禁限開發(fā)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)研究

李 瀟，李國(guó)平

（西安交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，陜西 西安 710061）

一、引 言

面對(duì)日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和人民對(duì)生活環(huán)境質(zhì)量越來(lái)越高的要求，2010年國(guó)務(wù)院頒布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》在國(guó)土空間劃分格局中，專門設(shè)定了與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能密切相關(guān)的區(qū)域——限制開發(fā)區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)（以下提及的限制開發(fā)區(qū)均指重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)）和禁止開發(fā)區(qū)，它們涉及森林、水源、土壤、生物多樣性等眾多生態(tài)要素的保護(hù)與建設(shè)。其中，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的功能定位是：保障國(guó)家生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處；禁止開發(fā)區(qū)的功能定位是：自然文化資源、珍稀動(dòng)植物基因的保護(hù)地。為了實(shí)現(xiàn)與保障兩個(gè)區(qū)域的功能定位，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》明確了區(qū)域內(nèi)的管制措施，包括：禁止、限制大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化的發(fā)展，控制開發(fā)活動(dòng)強(qiáng)度與規(guī)模，退耕還林、退牧還草，治理沙化、保持水土等。對(duì)于區(qū)域發(fā)展的禁止、限制勢(shì)必導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的損失，對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求也勢(shì)必導(dǎo)致當(dāng)?shù)刎?cái)力的投入，這“一減一增”兩方面的損失會(huì)對(duì)管制措施的順利實(shí)施提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，要保障限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)的功能定位，就必須對(duì)兩個(gè)區(qū)域進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，確保區(qū)域不因功能區(qū)建設(shè)遭受損失，同時(shí)具有保護(hù)、建設(shè)功能區(qū)與維護(hù)其成果的積極性。

實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，關(guān)鍵是確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，針對(duì)禁限開發(fā)區(qū)內(nèi)包含眾多生態(tài)環(huán)境要素的現(xiàn)狀，以禁限開發(fā)區(qū)整體作為補(bǔ)償對(duì)象，根據(jù)不同的禁限程度支付生態(tài)補(bǔ)償金額，將更具有合理性與操作性。本文試圖在梳理已有生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法與文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摌?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，提出適用于限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)，為我國(guó)禁限開發(fā)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施提供政策建議。

二、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的文獻(xiàn)綜述

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是衡量生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給者與貢獻(xiàn)者補(bǔ)償額的依據(jù)，是生態(tài)補(bǔ)償能夠順利、有效實(shí)施的保障，是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究的關(guān)鍵問(wèn)題。但是，學(xué)界對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的成果目前尚未能達(dá)到統(tǒng)一，國(guó)家也沒(méi)有出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)法律與準(zhǔn)則。根據(jù)已有文獻(xiàn)對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算，其大致可分為以下四類，如表1所示。

表1 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主要評(píng)估方法

總成本法主要應(yīng)用在流域的生態(tài)補(bǔ)償上，如國(guó)內(nèi)的新安江流域[1]、金華江流域[2]、南水北調(diào)工程[3]、漢江流域[4]等，國(guó)外的哥斯達(dá)黎加的環(huán)境服務(wù)支付項(xiàng)目[5]、尼加拉瓜草木生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償[6]、紐約流域管理項(xiàng)目等；恢復(fù)成本法主要針對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理恢復(fù)成本，如胡熠等[7]（2006）對(duì)閩江生態(tài)重建、虞錫君[8]（2007）對(duì)太湖流域水生態(tài)修復(fù)、陸研等[9]（2009）對(duì)礦區(qū)植被恢復(fù)、盧艷等[10]（2011）對(duì)流域水污染治理的研究，但是這些文獻(xiàn)中沒(méi)有給出具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或沒(méi)有說(shuō)明治理成本與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值法多沿用或擴(kuò)展Costanza[11]（1997）提出的評(píng)價(jià)模型，如余新曉等[12]（2005）對(duì)我國(guó)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、李方等[13]（2004）對(duì)三江平原的濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、劉雨林[14]（2008）對(duì)西藏地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、孫慧蘭等（2010）對(duì)伊犁河流域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、仲俊濤等[15]（2013）對(duì)寧夏區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的測(cè)算等，測(cè)算出的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值都非常巨大，很難作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；支付意愿法在近些年也大量運(yùn)用到環(huán)境價(jià)值和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究中，如毛占峰等（2008）[17]對(duì)南水北調(diào)中線工程水源地安康、鄭海霞等（2010）[18]對(duì)金華江流域、李青等（2011）[19]對(duì)天目湖流域、徐大偉等[20]（2012）對(duì)遼河流域的支付意愿或受償意愿的測(cè)算等，然而支付意愿法容易產(chǎn)生策略性、假設(shè)性等偏誤，造成支付意愿或受償意愿的偏差。

