新常態(tài)下農(nóng)村公共文化服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制研究——基于安徽省的調(diào)研分析

張 青

中國適應(yīng)新常態(tài)的重點(diǎn)在于保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，完善基本公共服務(wù)均等化，提高人們的生活水平和全社會(huì)的福利水平［1］。加快農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)是我國實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化均等化、促進(jìn)文明社會(huì)和諧發(fā)展的重要部署。新常態(tài)下，農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)應(yīng)由投入增量邁向質(zhì)量提升，財(cái)政投入提供重要支撐。探索和創(chuàng)新農(nóng)村公共文化服務(wù)的財(cái)政保障機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共文化產(chǎn)品有效供給的重要保證。

一、新常態(tài)下農(nóng)村公共文化服務(wù)的供需分析

本文選取安徽省四縣①作為調(diào)研地了解新常態(tài)下農(nóng)村公共文化服務(wù)的供需基本情況。發(fā)放問卷300份，有效樣本數(shù)267。被調(diào)查的勞務(wù)輸出縣農(nóng)民人均純收入低于全國平均水平，收入主要來自農(nóng)業(yè)和外出就業(yè)，來自本地非農(nóng)就業(yè)的比重較低，因此多屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣。

（一）農(nóng)村居民的文化需求

新常態(tài)下，我國鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，積極引導(dǎo)農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)潮”使得農(nóng)村常住人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。農(nóng)村勞動(dòng)力呈現(xiàn)雙向流動(dòng)新局面，農(nóng)村公共文化服務(wù)需求的主體發(fā)生變化，從而帶來新的文化訴求。

1.需求表達(dá)主體變化

農(nóng)村公共文化服務(wù)需求表達(dá)呈現(xiàn)出“不知表達(dá)什么、不知如何表達(dá)、不愿表達(dá)、表達(dá)無反應(yīng)”幾種狀態(tài)。不知表達(dá)什么：由于受傳統(tǒng)文化消費(fèi)習(xí)慣的禁錮，表現(xiàn)為不知道自己有什么文化需求；不知如何表達(dá)：由于需求表達(dá)路徑的依賴問題，表現(xiàn)為不知道表達(dá)需求的途徑，或是僅僅向村干部反映，發(fā)現(xiàn)村干部不熱心就不了了之；不愿表達(dá)：由于缺乏民主意識(shí)，抱著多一事不如少一事的想法，不愿表達(dá)需求，甚至是不敢表達(dá)；表達(dá)無反應(yīng)：通過一定途徑表達(dá)了需求，但是回應(yīng)不大。前三類情況是影響需求表達(dá)的思維禁錮，最后一種情況是影響需求表達(dá)的機(jī)制禁錮。破除機(jī)制禁錮是我國政府長期以來的努力方向，隨著我國政府治理能力的提升，這一因素逐漸消除。但思維禁錮的破除更多的是要人的素質(zhì)的提升。

長期以來，我國農(nóng)村公共文化服務(wù)的消費(fèi)主體集中在“三留人口”，即留守老人、留守婦女、留守兒童，這些人學(xué)歷層次不高、表達(dá)意愿不強(qiáng)，制約著我國農(nóng)村公共文化服務(wù)的有效供給。“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)潮”使農(nóng)村公共文化需求主體分化，不僅是農(nóng)村“三留人口”，還包括回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者。他們多是具有一定文化素質(zhì)和生產(chǎn)技能的中年男性［2］，一般在城市中工作多年，有一定學(xué)歷或是技能，自我表達(dá)意識(shí)較強(qiáng)，了解城鄉(xiāng)間公共文化服務(wù)差距，希望政府在提高消費(fèi)性文化服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，擴(kuò)大生產(chǎn)性文化服務(wù)范圍。這些人將是公共文化實(shí)現(xiàn)有效供給的重要表達(dá)主體，成為促進(jìn)我國縣鄉(xiāng)公共文化服務(wù)質(zhì)量提升的中堅(jiān)力量。

