精準(zhǔn)扶貧的路徑研究
——以江西省為例

劉清榮 劉忠林

精準(zhǔn)扶貧的路徑研究
——以江西省為例

劉清榮 劉忠林

精準(zhǔn)扶貧是實施精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的有效治貧方式。近年來，江西省堅持以黨的十八大及習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧開發(fā)工作的系列重要講話精神為指導(dǎo)，以貧困群眾為扶貧對象，瞄準(zhǔn)重點(diǎn)、精準(zhǔn)制導(dǎo)、定點(diǎn)清除，扶貧開發(fā)成效顯著。新形勢下，進(jìn)一步推動扶貧開發(fā)工作，需要大力實施精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧、保障扶貧和安居扶貧。

精準(zhǔn)扶貧；挑戰(zhàn)；路徑；江西省

精準(zhǔn)扶貧指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚珳?zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的治貧方式，是區(qū)別于以往粗放式扶貧的對稱。精準(zhǔn)扶貧針對不同的貧困群眾、不同的致貧原因，采取有針對性的扶貧政策和幫扶措施，可以從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧理念由習(xí)近平總書記提出和倡導(dǎo)，是新常態(tài)下深入推進(jìn)扶貧開發(fā)工作的戰(zhàn)略指導(dǎo)方針。

江西作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，是扶貧開發(fā)任務(wù)較重的省份之一。近年來，江西省堅持以黨的十八大及習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧開發(fā)工作的系列重要講話精神為指導(dǎo)，按照《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《江西省農(nóng)村扶貧開發(fā)實施綱要（2011-2020年）》、《國務(wù)院關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》、《羅霄山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011-2020年）》、《中共江西省委、江西省人民政府關(guān)于全力打好精準(zhǔn)扶貧攻堅戰(zhàn)的決定》等文件要求，以贛南等原中央蘇區(qū)和特困片區(qū)38個扶貧攻堅縣為主戰(zhàn)場，以貧困群眾為扶貧對象，瞄準(zhǔn)重點(diǎn)、精準(zhǔn)制導(dǎo)、定點(diǎn)清除，走出了適應(yīng)新常態(tài)的精準(zhǔn)扶貧新路徑。全省貧困人口由2012年的385萬減少到2014年的276萬，貧困發(fā)生率由10.8%下降到7.7%，連續(xù)三年，貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入年均增長12.7%，貧困群眾生活水平明顯提升。

一、江西實施精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗做法

經(jīng)過多年的探索和實踐，江西基本形成了“政府主導(dǎo)，黨員干部模范引領(lǐng)，全社會共同參與”的扶貧開發(fā)良好氛圍。針對以往扶貧工作中普遍存在的粗放、散泛、短視等問題，江西省在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理三個層面推進(jìn)扶貧開發(fā)工作，成效顯著。

1.“三嚴(yán)格”確保精準(zhǔn)識別

一是嚴(yán)格把好摸底關(guān)。江西省堅持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、分級負(fù)責(zé)，采取收入倒排、群眾評議等方式，要求扶貧干部與貧困群眾結(jié)對聯(lián)系，進(jìn)村入戶拉網(wǎng)摸排，做到“村不漏組，組不漏戶，戶不漏人”，把真正的貧困群眾找出來。在此基礎(chǔ)上，“一對一、點(diǎn)對點(diǎn)”把脈問診，找出致貧困原因。二是嚴(yán)格把好復(fù)核關(guān)。嚴(yán)格把好農(nóng)戶申請、入戶調(diào)查、民主評議、公示公告等“四道關(guān)口”，以農(nóng)戶人均收入為基本標(biāo)準(zhǔn)，以摸底情況為依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等因素，召開民主評議會，確定初步對象后，張榜公示，無異議后再上報扶貧部門。三是嚴(yán)格把好建檔立卡關(guān)。嚴(yán)格按照“戶有卡，村有冊、鄉(xiāng)有簿、縣有檔”的要求，將貧困村、貧困戶登記造冊，翔實記載貧困狀況和原因，并實時動態(tài)更新。

2.“三結(jié)合”確保精準(zhǔn)幫扶

一是幫扶對象上堅持固定和調(diào)整相結(jié)合。通過扶貧信息系統(tǒng)平臺，江西各地針對貧困對象明確了幫扶措施和聯(lián)系干部，切實提高幫扶的針對性和實效性，同時，根據(jù)實際情況，實時動態(tài)調(diào)整。二是堅持治標(biāo)和治本相結(jié)合。江西貧困人口多，致貧原因復(fù)雜，全省各地結(jié)合實際，精準(zhǔn)確定產(chǎn)業(yè)扶貧、移民扶貧、教育扶貧等具體幫扶內(nèi)容，制訂專項規(guī)劃和年度計劃，集中力量精準(zhǔn)扶貧。三是堅持長線幫扶和短線幫扶相結(jié)合。通過加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、搬遷移民扶貧、教育扶貧、引進(jìn)扶貧龍頭企業(yè)等保障貧困群眾長期可持續(xù)發(fā)展，同時，積極幫扶貧困群眾盡快就業(yè)創(chuàng)業(yè)，提高收入水平，實現(xiàn)快速脫貧致富。

