回合進展緩慢，以“獎入限出”為特征的國際糧食貿易保護主義抬頭。而我國糧食貿易也發(fā)生了巨大改變，尤其是糧食進口增長迅猛，已穩(wěn)居凈進口國地位。海關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年我國谷物進口量達1 951.6萬噸，同比增長了33.8%，凈進口達1 874.7 萬噸，同比增四成。我國糧食進口持續(xù)增長引起了從政府到學術界的廣泛關注。2015年中央一號文件連續(xù)12年鎖定“三農”問題，再次提到了糧食安全，從2014年提出“適度進口規(guī)?！钡?015年明確提出“科學確定主要農產(chǎn)品自給水平”，顯示了形勢的緊迫。

關于我國糧食貿易已有一定的研究成果。國外更加關注的是我國作為人口大國，其進口需求增長對國際糧食價格和糧食安全的影響；國內對糧食貿易的研究主要包括我國糧食進口的“大國效應”［1］、出口方面的國際競爭力［2］、貿易自由化給我國糧食安全帶來的影響［3］、糧食貿易在水土資源替代中的作用［4］、糧食危機中國際貿易政策的思考［5］。隨著糧食進口的增加，也有學者回顧和分析了我國糧食貿易發(fā)展歷程或者特征［6-7］。受研究時效制約，目前仍很少有文獻對2003年以來我國糧食貿易的變化和走向進行專門的梳理和分析。本文將主要對2003-2014年我國糧食貿易格局變化、走向進行分析，對我國糧食貿易戰(zhàn)略進行思考。

二、高糧價背景下國際國內糧食市場環(huán)境變化

（一）國際糧食市場：價格飆升、糧食危機和貿易保護主義回歸

2003年以來，由于氣候變化和生物燃料占用的糧食比重上升、供給波動、需求增加以及投機性買盤等因素導致了國際糧食價格開始上漲，2006年快速飆升，2008年5月達到歷史高點，之后受金融危機的影響迅速回落。到了2010年又開始呈現(xiàn)上漲趨勢，2011年4月達到了新的歷史峰值，之后再次下降。2012年由于主產(chǎn)國美國和俄羅斯都遭遇了異常干旱天氣，5月國際糧食價格又出現(xiàn)新一輪的上漲，2012年8月再次達到高點，之后慢慢回落，但至今仍高于2003年水平［8］。從2013年初開始國際糧食價格略有下降，一直持續(xù)到2014年1月才開始回升，但之后便是小幅度的回落。顯然，糧食價格飆升特別是2007-2008年的糧食危機對世界大部分國家都產(chǎn)生了程度不同的影響，已經(jīng)有較多國內外學者對糧食價格飆升或者糧食危機的原因和后果進行了分析，本文不再贅述。但因各國在國際糧食貿易中的地位不同，受到的沖擊也存在差異。對糧食進口國而言，主要是進口成本加大和通貨膨脹的傳導，一些低收入國家的糧食進口國損失最大，糧食短缺甚至引發(fā)了死亡率上升和社會經(jīng)濟動蕩。對于巴西、印度尼西亞、土耳其以及中國這些新興經(jīng)濟體的糧食進口國而言，以糧食價格上漲為核心的通貨膨脹壓力巨大。對于糧食生產(chǎn)和出口國而言，糧食價格不斷上漲同樣影響了其國內糧食供需平衡，導致其庫存減少，同時物價也面臨著全面上漲的趨勢，國內利益分配格局失衡。國際糧食價格劇烈波動相伴隨的是貿易保護主義回歸，尤其在2007-2008年間，主要糧食進口國以及出口國都紛紛調整進出口政策，目標不同，但是基本都以“獎入限出”為特征，通過降低進口關稅、提高出口關稅或直接數(shù)量限制等措施減少出口，增加進口，有的國家還在國內進行價格限制、消費補貼、增加糧食儲備等，優(yōu)先保障國內糧食供給，緩解通貨膨脹壓力。