2.文化服務(wù)需求內(nèi)容變化

“三留人口”多集中在20 歲及以下和60 歲以上，他們的學(xué)歷層次較低，多數(shù)是高中、初中及以下學(xué)歷，這類人群更感興趣的是消費(fèi)性文化活動(dòng)，即生活?yuàn)蕵奉愇幕M(fèi)活動(dòng)，包括“五看”（看書、看報(bào)、看戲、看電影、看電視）和“唱歌跳舞”（地方戲、廣場舞）。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者集中在30～60歲，他們文化層次較高，大多具有高中、大專及以上學(xué)歷，對(duì)生產(chǎn)性文化有著較強(qiáng)烈的需求，主要是咨詢、策劃、教育、培訓(xùn)等和生產(chǎn)相關(guān)的文化服務(wù)活動(dòng)，具體見表1所列。

表1 安徽省部分縣農(nóng)村居民文化需求狀況

（二）農(nóng)村公共文化服務(wù)供給分析

因?yàn)樗膫€(gè)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收支基本情況相當(dāng)，所以農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的狀況相差不大，這里選取A縣作為對(duì)象剖析供給現(xiàn)狀。

1.農(nóng)村公共文化服務(wù)供給現(xiàn)狀調(diào)研——以A 縣為例

A縣處于長三角邊緣，是安徽省東向發(fā)展的23個(gè)縣（區(qū)）之一，轄14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共199個(gè)村。2013年，全縣公共財(cái)政收入86 369萬元，財(cái)政支出267 419萬元②，短缺資金主要靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付（包括體制返還）或土地財(cái)政收入。長期以來，財(cái)政支出的剛性和不可持續(xù)性使得現(xiàn)有的財(cái)政模式難以為繼［3］。2011-2013年，該縣文化體育與傳媒支出③分別是0.200 6億元、0.202 1億元、0.235 0億元，而財(cái)政支出分別是22.17億元、25.21億元、26.74億元，前者在后者中占比分別為0.90%、0.80%、0.88%。從數(shù)據(jù)可以看出，公共文化支出在該縣財(cái)政支出中占比不高，大大低于其他民生支出，且支出增長緩慢，低于財(cái)政支出的增速。具體公共文化服務(wù)供給情況如下④：

（1）農(nóng)村公共文化設(shè)施建設(shè)。全縣設(shè)有1 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)文化館和1 個(gè)國家一級(jí)圖書館，老干部活動(dòng)中心1 個(gè)，民營劇團(tuán)5 個(gè)、影劇院1 個(gè)、電影公司1 個(gè)，且基本運(yùn)營正常。全縣14 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建設(shè)了綜合文化站，且199 個(gè)村都建設(shè)了不同程度的村級(jí)文化活動(dòng)室。全縣農(nóng)民公共文化硬件設(shè)施已具雛形。

（2）公共文化服務(wù)活動(dòng)開展情況。宣傳文化部門每年都通過藝術(shù)節(jié)、旅游節(jié)、文藝匯演、藝術(shù)展覽等形式，開展豐富多彩的群眾文化活動(dòng)，比如，百場文藝轉(zhuǎn)起來、民俗文化展演、送電影下鄉(xiāng)、迎新春戲曲聯(lián)歡會(huì)、民歌大家唱等系列活動(dòng)。

（3）文化下鄉(xiāng)活動(dòng)的資金來源?；疽揽控?cái)政直接撥款，撥款比重近年變化不大。近年來該縣不斷創(chuàng)新籌資渠道，具體有：①“民間提供+政府購買”，如“送戲進(jìn)萬村”文化惠民工程；②“農(nóng)民自辦文化+政府補(bǔ)貼”形式，如各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“春會(huì)”文藝展演活動(dòng)。

（4）鎮(zhèn)村文化藝術(shù)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。由于基層文化工作者的薪資待遇不高，農(nóng)村文化人才采取兼職或業(yè)余愛好的形式。全縣分類口徑統(tǒng)計(jì)的文化藝術(shù)專業(yè)人才僅50 個(gè)，綜合文化站共有職工59 人，且學(xué)歷層次普遍不高，其中大學(xué)學(xué)歷12人（占20%），中專、高中及以下學(xué)歷47 人（占80%）。