除上述方法外，中國(guó)學(xué)者們還采用影子價(jià)格法、碳稅法、市場(chǎng)價(jià)格法、生態(tài)足跡法等評(píng)估生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但在已有的估測(cè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的文獻(xiàn)中，僅是單純的補(bǔ)償數(shù)額測(cè)算，而沒(méi)有理論作為鋪墊，其測(cè)算結(jié)果不免產(chǎn)生爭(zhēng)議和質(zhì)疑。因此，有必要對(duì)區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償理論標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來(lái)進(jìn)行分析研究。

三、禁限開發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償理論標(biāo)準(zhǔn)與支付標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摌?biāo)準(zhǔn)是基于外部性理論、通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析得出的理論上的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц稑?biāo)準(zhǔn)是根據(jù)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)調(diào)整理論標(biāo)準(zhǔn)、最終應(yīng)該補(bǔ)償給生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)者的金額標(biāo)準(zhǔn)；理論標(biāo)準(zhǔn)是支付標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，支付標(biāo)準(zhǔn)是理論標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐，兩者緊密相關(guān)。

（一）禁限開發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償理論標(biāo)準(zhǔn)

在空間上，禁限開發(fā)區(qū)本質(zhì)上是根據(jù)生態(tài)環(huán)境重要程度劃定的土地上的禁止、限制開發(fā)區(qū)域，相匹配的管制規(guī)定是對(duì)當(dāng)?shù)亻_發(fā)權(quán)的一種侵犯[21]；在生態(tài)資源上，禁限開發(fā)區(qū)是在考慮全民環(huán)境權(quán)的情況下，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源事實(shí)產(chǎn)權(quán)①的侵犯[22]；換言之，禁限開發(fā)區(qū)的設(shè)定實(shí)際是生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)行為對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展權(quán)的損害，是對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)權(quán)讓渡的一種強(qiáng)制規(guī)定，因此，必須做出補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)睦碚摌?biāo)準(zhǔn)就是外部效應(yīng)內(nèi)部化。

如圖1所示，MSB表示生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給者進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)時(shí)的社會(huì)邊際收益（全社會(huì)獲得的收益），MPB為私人邊際收益，兩者之差正是外部效應(yīng)；MC為邊際成本（社會(huì)邊際成本=私人邊際成本）。對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給者而言，管制措施的施加要求生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給量從僅考慮自身利益時(shí)的Q1提高到考慮社會(huì)效益的Q2（或比其更高的點(diǎn)），此時(shí)，均衡點(diǎn)由A向C移動(dòng)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給者自身增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)收益為AQ1Q2B，增加的成本為AQ1Q2C，成本大于收益。要將外部效應(yīng)內(nèi)部化，應(yīng)補(bǔ)償大于面積ABC小于面積ABCD的款項(xiàng)。

圖1 限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償理論標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

補(bǔ)償面積為ABC時(shí)，即是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給者因供給量變化所遭受的凈成本（損失）的補(bǔ)償，在圖形上，它是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給者因增加供給而增加的生態(tài)環(huán)境保護(hù)總成本（AQ1Q2C）扣除其獲得的自身收益（AQ1Q2B）；補(bǔ)償面積為ABCD時(shí)，即是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者獲得的凈生態(tài)效益的補(bǔ)償（外部效益）；最終的補(bǔ)償額取決于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給與需求雙方的談判。由于受益區(qū)的自然狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、消費(fèi)目標(biāo)等復(fù)雜因素的影響，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益區(qū)獲得的凈效益難以定量估算。因此，現(xiàn)階段我們將補(bǔ)償面積ABC作為限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的理論標(biāo)準(zhǔn)，公式表示為：

式中TS為生態(tài)補(bǔ)償理論標(biāo)準(zhǔn)，MC(q)、MPB(q)分別為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給者的邊際成本與私人邊際收益函數(shù)，TC、PB分別為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)的總成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給者的私人收益，其中對(duì)于總成本的核算要根據(jù)實(shí)際情況而定②，這也是下文中禁、限開發(fā)區(qū)不同支付標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的根源。