（二）國內市場：產(chǎn)量“十一”連增和供需缺口持續(xù)擴大

經(jīng)歷了幾年糧食生產(chǎn)低迷期，2003年開始我國糧食生產(chǎn)持續(xù)增長，如表1 所列，至2014年已實現(xiàn)了糧食總產(chǎn)量的“十一連增”，產(chǎn)量達到60 710 萬噸，同時糧食單產(chǎn)也創(chuàng)下歷史新高，每公頃達到5 385 公斤。2014年谷物產(chǎn)量也達到55 727 萬噸，其中，稻谷產(chǎn)量20 643萬噸，比2013年增產(chǎn)1.4%；小麥產(chǎn)量12 617萬噸，增產(chǎn)3.5%；玉米產(chǎn)量21 567萬噸，減少1.3%。2003-2014年，雖然我國糧食產(chǎn)量增加了約41%，但是國內糧食市場供求一直處于緊平衡狀態(tài)，糧食自給率在下降，糧食供求缺口需要進口來調節(jié)和彌補，因此表現(xiàn)出來的就是糧食進口和凈進口持續(xù)在增加。

表1 2001-2014年我國糧食生產(chǎn)情況

三、我國糧食貿易格局的變化及特征

（一）糧食貿易總體已穩(wěn)居凈進口地位，并且規(guī)模和逆差呈增長趨勢

2003年以前雖然我國糧食貿易總規(guī)模不斷增加，但是貿易方向并不穩(wěn)定，凈進口和凈出口更替頻繁。而2003年以后我國已基本穩(wěn)居糧食凈進口國地位，2003年谷物、谷物粉和大豆總進口2 282 萬噸，到了2014年急劇增長為9 091 萬噸，比2003年增加了近3 倍。與此同時，糧食出口不斷萎縮，2003年時進出口大致平衡還略有順差，到了2014年出口已經(jīng)萎縮到98萬噸，因此凈進口也從2003年的60 萬噸增長到8 983 萬噸，增幅達14 962%。從表2可以看出，2003-2014年我國糧食總規(guī)模在不斷增長，凈進口量即貿易逆差雖然少數(shù)年份有所下降，總趨勢也在不斷增長。而隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進一步深入，國內糧食消費結構升級，飼料用糧以及工業(yè)用糧增加，糧食需求仍將進一步增長，而糧食產(chǎn)量受制于緩慢的科技進步、有限的水土資源以及農村環(huán)境的惡化，難以滿足需求的快速增加，同時國內外糧食價差因生產(chǎn)成本等原因難以在短期內縮小，因此我國糧食進口規(guī)模將進一步擴大，糧食貿易逆差也將隨之增加。

表2 2003-2014年我國糧食進出口量 萬噸

（二）主要糧食品種貿易不均衡，但是傳統(tǒng)凈出口品種已轉為凈進口，四大糧食品種已全部凈進口

我國主要糧食品種貿易結構不均衡。大豆是最早凈進口的品種，2003年以后更是逐年增長，早已成為世界上最大的大豆進口國。而玉米、大米一直是我國傳統(tǒng)的出口品種。從表3 可以看出，2007年以前玉米出口量較大，特別是2003年達到了1 639萬噸，2008-2009年突然萎縮，2010年首次由玉米凈出口國變?yōu)閮暨M口國，之后凈進口呈增長趨勢，2012年進口量達到521 萬噸，之后有所下降［9］。大米是我國的口糧之一，2011年以前進出口規(guī)模都較小，但一直是凈出口，而到了2011年變?yōu)閮暨M口，2012年進口激增，達到231 萬噸，2014年繼續(xù)增加至258 萬噸。小麥原來處于進出口交替狀態(tài)，量都較小，出口主要是對朝鮮、蒙古的糧食援助，進口主要是高筋小麥滿足品種需求，但從2009年起也開始穩(wěn)居凈進口地位，并且進口量也逐年增加，2013年達到了526 萬噸。至此，四大主要糧食品種全部凈進口。

表3 2003-2014年我國主要糧食品種進出口量 萬噸

（三）糧食進口在國際價格上漲和貿易保護抬頭中“逆市增長”