2.農(nóng)村公共文化服務(wù)供給存在的問題

（1）公共文化財(cái)政投入不足。在目前縣財(cái)政有限的情況下，農(nóng)村公共服務(wù)更多關(guān)注的是教育、醫(yī)療、社會(huì)保障三大支出，而對(duì)于公共文化財(cái)政投入占比較少，即便有些財(cái)政投入，更多的是投向公共基礎(chǔ)設(shè)施，而對(duì)軟性的服務(wù)質(zhì)量明顯投入不足，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村公共文化硬件基本是達(dá)標(biāo)的，但是活動(dòng)開展情況各異；1/3 正常開展活動(dòng)；1/3 設(shè)備、場地猶在，但是活動(dòng)開展不正常；1/3的設(shè)備、場地被挪用。

（2）公共文化服務(wù)的供給質(zhì)量不高。公共文化服務(wù)供給質(zhì)量不高主要是指供給與需求脫節(jié)，效能不高。在縣文化部門的通報(bào)中，強(qiáng)調(diào)的是建成的場館數(shù)量和活動(dòng)次數(shù)，對(duì)內(nèi)容質(zhì)量缺少用心，更缺乏對(duì)農(nóng)村居民滿意度的關(guān)注。以農(nóng)家書屋為例，村活動(dòng)室里擺放的暢銷書有限，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者期望獲得的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新方面的書籍較少，更缺乏專業(yè)人員引導(dǎo)閱讀這些專業(yè)書籍。

（3）公共文化服務(wù)的公眾參與度不高。公共文化服務(wù)供給的受體是農(nóng)村居民，數(shù)量有限、質(zhì)量不高的文化服務(wù)使得需求不能有效滿足，致使農(nóng)村居民表達(dá)需求的內(nèi)在動(dòng)力不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民普遍表達(dá)需求的意愿不強(qiáng)，致使很多服務(wù)項(xiàng)目被顯性化為政府的形象工程，具體表現(xiàn)為一些服務(wù)項(xiàng)目公眾參與積極性不高，還有一些項(xiàng)目缺乏開展的可持續(xù)性，生產(chǎn)性服務(wù)項(xiàng)目單一，消費(fèi)性文化服務(wù)項(xiàng)目占比過高等。農(nóng)村公共文化服務(wù)存在供需“非均衡性”現(xiàn)象，其主要原因不在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而在于缺乏規(guī)范合理的體制機(jī)制。

二、財(cái)政保障農(nóng)村文化服務(wù)的邏輯

財(cái)政保障機(jī)制體現(xiàn)的是公共性，這是財(cái)政的一般屬性，支持市場為主配置資源和彌補(bǔ)市場失靈，通過提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以滿足人民群眾需求來實(shí)現(xiàn)。

（一）財(cái)力和事權(quán)不匹配的基層政府

我國目前的分稅制決定了基層政府的治理資源有限，“吃飯靠財(cái)政、建設(shè)靠土地”成為絕大多數(shù)地方政府的生存狀態(tài)和運(yùn)作模式［4］。有限的財(cái)力與之匹配的卻是不斷增加的支出責(zé)任，導(dǎo)致財(cái)力和事權(quán)極為不匹配。以安徽省為例，作為中部地區(qū)的勞務(wù)輸出大省，農(nóng)業(yè)稅取消后基層政府的財(cái)政主要靠轉(zhuǎn)移支付，這些多以專項(xiàng)資金的形式下?lián)艿娇h鄉(xiāng)財(cái)政。在這一財(cái)政體制下，如果中央及省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金不夠的話，那么基層財(cái)政是無力承擔(dān)文化服務(wù)支出的，或者僅僅是搞個(gè)典型、做做門面的工程，而沒有真正實(shí)現(xiàn)文化惠民。以公共圖書館為例⑤，截至2013年底，全省圖書館107 個(gè)，公共圖書館藏書17 765千冊(cè)，新增藏量購置費(fèi)2 667萬元；縣級(jí)公共圖書館89個(gè)，總藏書8 340千冊(cè)，新增藏量購置費(fèi)1 037萬元。數(shù)據(jù)比較可見，盡管在公共設(shè)施建設(shè)方面，全省62個(gè)縣（含6個(gè)縣級(jí)市）全部配置有公共圖書館，但是公共圖書館館藏圖書量不夠，藏書陳舊且更新慢，究其原因在于資金短缺，2013年度占全省83.18%的縣級(jí)公共圖書館，新增藏量購置費(fèi)只占到全省總額的38.88%。