（二）禁限開發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)

理論上，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是付出的總成本扣除自身因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)獲得效益；而在實(shí)踐中，基于我國(guó)目前生態(tài)補(bǔ)償工作實(shí)施的困難處境，應(yīng)該對(duì)這一理論標(biāo)準(zhǔn)做出調(diào)整，使其有效地刺激與維持生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)行為。

誠(chéng)然，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給者通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，自身得到了良好環(huán)境對(duì)健康的效用、美麗的景觀、對(duì)潛在高科技低污染企業(yè)的吸引等生態(tài)內(nèi)部效益，但生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給者無(wú)法意識(shí)到這種內(nèi)部效應(yīng)的價(jià)值，如果將其在支付標(biāo)準(zhǔn)中扣除，可能會(huì)造成生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給者得到的補(bǔ)償額小于其心理預(yù)期，影響他們對(duì)繼續(xù)進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)的態(tài)度。因此，為了鼓勵(lì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給者的公益行為，現(xiàn)階段不宜在生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)中扣除內(nèi)部效應(yīng)的價(jià)值。

此外，生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)不僅是短期的貢獻(xiàn)行為，而且是長(zhǎng)期的維護(hù)行為，其結(jié)果需要得到長(zhǎng)久的維持；即要使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給者將生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與建設(shè)作為一種“職業(yè)”從事，使得生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與建設(shè)成為一個(gè)長(zhǎng)效且“有利可圖”的產(chǎn)業(yè)。而以總成本為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償顯然僅是生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)，并不能很好的維持生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)活動(dòng)，因此，需要在生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц稑?biāo)準(zhǔn)中加入“激勵(lì)資金”。所謂“激勵(lì)資金”，即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給者進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)時(shí)，除過(guò)應(yīng)當(dāng)獲得的補(bǔ)償外得到的激勵(lì)性金額。綜上所述，現(xiàn)階段應(yīng)實(shí)行的生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)公式如下：

其中，PS為生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)，TC為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)的總成本，F(xiàn)為激勵(lì)資金。這一生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)在理論標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上取消了對(duì)“私人內(nèi)部效益”的扣除，增加了對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)行為的激勵(lì)，不僅能夠促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)的積極性，而且解決實(shí)踐中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低導(dǎo)致的生態(tài)補(bǔ)償失靈和生態(tài)環(huán)境的新一輪惡化。

四、基于禁限程度的生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整

生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)是具有針對(duì)性的核算標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)具體分析區(qū)域現(xiàn)狀來(lái)調(diào)整、細(xì)化上述生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц稑?biāo)準(zhǔn)，避免不分地域差異的“一刀切”標(biāo)準(zhǔn)，能夠有效地彌補(bǔ)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)給利益相關(guān)者造成的損失。限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)不同的管制程度決定了其區(qū)內(nèi)居民投入或犧牲的不同，即生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中總成本的不同。而無(wú)論是何種程度的管制均會(huì)造成機(jī)會(huì)成本的損失，直接成本的投入則不盡然，因此，支付標(biāo)準(zhǔn)的針對(duì)性主要體現(xiàn)在對(duì)直接成本的核算上。

（一）限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于限制開發(fā)區(qū)域的管制程度主要體現(xiàn)在范圍的管制與發(fā)展的管制兩方面。在范圍上，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》只對(duì)限制開發(fā)區(qū)進(jìn)行了大致確定，并沒(méi)有明確其邊界具體是什么、管制主體是誰(shuí)。以三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)為例，其范圍為青海省的16縣1鎮(zhèn)，但是這些縣鎮(zhèn)里的哪些草原草甸屬于生態(tài)功能區(qū)或是這些縣鎮(zhèn)（包括與生態(tài)功能無(wú)關(guān)的區(qū)域）都屬于生態(tài)功能區(qū)并沒(méi)有具體的解釋，這些縣鎮(zhèn)都是生態(tài)功能區(qū)的管制主體或是比它們更高級(jí)別的第三方是管制主體也沒(méi)有清晰的言明。在發(fā)展上，限制開發(fā)區(qū)的管制原則中提到“引導(dǎo)一部分人口向城市化地區(qū)轉(zhuǎn)移，一部分人口向區(qū)域內(nèi)的縣城和中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，生態(tài)移民點(diǎn)應(yīng)盡量集中布局到縣城和中心鎮(zhèn)，避免新建孤立的村落式移民社區(qū)”。