2003年以來國際糧食價格波動比較劇烈，但是總體呈上漲趨勢，根據(jù)世界銀行統(tǒng)計的真實價格指數(shù)顯示，國際糧食價格2003年開始緩慢上漲，2005年略有下降，2006年開始快速飆升，2008年達到了歷史高峰，真實價格為2003年的186%，引發(fā)了嚴重的國際糧食危機。2009年和2010年略有下降，2011年再次開始飆升，2012年超過了2008年的歷史峰值，真實價格指數(shù)為2003年的192%，2013年為177%，2014年仍然比2003年價格高了44%。面對糧食價格飆升以及糧食危機的蔓延，很多國家都實行了臨時的保護主義措施，雖然進口國和出口國目標不同，采取的貿易措施方向相反，但總體趨勢都是以“獎入限出”、市場隔絕為主要特征。以2007-2008年為例，世界銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在115個國家和地區(qū)中，有66.1%的國家和地區(qū)采取了相關措施應對高漲的糧價。在這些國家和地區(qū)中，64.5%降低糧食作物進口關稅，40.8%利用庫存增加糧食供給，40.8%限制糧食出口，60.5%進行價格管制或者提供消費補貼，國際糧食市場貿易保護主義抬頭。但是，我國糧食進口需求顯然逆市場而動，面對高漲的國際價格以及糧食貿易保護，進口增長反而更為迅速，2014年我國糧食進口約為2003年進口量的398%，糧食價格的上漲并未抑制我國旺盛的糧食進口需求，如圖1所示。

圖1 國際糧食價格及我國糧食進口

導致我國進口需求增長的原因較多，價格或者貿易壁壘的抑制作用受制于其他影響因素。加入WTO以后，糧食生產(chǎn)與貿易的政府控制在放松，關稅大幅度削減。2007-2008年糧食經(jīng)濟危機期間，我國同樣出臺了一系列進出口調控措施，具體包括：降低進口大豆的暫定稅率并延長實施終止時間，對進口的部分成品油實行進口環(huán)節(jié)增值稅先征后返，對小麥、玉米、稻谷、大米、大豆等糧食原料及其制粉征收出口關稅，提高化肥的出口暫定關稅等。這些放松進口、限制出口的措施對我國糧食進口增長有一定的推動作用。但是相較于政策推動，國內強勁的需求增長貢獻更大，工業(yè)化進程加快，城鎮(zhèn)化速度提升，大豆、玉米等工業(yè)用糧和飼料用糧快速增長，消費結構升級，需求總量上升，這些因素都導致了我國糧食進口面對國際價格飆升以及貿易保護“逆市增長”。

（四）大豆外貿依存度很高，但谷物進口的增加還未改變我國糧食安全的基礎

大豆是進口量最大的品種，對外貿易依存度最高，由表4 可見，不考慮儲備大豆，2014年自給率僅為14.9%，85%以上靠進口。如果包含大豆，我國糧食自給率下降得也較快，2003年糧食自給率高達99.9%，2014年自給率下降到87.1%，已經(jīng)突破了2008年國務院《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》中規(guī)定的95%的紅線。2003年我國糧食自給率之所以很高，一方面因為大豆進口量較小，另一方面是因為當時谷物是凈出口。包括稻谷、玉米和小麥在內的谷物是我國糧食主體，我國2008年及以前谷物貿易處于凈進口和凈出口交替狀態(tài)，從2009年開始凈進口。不考慮儲備糧，我國谷物2003年自給率高達105.6%，2003-2008年中除了2004年外，谷物都是凈出口，自給率都超過了100%，2009年自給率降為99.6%，2014年自給率進一步降為96.8%。截至目前我國谷物進口量仍在合理范圍內，自給率仍在95%以上的緊平衡范圍內。但由于需求增長，糧食自給率繼續(xù)下降將不可避免。