（二）基層政府的公共服務(wù)供給選擇

對(duì)地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)支出彈性的研究表明，一般而言，縣級(jí)預(yù)算內(nèi)收入每增加1%，用于公共服務(wù)的支出增加只有0.72%，而用于吃飯和建設(shè)的支出分別會(huì)增加1.03%與1.29%［5］。由于縣鄉(xiāng)財(cái)政資金有限，地方政府在公共品投入上，存在較為嚴(yán)重的“重建設(shè)、輕服務(wù)”的傾向，主要是各種場館建設(shè)，由于這些是上級(jí)的指標(biāo)性要求，而在如何滿足農(nóng)民的需求、實(shí)現(xiàn)有效供給、提供服務(wù)質(zhì)量方面就顯得消極很多，或者稱之為“被動(dòng)服務(wù)”，沒有做到“主動(dòng)服務(wù)”。這與目前我國政府的考核機(jī)制有關(guān)，地方政府主要是對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而不是對(duì)百姓負(fù)責(zé)。我國現(xiàn)代財(cái)政體制建立的核心不是簡單的增大公共服務(wù)領(lǐng)域的投入占比，而是建立有效服務(wù)導(dǎo)向的公共財(cái)政體制，即在財(cái)政資金的使用方向與利用效率上更好地反映公眾的意愿［5］。

（三）農(nóng)村居民對(duì)公共文化服務(wù)供給感知

公共服務(wù)的供給主要是通過影響居民感知幸福力與納稅遵從進(jìn)而表達(dá)自己對(duì)政府公共服務(wù)供給的評(píng)價(jià)，而如果政府能夠通過財(cái)政手段改變現(xiàn)有財(cái)政支出中的某些結(jié)構(gòu)偏見，這將有利于政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)整體福利的改進(jìn)［6］。公共文化服務(wù)作為一種軟性服務(wù)，普遍供給缺失，或者即便是政府財(cái)政花錢卻沒有實(shí)現(xiàn)有效供給，難以滿足農(nóng)村居民真正需求。2013年安徽全省15 539個(gè)行政村文化建設(shè)實(shí)行專項(xiàng)補(bǔ)助，每村每年1 萬元，其中文化信息資源共享工程運(yùn)行維護(hù)每村每年2 000 元，農(nóng)村文藝演出活動(dòng)每村每年2 400 元。當(dāng)年中央及省級(jí)補(bǔ)助文化惠民工程資金3.06 億元⑤。但是，在小樣本抽樣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)服務(wù)的感知力弱，13.21%的農(nóng)民表示“完全感受到”政府的公共文化服務(wù)建設(shè)，34.34%的農(nóng)民表示“聽說過、但不清楚”，“完全感受不到”的農(nóng)民占比達(dá)52.45%。而對(duì)農(nóng)民滿意度調(diào)查中發(fā)現(xiàn)56.4%的農(nóng)民表示農(nóng)村文化生活單調(diào)，農(nóng)閑時(shí)間只有打麻將或喝酒聊天；30.1%的農(nóng)民則認(rèn)為公共文化供給流于形式，自己不感興趣；而認(rèn)為公共文化活動(dòng)開展不錯(cuò)的農(nóng)民僅占13.5%。該結(jié)果表明公共服務(wù)供給和需求依然兩張皮，財(cái)政資金雖有投入但效率不高。