換句話說(shuō)，范圍上的低程度管制，不能排除限制開發(fā)區(qū)當(dāng)?shù)卣⒕用駷閰^(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境的投入；發(fā)展上的低程度管制，也沒(méi)有完全脫離當(dāng)?shù)卣⒕用衽c限制開發(fā)區(qū)域，其活動(dòng)仍影響著區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給仍需他們提供。因此，對(duì)限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括區(qū)域?yàn)榱松鷳B(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)投入的直接成本、損失的機(jī)會(huì)成本以及持續(xù)從事生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)的“激勵(lì)資金”，公式如下：

式中PSl為限制開發(fā)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)，DC為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)的直接成本，OC為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)的機(jī)會(huì)成本，F(xiàn)為激勵(lì)資金。

（二）禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)

相較于限制開發(fā)區(qū)，禁止開發(fā)區(qū)的范圍與發(fā)展的管制更為嚴(yán)格。在范圍上，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中，明確規(guī)定禁止開發(fā)區(qū)包括自然保護(hù)區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等，這些區(qū)域在實(shí)際中均有諸如《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》、《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《中華人民共和國(guó)森林法》、《世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)工作指南》等相匹配的管理規(guī)定，及詳細(xì)、明確的邊界與管制主體。在發(fā)展上，管制原則中規(guī)定“禁止開發(fā)區(qū)實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)，嚴(yán)格控制人為因素對(duì)自然生態(tài)和文化自然遺產(chǎn)原真性、完整性的干擾，引導(dǎo)人口逐步有序轉(zhuǎn)移”。

范圍與發(fā)展上明確而嚴(yán)格的絕對(duì)性規(guī)制設(shè)定，隱含在禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)，隔斷人類活動(dòng)與區(qū)域的聯(lián)系，也就是說(shuō)，禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境有特定的負(fù)責(zé)主體，可以隔絕當(dāng)?shù)卣?、居民的投入。因此，針?duì)其生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)，不涉及生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)的直接成本，只包括禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)所造成的機(jī)會(huì)成本損失和“激勵(lì)資金”，公式如下：

式中PSf為禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)，OC為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)的機(jī)會(huì)成本，F(xiàn)為激勵(lì)資金。

（三）基于禁限開發(fā)程度的生態(tài)補(bǔ)償支付

綜上所述，有必要對(duì)限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)分別進(jìn)行公式（3）、（4）的生態(tài)補(bǔ)償，但并不是所有的限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)都應(yīng)該得到補(bǔ)償。首先，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是限制開發(fā)區(qū)域內(nèi)涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域，其總面積386萬(wàn)平方公里，占全國(guó)陸地國(guó)土面積的40.2%。一方面，全國(guó)幾乎一半的區(qū)域均要實(shí)行限制開發(fā)，進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，無(wú)疑存在巨大挑戰(zhàn)，劃定如此大范圍的生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域是否科學(xué)值得商榷；另一方面，在國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的開發(fā)管制原則中，僅要求“限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)”，并沒(méi)有說(shuō)明對(duì)已經(jīng)實(shí)施“大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)”的區(qū)域如何處理，而由于即成產(chǎn)業(yè)的存在，這些區(qū)域并不受到限制措施的影響，已有的工業(yè)和城鎮(zhèn)規(guī)模對(duì)生態(tài)環(huán)境繼續(xù)產(chǎn)生重要影響，不應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。其次，我國(guó)的禁止開發(fā)區(qū)域大多都已經(jīng)進(jìn)行了不同程度的開發(fā)，尤其旅游開發(fā)，對(duì)過(guò)度開發(fā)的區(qū)域（禁止開發(fā)區(qū)域）實(shí)行完全的生態(tài)補(bǔ)償也是不合理的。