表4 2003-2014年我國糧食分類進出口情況 %

四、我國糧食進出口的走向

（一）供給受資源以及科技約束增長空間有限，需求受結構升級推動持續(xù)上升，供求缺口將進一步擴大

未來我國供求關系將進一步趨緊，供求缺口將擴大。首先，我國糧食需求將持續(xù)增長，尤其是飼料用糧和榨油用糧。根據(jù)統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2012年城鎮(zhèn)居民消費主要水平高于農村居民，植物油消費城市居民人均高于農村居民31.89%，豬牛羊肉52.57%，禽蛋105.31%，奶及奶制品兩倍以上。顯然，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進，城鎮(zhèn)人口不斷增加，食品消費結構升級，對肉蛋奶類產(chǎn)品需求會增加，從而飼料用糧以及榨油用糧需求還會增長，包括玉米、大豆、稻米、小麥等口糧目前自給率較高，但是隨著經(jīng)濟水平提高，對高端和優(yōu)質品種需求會增加。而另一方面，我國供給受到水土資源的剛性制約，并且隨著城市化、工業(yè)化發(fā)展加快，我國收入水平提高、飲食變化和工業(yè)擴張等，耕地被侵占壓力較大，逼近1.2 億公頃耕地的糧食安全“紅線”。同時農業(yè)生產(chǎn)環(huán)境逐步惡化，農業(yè)生產(chǎn)成本上漲，科技效率低都制約著我國糧食生產(chǎn)的快速提高。因此，在可預見的未來，我國糧食供求關系仍將趨緊，自給率將進一步下降，結構性矛盾加?。?0］。已有部分學者對未來我國糧食供需缺口進行了初步預測，國務院發(fā)展研究中心（2011）估計2020年不含大豆我國糧食供需缺口約在4 000～5 000 萬噸。王濟民（2012）估計2020年我國糧食供需缺口約在7 000～8 000萬噸。

（二）我國糧食貿易發(fā)展趨勢是凈進口常態(tài)化，進口增長不可逆轉，國際市場風險可能加大

我國糧食供給缺口的擴大只能通過進口彌補，因此糧食凈進口將常態(tài)化，并且還會增長。盡管目前國際市場禁運的可能性比較小，并且我國外匯儲備充足，支付能力不存在大問題。但是作為世界第一大人口國，糧食需求量基數(shù)很大，過度依賴國際市場風險將較大。首先是來源風險，目前糧食貿易在全球貿易中比重較小，全球谷物貿易在保持在23 500～31 500萬噸之間，而FAO預測2014/2015年度全球谷物貿易約為3.44億噸，約為我國谷物消費量的60%左右。如果我國谷物對外依存度過高，國際市場供應空間有限。同時，隨著進口增加，國際市場影響將加大，全球糧食供給、主要出口國政策、氣候變化、投機資本流動以及匯率變動等因素將和國內相關因素構成動態(tài)的傳導系統(tǒng)，國內糧食價格波動加劇，更難以預測，同時農業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定、農民收入增長、產(chǎn)業(yè)安全以致農業(yè)生態(tài)環(huán)境都會面臨更大的壓力。因此，我國糧食進口仍有增加余地，但需要規(guī)模必須保持在一個適度范圍內。

五、關于我國糧食貿易戰(zhàn)略的思考

（一）穩(wěn)定提高國內糧食生產(chǎn)，改善糧食生產(chǎn)環(huán)境，夯實我國糧食貿易的基礎

面對國內糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀，持續(xù)增產(chǎn)增收有幾個關鍵點：一是必須以科技為先導。強化基礎性、前沿性科學技術研究，開發(fā)糧食新品種、病蟲害技術，以龍頭企業(yè)為創(chuàng)新主體，支持農業(yè)科研院所、大學與農業(yè)企業(yè)的橫向聯(lián)合與合作。加大財政對農業(yè)科技推廣服務的投入，加強農民教育培訓。二是必須以綠色和可持續(xù)農業(yè)為方向。生態(tài)農業(yè)、有機農業(yè)以及多功能農業(yè)是未來發(fā)展趨勢。需要嚴格禁止重污染工業(yè)向農村轉移；鼓勵農民使用低毒、低殘留農藥；推進綠色無公害和有機農產(chǎn)品生產(chǎn)；完善農村污水和垃圾處理系統(tǒng)等。三是在多邊貿易協(xié)議框架內加大支持力度。重點加大“綠箱”政策的支持空間，增加對農業(yè)基礎設施、農村公共設施、農業(yè)科研與技術推廣、農民培訓、糧食質量檢測、環(huán)境保護、糧食直接補貼、貧困山區(qū)以及貧困農民補貼等領域的投入。