3.“三跟進(jìn)”確保精準(zhǔn)管理

一是督促檢查跟進(jìn)。江西省積極推行扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，省、市、縣、鄉(xiāng)各級領(lǐng)導(dǎo)對扶貧開發(fā)工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，普通黨員干部也有扶貧義務(wù)和責(zé)任，對貧困地區(qū)和貧困群眾做到定點(diǎn)、定人、定責(zé)，群眾不脫貧干部不脫鉤。同時，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部扶貧工作考核，考核優(yōu)秀的提拔重用，不合格的要追究責(zé)任，確保幫扶工作落到實處。二是信息服務(wù)跟進(jìn)。通過扶貧信息網(wǎng)、公眾微信、微博建立了扶貧互動信息平臺，既提升了服務(wù)水平，又保證了精準(zhǔn)扶貧在陽光下運(yùn)行。三是成效評估跟進(jìn)。江西省建立了扶貧監(jiān)測評估體系，對各類扶貧資源到村到戶、貧困村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)和社會保障及貧困群眾滿意度等情況進(jìn)行監(jiān)測評估，準(zhǔn)確反映扶貧成效。

二、江西精準(zhǔn)扶貧面臨的挑戰(zhàn)

“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，更大的關(guān)鍵在貧困的老鄉(xiāng)能不能脫貧。扶貧開發(fā)既是經(jīng)濟(jì)問題，又是政治問題，還是社會問題，是一項長期而重大的任務(wù)。當(dāng)前，江西扶貧開發(fā)任務(wù)依然艱巨，面臨諸多挑戰(zhàn)，需要全省上下齊心協(xié)力，共同努力應(yīng)對。

1.全面建成小康社會帶來的挑戰(zhàn)

江西作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，全面小康實現(xiàn)程度與全國相比還存在不小差距。截至2014年底，全省仍有貧困人口276萬。25個扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣農(nóng)民人均可支配收入僅為6830元，遠(yuǎn)低于全國平均水平?，F(xiàn)有貧困人口大多分布在生存環(huán)境差、發(fā)展水平低的深山區(qū)、庫區(qū)、湖區(qū)，是扶貧開發(fā)最難啃的“硬骨頭”。現(xiàn)有貧困戶中，絕大多數(shù)人為文盲和半文盲，難于掌握各種技能和農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，發(fā)展家庭經(jīng)濟(jì)缺計劃、缺技術(shù)、缺經(jīng)營能力，缺乏脫貧致富的信心和決心。江西要全面建成小康社會，重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)，難點(diǎn)在農(nóng)村，而農(nóng)村的重點(diǎn)之一就是要抓好扶貧，這必然給全省扶貧工作帶來更高要求、更多挑戰(zhàn)。

2.自然災(zāi)害和突發(fā)事件頻發(fā)帶來的挑戰(zhàn)

貧困群眾大多居住于基礎(chǔ)設(shè)施落后的貧困地區(qū)，抗風(fēng)險能力弱。受全球氣候變化影響，全省各類自然災(zāi)害的突發(fā)性、反常性、難以預(yù)見性日顯突出，極端天氣事件明顯增多。自然災(zāi)害特點(diǎn)突出：一是種類多。省內(nèi)主要自然災(zāi)害有暴雨、洪澇、干旱、冰雹、雷電、凍害、滑坡、泥石流、農(nóng)林病蟲害、森林火災(zāi)、流行病和環(huán)境污染等。有的年度發(fā)生多種自然災(zāi)害。二是頻率高。自然災(zāi)害不僅種類多，而且發(fā)生頻率高，經(jīng)常連年受災(zāi)。往往多數(shù)年份水旱交替，或先澇后旱、或先旱后澇，有時舊災(zāi)未去，新災(zāi)又起，交錯為患，有的年份一種災(zāi)害多次降臨。三是損失大。嚴(yán)重的自然災(zāi)害，往往造成大量民房損毀、農(nóng)作物受災(zāi)、人員傷亡，部分水利、交通、供水、供電、通訊等設(shè)施遭受嚴(yán)重破壞，災(zāi)區(qū)群眾的生命財產(chǎn)遭受嚴(yán)重?fù)p失，生產(chǎn)生活受到重大影響，其中受影響最大的是貧困農(nóng)民，也有一部分農(nóng)民因災(zāi)返貧。據(jù)統(tǒng)計，一般年份江西省因災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失為80-120億元左右，占全省GDP的5%-8%左右，其中農(nóng)業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失占2/3左右，嚴(yán)重年份的1998年高達(dá)440億元。自然災(zāi)害頻發(fā)對精準(zhǔn)扶貧提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