因此，必須對(duì)現(xiàn)在的禁限開發(fā)區(qū)中已經(jīng)實(shí)行大規(guī)模工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的地區(qū)進(jìn)行關(guān)注，評(píng)價(jià)其（如某縣）現(xiàn)有發(fā)展模式對(duì)所處的特定類型的重要功能區(qū)（如水土保持型）的影響，對(duì)禁限開發(fā)區(qū)的范圍劃設(shè)進(jìn)行調(diào)整和細(xì)化，進(jìn)而根據(jù)禁限開發(fā)程度實(shí)行不同比例的生態(tài)補(bǔ)償支付。例如，按照目前的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展強(qiáng)度對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)行分級(jí)，按照級(jí)別實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償；對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化級(jí)別低的區(qū)域?qū)嵭型耆鷳B(tài)補(bǔ)償，對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化級(jí)別高的、且不能停止已有產(chǎn)業(yè)的區(qū)域部分補(bǔ)償甚至不補(bǔ)償。同樣，針對(duì)不同類型的禁止開發(fā)區(qū)域，也應(yīng)在類型內(nèi)進(jìn)行開發(fā)強(qiáng)度劃分，根據(jù)開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

五、以南水北調(diào)中線水源地保護(hù)區(qū)漢中市為例的生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算

漢中市是南水北調(diào)中線水源地保護(hù)區(qū)的主要城市之一，其為水源區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)貢獻(xiàn)巨大，為了生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)的可持續(xù)進(jìn)行，有必要對(duì)漢中市實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中對(duì)主體功能區(qū)的范圍界定，漢中市的1區(qū)、10縣③均屬于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，即限制開發(fā)區(qū)，我們采用公式（3）的限制開發(fā)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)；本文的生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)主要是針對(duì)南水北調(diào)工程引起的漢中市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給的變化，因此本文將測(cè)算南水北調(diào)中線工程起始年2003-2013的直接成本與機(jī)會(huì)成本。

通過(guò)資料梳理，初步了解到漢中市為南水北調(diào)中線水源地保護(hù)所做的工作包括：退耕還林、天然林保護(hù)、小流域治理、固體廢棄物處理、污水處理、廢氣處理等。按相關(guān)項(xiàng)目對(duì)成本投入進(jìn)行分年核算，2003-2013年的直接成本如表2所示。

對(duì)于機(jī)會(huì)成本的測(cè)算，由于獲取資料的難度較大，我們采用間接算法進(jìn)行核算。選取陜西省的整體作為參考區(qū)，分析南水北調(diào)后漢中市人均可支配收入與陜西省平均情況的差異，以此作為限制開發(fā)所造成的機(jī)會(huì)成本，測(cè)算公式為：

其中，Co為機(jī)會(huì)成本，X、Q分別為參考區(qū)與研究區(qū)的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，R為研究區(qū)城鎮(zhèn)人口數(shù)；S、M分別為參考區(qū)與研究區(qū)的農(nóng)民人均純收入，N為研究區(qū)農(nóng)村人口數(shù)。2003-2013年漢中市的機(jī)會(huì)成本如表2所示。

表2 漢中市生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)核算（2003-2013年）億元

各年的直接成本與機(jī)會(huì)成本相加，得到漢中市2003-2013年為了南水北調(diào)中線水源區(qū)保護(hù)所付出的總成本為：660.09億元?？紤]“激勵(lì)資金”，為了避免生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給者進(jìn)行違背生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)的活動(dòng)，包括重新從事為了生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)而退出的行業(yè)，或從事潛在的破壞生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)的行業(yè)，且參照財(cái)政部公布的《關(guān)于2013年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)考核及獎(jiǎng)懲情況的通報(bào)》，我們?cè)O(shè)定“激勵(lì)資金”為保護(hù)、建設(shè)總成本的10%[23]。最終，2003-2013年漢中市作為限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)為：726.099億元，年均補(bǔ)償額為66.009億元④。