三、財(cái)政保障公共文化服務(wù)有效供給機(jī)制

新常態(tài)下，市場經(jīng)濟(jì)所要求的財(cái)政體制應(yīng)該是民主財(cái)政，這是一種“由下而上”的治理模式，決策主體本質(zhì)是公眾。公眾向政府納稅，通過選舉制度和投票機(jī)制掌握著公共決策的實(shí)際控制權(quán)，政府只是執(zhí)行公共決策，為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)［7］?；谶@一理念，本文建立財(cái)政保障公共文化服務(wù)有效供給機(jī)制，包含財(cái)力保障機(jī)制、供給決策機(jī)制和績效考評(píng)機(jī)制，如圖1所示。

圖1 財(cái)政保障公共文化服務(wù)有效供給機(jī)制

（一）財(cái)力保障機(jī)制

根據(jù)蒂伯特的“用腳投票”理論，基層政府較之上級(jí)政府更容易了解本地公共服務(wù)的需求，應(yīng)當(dāng)成為本地公共服務(wù)的主要提供主體［8］。但在我國目前的財(cái)政分權(quán)體制下，基層政府財(cái)權(quán)缺失，支出責(zé)任普遍大于其（甚至是轉(zhuǎn)移支付后）可支配財(cái)力，導(dǎo)致公共服務(wù)供給能力偏弱。在財(cái)權(quán)有限的條件下如何實(shí)現(xiàn)財(cái)力最大化，應(yīng)該是財(cái)政保障機(jī)制的基礎(chǔ)條件。一方面，帶動(dòng)基層政府主體的積極性。長期以來，由于財(cái)力匱乏，我國基層政府（特別是鄉(xiāng)政府）職能萎縮，提供公共服務(wù)的主體積極性不高。只有增強(qiáng)其財(cái)力，支出責(zé)任和財(cái)力相對(duì)等，才能實(shí)現(xiàn)基層政府的功能發(fā)揮。另一方面，強(qiáng)化政府契約理念。當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)是一種契約經(jīng)濟(jì)，政府是公共服務(wù)生產(chǎn)者，公眾是公共服務(wù)消費(fèi)者，在公共服務(wù)提供過程存在契約關(guān)系，而財(cái)力保障是契約實(shí)現(xiàn)（即公共服務(wù)供給）的基礎(chǔ)。

（二）供給決策機(jī)制

公共選擇理論認(rèn)為，供給決策機(jī)制是實(shí)現(xiàn)個(gè)人選擇集合為集體選擇的關(guān)鍵［9］。因此，有必要建立上下結(jié)合的決策模式，將基層政府主導(dǎo)與公眾參與有機(jī)結(jié)合。對(duì)公眾的需求進(jìn)行調(diào)查、篩選、整合，確保投入決策結(jié)果真正體現(xiàn)民情、反映民意、集中民智、珍惜民力，從而提高公共選擇的民主化水平［10］：一方面，提高農(nóng)村居民對(duì)公共文化服務(wù)供給的感知力。依據(jù)農(nóng)村居民需求，發(fā)展各具特色的農(nóng)村社區(qū)文化，豐富農(nóng)村居民文化生活，在強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)文化認(rèn)同的同時(shí)增強(qiáng)農(nóng)村居民的歸屬感和認(rèn)同感。另一方面，農(nóng)村居民對(duì)文化服務(wù)偏好自我排序。農(nóng)村居民的需求具有多樣性，大體可以劃分為必須實(shí)現(xiàn)的需求、希望實(shí)現(xiàn)的需求、難以實(shí)現(xiàn)或不合理的需求，科學(xué)的供給決策機(jī)制將實(shí)現(xiàn)個(gè)人偏好的自我排序，平衡好局部利益與整體利益、當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共文化服務(wù)的有效供給。

（三）效績考評(píng)機(jī)制

新常態(tài)下，市場化改革和政府職能轉(zhuǎn)換不斷推進(jìn)，財(cái)政管理必須由粗放式向量化指標(biāo)體系轉(zhuǎn)換，一個(gè)重要內(nèi)容就是建立效績考評(píng)機(jī)制。這一方面提高了財(cái)政資金的投放效率，實(shí)現(xiàn)有限財(cái)力效用最大化，提升公共服務(wù)供給水平，另一方面強(qiáng)化了政府職責(zé)。基層政府遠(yuǎn)離中央政府、遠(yuǎn)離監(jiān)督的外部環(huán)境增大了其權(quán)力膨脹的可能性，實(shí)施公共服務(wù)供給項(xiàng)目的績效考評(píng)有利于強(qiáng)化其公共服務(wù)供給職能。