（二）深化糧食流通領域改革，完善我國糧食貿易的市場環(huán)境

糧食進出口調控的有效性需要健全的市場機制，必須關注以下幾個方面：一是糧食定價機制市場化，這是流通體制改革的核心。需要促進市場主體多元化，整合區(qū)域糧食市場，開放多層次的現(xiàn)貨市場。同時完善糧食期貨市場，擴大糧食期貨品種和期貨交易規(guī)模，發(fā)展糧食期權，加強市場監(jiān)管。二是繼續(xù)培育具有國際競爭力和規(guī)模經(jīng)濟效應的糧食龍頭企業(yè)。從信貸資金、稅收等方面支持糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的固定資產(chǎn)購置、技術升級改造、技術引進以及糧食生產(chǎn)基地建設等，在國內主要通過公司+農戶等多種形式，發(fā)展訂單農業(yè)。三是增強政府利用糧食儲備體系的間接調控能力?？梢岳脟H國內糧食價差進行波段操作，降低儲備成本，還可以考慮在東部沿海糧食主銷區(qū)建立糧食保稅區(qū)或保稅倉庫，降低運輸成本和提高流通效率。

（三）在進口增長仍有空間的情況下，糧食貿易以緩解資源壓力和空間置換為主

在進口增長仍有空間的情況下，糧食貿易可以考慮空間置換，進口主要從南方主銷區(qū)進口，糧食主銷區(qū)大部分集中于沿海地帶，勞動力機會成本和糧食生產(chǎn)成本較高，糧食種植的比較效益較低，但是市場需求量大，糧食以及肉類加工業(yè)比較發(fā)達，同時有港口碼頭等運輸便利，因此可以多進口一些糧食，多出口肉類奶制品等糧食下游產(chǎn)品，這樣可以緩解南方耕地壓力，彌補國內水土供給不足。同時，需要提高我國糧食出口競爭力，適量促進北方主產(chǎn)區(qū)的糧食出口，可以降低糧食運輸成本，發(fā)揮區(qū)域產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢，又能促進糧食產(chǎn)業(yè)結構調整和空間布局。

（四）繼續(xù)支持有條件的糧食企業(yè)“走出去”，增加糧食海外投資

在對國際市場需求加強的背景下，應進一步鼓勵有實力的糧食企業(yè)走出去，分散進口增長風險。通過投資風險保險、融資優(yōu)先和適當降息、信息支持等方面鼓勵有條件、有實力的農業(yè)企業(yè)開展多形式、多領域的對外投資，特別是引導有條件有實力的糧食企業(yè)向耕地資源、水資源豐富和有糧食生產(chǎn)潛力的國家投資，如巴西、阿根廷、俄羅斯以及鄰近的越南等國，采取獨資或者合資的方式，建立海外穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)基地，或者就地進行深加工，產(chǎn)品返銷國內可以適當給予稅收等方面的優(yōu)惠。

（五）發(fā)展雙邊糧食領域合作，擴大進口來源

在國際多邊貿易談判因農業(yè)問題陷入困境的情況下，歐盟、墨西哥等國都在積極開辟新的合作渠道［11］。我國也可以考慮進一步發(fā)展與阿根廷、巴西、澳大利亞等國之間在大豆、玉米方面的合作，同時利用地緣優(yōu)勢，在西南可以就中國-東盟自由貿易區(qū)的框架重點突出農業(yè)合作，特別是稻米進口、生產(chǎn)以及技術等方面的合作，除泰國外，可以適當增加從越南、緬甸、柬埔寨以及老撾等國的大米進口，在北部、西部可以與俄羅斯、烏克蘭等小麥助產(chǎn)國加強小麥進口以及投資方面的合作。

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