在已有的對(duì)于南水北調(diào)中線水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償量測(cè)算的文獻(xiàn)中，研究多以整個(gè)陜南區(qū)域（漢中、商洛、安康）為對(duì)象，得出的測(cè)算結(jié)果有李懷恩等（2009）[24]的每年89.81億元補(bǔ)償額、史淑娟（2010）[25]的2006-2015每年104.09億元的補(bǔ)償額、李懷恩等（2010）[26]的2010年為80.046億元的補(bǔ)償額；張自英等（2011）[4]的2010年為89.46億元的補(bǔ)償額。按照“生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)直接針對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給者”的補(bǔ)償思路，以2010年為例，上述文獻(xiàn)中測(cè)算出的生態(tài)補(bǔ)償額補(bǔ)償?shù)綕h中市的個(gè)人手中分別為1 070.28元/人、1 240.45元/人、953.92元/人、1 066.11元/人，而本文估測(cè)出2010年補(bǔ)償額應(yīng)為1 316.15元/人。相較于以往的研究，本文的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有以下特點(diǎn)：首先，對(duì)象僅為漢中市，對(duì)于直接成本、機(jī)會(huì)成本的核算更加準(zhǔn)確；其次，對(duì)于“生態(tài)利潤(rùn)”的添加，更能促使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；最后，2010年的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)占漢中市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的9.07%、農(nóng)民人均純收入的31.46%，居民從生態(tài)保護(hù)與建設(shè)中獲得的高補(bǔ)償額有助于激勵(lì)其保護(hù)與建設(shè)的積極性；因此，本文構(gòu)建的生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)具有可行性。

六、研究結(jié)論

我國(guó)的禁限開發(fā)區(qū)面積巨大，包含豐富的生態(tài)環(huán)境要素，提供眾多的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，是關(guān)系到全局生態(tài)安全的重點(diǎn)區(qū)域，對(duì)禁限開發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償亟待實(shí)施。本文首先在梳理生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法的基礎(chǔ)上，通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析得到生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摌?biāo)準(zhǔn)；其次，結(jié)合目前生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施現(xiàn)狀對(duì)這一理論標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，得出分別適用于禁、限開發(fā)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新性地提出了不僅要在實(shí)際支付中取消對(duì)“私人內(nèi)部效益”的扣除，而且要增加使得生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)成為“有利可圖”產(chǎn)業(yè)的“生態(tài)利潤(rùn)”；再次，提出了以禁限開發(fā)程度，實(shí)施不同的生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)的禁限開發(fā)區(qū)區(qū)域細(xì)化思路；最后，通過(guò)實(shí)證驗(yàn)證了生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)的合理性與可行性。

針對(duì)禁限開發(fā)區(qū)分別實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)，一方面，作為未來(lái)國(guó)土空間發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》具有穩(wěn)定性與持久性，以其中的區(qū)域劃分來(lái)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償是合理的；另一方面，從空間區(qū)域角度實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償，不受不同生態(tài)環(huán)境要素差異的影響，易于核算生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)的總成本。因此，未來(lái)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)應(yīng)以主體功能區(qū)的劃分為基礎(chǔ)，對(duì)限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)要根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)分別實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，按照不同的理論標(biāo)準(zhǔn)與支付標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償額測(cè)算。最終，在實(shí)現(xiàn)重要生態(tài)功能區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)安全與可持續(xù)發(fā)展的前提下，推進(jìn)主體功能區(qū)的穩(wěn)定與快速發(fā)展。

注 釋：

①實(shí)際生活中存在的完整產(chǎn)權(quán)，法律雖規(guī)定生態(tài)資源歸國(guó)家所有，但生活于其中的居民可能自古就生活于其中，并依靠資源為生，實(shí)際上擁有資源的產(chǎn)權(quán)。事實(shí)產(chǎn)權(quán)雖比法律認(rèn)可的產(chǎn)權(quán)安全性小，但是在產(chǎn)權(quán)完全界定成本巨大的情況下，存在著法律上產(chǎn)權(quán)與事實(shí)產(chǎn)權(quán)的交疊。

②總成本包括供給者生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)的投入支出、維護(hù)操作以及由于增加生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)所犧牲的機(jī)會(huì)成本等，按照已有文獻(xiàn)的定義，將其分為直接成本（生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)投入、支出）與機(jī)會(huì)成本。核算生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要視其包括什么而定。

③漢臺(tái)區(qū)、鎮(zhèn)巴縣、留壩縣、勉縣、西鄉(xiāng)縣、南鄭縣、城固縣、寧強(qiáng)縣、洋縣、佛坪縣、略陽(yáng)縣。

④由于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與建設(shè)的直接成本與機(jī)會(huì)成本并不發(fā)生于一個(gè)時(shí)點(diǎn)，而是會(huì)延續(xù)數(shù)年，因此在進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償時(shí)應(yīng)對(duì)每一年的投入與犧牲進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)償，避免“折現(xiàn)”問(wèn)題的存在。此處，為了與已有研究進(jìn)行比較，故應(yīng)用總補(bǔ)償額、年均補(bǔ)償額。

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