四、財(cái)政保障機(jī)制的具體政策構(gòu)想

（一）增強(qiáng)地方政府財(cái)政的可持續(xù)性

地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展是指地方財(cái)政收支平衡協(xié)調(diào)以及地方財(cái)政運(yùn)行健康有序的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。它是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性的一個(gè)必要條件，是形成公共服務(wù)可持續(xù)提供的長效機(jī)制［11］。通過地方財(cái)政可持續(xù)性分析發(fā)現(xiàn)，地方的自主性收入增長存在不確定性，表現(xiàn)為：一是地方經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入總量不斷擴(kuò)大，但地方財(cái)政總收入占GDP的比重偏低；二是地方公共財(cái)政預(yù)算收入占地方財(cái)政總收入的比重偏低；三是地方非稅收入占地方一般預(yù)算收入的比重偏高。

新常態(tài)下，增長階段轉(zhuǎn)換期到來，7%左右的經(jīng)濟(jì)增長將成為常態(tài)，依靠非稅收入應(yīng)對(duì)財(cái)政持續(xù)減少，無異于竭澤而漁。通過“三提高”實(shí)現(xiàn)地方可用財(cái)力增長，減少財(cái)政支出對(duì)上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴程度，增強(qiáng)財(cái)政自我保障能力。地方政府有必要優(yōu)化經(jīng)濟(jì)稅源結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政收入質(zhì)量，具體表現(xiàn)在：以發(fā)展“稅源經(jīng)濟(jì)”為突破口，構(gòu)建地方穩(wěn)固的財(cái)源新體系；充分發(fā)揮財(cái)稅政策的引導(dǎo)作用，通過推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)培育經(jīng)濟(jì)新的增長引擎，增強(qiáng)財(cái)政收入的穩(wěn)定增長能力，盡快進(jìn)入和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。

（二）優(yōu)化農(nóng)村公共文化服務(wù)供給決策機(jī)制

農(nóng)村公共文化服務(wù)的屬性決定了需求導(dǎo)向（“由下而上”）的供給機(jī)制的必要性和有效性。但是是農(nóng)村公共文化服務(wù)的“奢侈品”屬性使得需求表達(dá)出現(xiàn)“理性無知”現(xiàn)象，這需要政府發(fā)揮消費(fèi)引導(dǎo)作用，以供給引導(dǎo)文化消費(fèi)，因此，建立上下結(jié)合的公共文化服務(wù)投入決策模式顯得很有必要。改革現(xiàn)行的在同一區(qū)域?qū)嵭幸坏肚惺降耐环桨傅淖龇?，代之以在充分調(diào)查、聽取農(nóng)村居民意見的基礎(chǔ)上，通過多樣化的籌資與補(bǔ)償機(jī)制，給予足夠的選擇空間，以此來體現(xiàn)公共文化的真實(shí)需求偏好，從而通過適當(dāng)引入“自下而上”的需求偏好表達(dá)機(jī)制來緩解現(xiàn)行供給決策機(jī)制的不足。

那么，如何實(shí)現(xiàn)這一優(yōu)化的供給決策機(jī)制呢？建議借鑒克拉克稅的做法，推行公共文化服務(wù)消費(fèi)券，服務(wù)消費(fèi)券的核心設(shè)計(jì)思路在于引入市場機(jī)制。政府文化部門向轄區(qū)居民發(fā)放一定數(shù)量的公共文化消費(fèi)服務(wù)券。使用人可以憑券向經(jīng)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)證的文化企業(yè)或社會(huì)組織要求服務(wù)，自由選擇服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)形式。政府根據(jù)文化企業(yè)或社會(huì)組織收取的文化服務(wù)消費(fèi)券數(shù)量，判定服務(wù)質(zhì)量，并對(duì)其生產(chǎn)的文化服務(wù)項(xiàng)目付費(fèi)，或提供財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。同時(shí)，政府通過服務(wù)券定期調(diào)整公共文化服務(wù)生產(chǎn)者清單，實(shí)現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)態(tài)化管理。這將整合公共文化服務(wù)提供商的服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)有效激發(fā)居民的服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的供需均衡。