3.保障能力和服務(wù)水平低帶來的挑戰(zhàn)

影響扶貧工作能力和服務(wù)水平的因素主要如下：一是扶貧事業(yè)人才缺乏。縣鄉(xiāng)兩級扶貧工作人員少、年齡偏大、專業(yè)素質(zhì)偏低；基層救災(zāi)工作人員不足，救災(zāi)專業(yè)化隊伍建設(shè)相對滯后。二是扶貧事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。設(shè)區(qū)市和縣級防災(zāi)救災(zāi)設(shè)備缺乏，救災(zāi)物資儲備倉庫設(shè)施簡陋；扶貧事業(yè)用地、用水、用電、用氣等困難重重。三是扶貧工作機(jī)制有待完善。部門、行業(yè)之間的扶貧工作聯(lián)動不夠密切，信息共享機(jī)制尚需完善。

三、深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的路徑思考

加快貧困地區(qū)發(fā)展，早日擺脫貧困，過上富裕生活，是貧困地區(qū)人民群眾的迫切愿望，也是黨執(zhí)政為民的根本要求。2013年11月，習(xí)近平總書記在湘西考察時提出，“扶貧要實事求是，因地制宜，要精準(zhǔn)扶貧”。2015年1月，習(xí)總書記在云南考察時再一次指出，“要以更加明確的目標(biāo)，更加有力的舉措，更加有效的行動，深入實施精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)脫貧”。為此，必須認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記重要講話精神，按照“摸清底數(shù)、區(qū)分類型、找準(zhǔn)問題、分類施策”的思路，堅持治標(biāo)與治本結(jié)合、“輸血”與“造血”并舉，大力實施精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧、保障扶貧和安居扶貧。

1.實施精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧，增強(qiáng)貧困地區(qū)自我發(fā)展能力

產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，沒有產(chǎn)業(yè)支撐，貧困群眾很難脫貧致富，扶貧開發(fā)也難以持續(xù)。立足貧困地區(qū)的特色和優(yōu)勢，大力扶持貧困村和貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)，實施精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧，不斷增強(qiáng)“造血”功能，推動貧困地區(qū)加快發(fā)展，促進(jìn)貧困群眾脫貧致富。

一要找準(zhǔn)優(yōu)勢富民產(chǎn)業(yè)。支持貧困地區(qū)根據(jù)本地自然資源、生產(chǎn)條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)情況，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，大力發(fā)展有利于貧困農(nóng)戶增收致富的產(chǎn)業(yè)項目。比如，農(nóng)業(yè)資源豐富的地方，重點(diǎn)發(fā)展帶動能力強(qiáng)、輻射范圍廣的特色農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，深入推進(jìn)“一村一品”，逐步做大規(guī)模、做響品牌。旅游資源豐富的地方，大力發(fā)展生態(tài)旅游和鄉(xiāng)村旅游，鼓勵和支持當(dāng)?shù)厝罕娊?jīng)營“農(nóng)家樂”、“鄉(xiāng)村旅館”等，從事旅游相關(guān)服務(wù)業(yè)，不斷拓展貧困群眾增收渠道，提升收入水平。

二要提高貧困群眾的產(chǎn)業(yè)參與度和受益度。積極培育貧困地區(qū)農(nóng)民合作組織，提升貧困戶在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的組織程度，實現(xiàn)資金、技術(shù)、生產(chǎn)、加工、銷售等互助合作。建立企業(yè)與貧困農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，完善“公司+基地+貧困戶”、“公司+合作社+貧困戶”模式，堅持“以企帶村、以村帶社、以大戶帶貧困戶”，讓貧困群眾更好地參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、更多地受益產(chǎn)業(yè)發(fā)展。大力發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)，拓寬農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，提高經(jīng)營收入。

三要加強(qiáng)貧困人口致富技能培訓(xùn)。提高貧困群眾能力素質(zhì)，是治貧脫貧的根本之策。要整合各類培訓(xùn)資源，針對不同年齡段和文化層次的貧困群體，分類制定和實施教育培訓(xùn)計劃，力爭每個有條件的貧困家庭勞動力都能掌握1項以上就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能，增強(qiáng)就地發(fā)展產(chǎn)業(yè)、進(jìn)城進(jìn)園就業(yè)、自我發(fā)展創(chuàng)業(yè)的能力。對有轉(zhuǎn)移就業(yè)意愿的貧困戶，通過購買公益崗位、組織引導(dǎo)就業(yè)等方式，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)、脫貧致富。