（三）加強(qiáng)公共文化服務(wù)項(xiàng)目資金的績效管理

2015年頒布的新《預(yù)算法》基本要求是“講求績效”。把“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用、績效缺失有問責(zé)”的績效預(yù)算管理機(jī)制融入財(cái)政管理全過程，以此提升服務(wù)水平，更好地執(zhí)政為民。地方政府可在已有地方預(yù)算支出績效考評(píng)暫行辦法的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地的農(nóng)村公共文化財(cái)政支出情況制定出公共文化服務(wù)項(xiàng)目支出績效考評(píng)細(xì)則。除評(píng)價(jià)對(duì)象、內(nèi)容目標(biāo)、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法程序外，著重建立績效評(píng)價(jià)硬約束機(jī)制，具體表現(xiàn)在：其一，省級(jí)政府有必要對(duì)縣鄉(xiāng)公共文化服務(wù)資金支出實(shí)施情況和重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績效情況進(jìn)行重點(diǎn)審查，并將支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為項(xiàng)目轉(zhuǎn)移支付的參考因子；其二，完善績效考評(píng)信息公開發(fā)布制度，按照“公開是常態(tài)、不公開是例外”的原則，深入推進(jìn)公共文化服務(wù)項(xiàng)目資金信息公開。通過加強(qiáng)公共文化服務(wù)項(xiàng)目資金的績效管理工作，提高財(cái)政資金使用效率。

（四）拓寬農(nóng)村公共文化服務(wù)供給渠道

新常態(tài)下，政府與市場和社會(huì)的關(guān)系仍需進(jìn)一步規(guī)范。財(cái)政資金“有所為、有所不為”，市場、社會(huì)能做的，可以比政府做得更好的，都應(yīng)該讓市場、社會(huì)來做。地方政府須轉(zhuǎn)變財(cái)政資金投入方式，進(jìn)一步減少經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的直接投資，發(fā)揮財(cái)政在新常態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的引領(lǐng)作用。農(nóng)村公共文化服務(wù)作為一項(xiàng)準(zhǔn)公共品，政府沒有能力也沒有必要完全由財(cái)政直接提供，而應(yīng)構(gòu)建政府投入、民間參與、社會(huì)興辦等多元化的公共產(chǎn)品投入新機(jī)制。具體體現(xiàn)為：一是政府把有限財(cái)力集中在公共文化服務(wù)的平臺(tái)建設(shè)，包括基層綜合文化服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)和定期維護(hù)、基層文化服務(wù)工作者隊(duì)伍建設(shè)、政府購買公共文化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等；二是完善公共領(lǐng)域社會(huì)投入機(jī)制，積極利用社會(huì)力量融資，如探索PPP 模式應(yīng)用于農(nóng)村公共文化場館建設(shè)；三是不斷創(chuàng)新政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)模式，建立“自下而上、以需定供”的互動(dòng)式、菜單式服務(wù)方式，推動(dòng)公共文化服務(wù)供給與人民群眾文化需求有效對(duì)接。

注 釋:

① 分別從安徽省的阜陽市、滁州市、蚌埠市、六安市選取一個(gè)縣作為調(diào)研地，深入了解該縣及轄區(qū)內(nèi)行政村的農(nóng)村公共文化服務(wù)供需情況。

② 數(shù)據(jù)根據(jù)《安徽財(cái)政年鑒（2014）》整理所得。

③ 文化體育與傳媒支出包括文化事業(yè)費(fèi)、文物事業(yè)費(fèi)、體育事業(yè)費(fèi)、廣播影視事業(yè)費(fèi)、新聞出版事業(yè)費(fèi)及其他文化體育與傳媒支出等6大款。

④ 此部分內(nèi)容根據(jù)作者調(diào)研資料整理。

⑤ 數(shù)據(jù)根據(jù)《安徽年鑒2104》整理所得。

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