2.實施精準(zhǔn)保障扶貧，提升貧困群眾救助水平

充分發(fā)揮社會保障的“兜底”功能，統(tǒng)籌實施最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、特困救助等各項救助制度，實施精準(zhǔn)保障扶貧。

一要解決基本生活保障問題。強(qiáng)化對喪失勞動能力處于重度貧困農(nóng)戶的重點(diǎn)保障，精準(zhǔn)識別，調(diào)整保障對象，確?！皯?yīng)保盡保”。逐步提高農(nóng)村低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村五保戶供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

二要緩解因病致貧現(xiàn)象。在致貧原因中，因病致貧現(xiàn)象突出，往往是“一人生病，全家致貧”。要逐步提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，探索開展大病醫(yī)療商業(yè)保險，構(gòu)筑基本醫(yī)保、大病醫(yī)療保險、醫(yī)療救助、大病救治等多道防線，減輕貧困群眾醫(yī)療負(fù)擔(dān)，降低因病致貧風(fēng)險。

三要落實教育救助政策。建立和完善家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助體系，支持貧困戶子女享受學(xué)前教育、義務(wù)教育和就讀普通高中、中等職業(yè)學(xué)校、普通高校，保證貧困家庭孩子上得起學(xué)，接受公平的有質(zhì)量的教育，阻斷貧困現(xiàn)象代際傳遞。

四要完善臨時救助。對遭遇突發(fā)事故、重大疾病，導(dǎo)致基本生活陷入困境的貧困家庭或個人，通過發(fā)送臨時救助金、生活必需品等方式，解決其突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活難題，編密織牢困難群眾基本生活安全網(wǎng)。

3.實施精準(zhǔn)安居扶貧，改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件

加快完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，是開展扶貧開發(fā)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容。精準(zhǔn)安居扶貧，是幫助生產(chǎn)生活條件惡劣地區(qū)脫貧發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

一要有序?qū)嵤┓鲐氁泼癜徇w。對交通偏遠(yuǎn)、不宜居住的貧困村和生存條件惡劣地區(qū)的貧困群眾，要科學(xué)制定搬遷計劃，按照整體搬出、集中安置為主的原則，采取就近搬遷安置、跨區(qū)域安置、縣域內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)安置、依托工業(yè)園區(qū)安置等多種模式，穩(wěn)步推進(jìn)移民搬遷工作。要做好后續(xù)保障，統(tǒng)籌推進(jìn)安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)配套建設(shè)，培育支持好產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確保搬遷群眾生活有保障、致富有門路，真正做到“實施一個搬遷項目，安置好一方群眾，實現(xiàn)一方人脫貧”。

二要推進(jìn)貧困村村莊整治。對無需搬遷但基礎(chǔ)條件較差的貧困村，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，按照“整體推進(jìn)、基礎(chǔ)先行，改善面貌、提升功能”的思路，堅持基礎(chǔ)設(shè)施、新型村莊、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會管理綜合配套，抓好村莊整治，優(yōu)化村容村貌，改善生產(chǎn)生活環(huán)境。

三要加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快改造升級農(nóng)村公路，提升公路通達(dá)能力，有效解決運(yùn)輸難、行路難問題。加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，抓好農(nóng)村安全飲水和抗旱水源工程建設(shè)，增強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。抓好貧困地區(qū)電網(wǎng)改造升級，提高農(nóng)村通信網(wǎng)絡(luò)覆蓋水平，實現(xiàn)廣播電視戶戶通、自然村通信信號基本覆蓋。

四要提高貧困地區(qū)基本公共服務(wù)水平。加快貧困地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展，推進(jìn)基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。加強(qiáng)貧困地區(qū)教育文化、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老保險、就業(yè)援助、社會管理等政策體系及設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

［1］鄧維杰.精準(zhǔn)扶貧的難點(diǎn)、對策與路徑選擇［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014，（6）.

［2］汪三貴，郭子豪.論中國的精準(zhǔn)扶貧［J］.貴州社會科學(xué)，2015，（5）.

［3］國務(wù)院扶貧辦.建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實施方案［Z］. 2014-5-12.

［4］中國扶貧開發(fā)調(diào)查［M］.北京：中共中央黨校出版社，2013.

［責(zé)任編輯：李佳佳］

劉清榮（1964—），男，《老區(qū)建設(shè)》雜志社主編、研究員，研究方向為反貧困研究；劉忠林（1980—），男，《老區(qū)建設(shè)》雜志社編輯、助理研究員，研究方向為反貧困研究。（江西南昌330077）

江西省社會科學(xué)研究“十二五”（2014年）規(guī)劃項目“精準(zhǔn)扶貧研究”（14YJ10）